國有重點林區(qū)改革與發(fā)展探討

黃海

[摘 要] 國有林區(qū)在上個世紀中后期為我國經(jīng)濟社會的建設和發(fā)展提供了大量的木材資源，但隨著人們對生態(tài)環(huán)境意識的增強，保護森林成為國有重點林區(qū)工作的重點。目前，國有林區(qū)存在人口流失、老齡化嚴重，民生問題突出，分流人員安置困難，管理體制落后的問題。國有林區(qū)的改革必須加快鼓勵人才及勞動力流入，加大對民生方面財政投入，合理安置分流人員，改革林區(qū)管理體制。

[關鍵詞] 國有重點林區(qū)；改革與發(fā)展探討

[中圖分類號] F270 [文獻標識碼] B

黨中央在十八大上首次提出生態(tài)文明建設，森林在給人們提供著生產(chǎn)生活資料、維持生態(tài)平衡的同時，也承載著深化生態(tài)文明建設的重擔。我國的國有重點林區(qū)在地理位置上主要在大小興安嶺和長白山區(qū)域，區(qū)域管理上涉及四大國有森工企業(yè)，其中：黑龍江大興安嶺森林業(yè)集團公司、黑龍江森工集團、內(nèi)蒙古森工集團、吉林森工集團。國有重點林區(qū)蓄含豐富的森林及動植物資源，是我國生態(tài)寶庫和重要的生態(tài)屏障，對維護我國生態(tài)安全有著重要的戰(zhàn)略地位，長期以來對我國的經(jīng)濟社會發(fā)展建設是不可替代的并為此作出了重大犧牲。然而長期的林木過度砍伐消耗，管理體制僵化，突出的民生問題嚴重影響了生態(tài)文明建設的進程。隨著我國經(jīng)濟體制改革進入深水區(qū)，面對國有林區(qū)凸顯的種種問題，探索國有林區(qū)改革發(fā)展以成為當前亟待深入研究。

一、國有重點林區(qū)歷史貢獻及現(xiàn)狀

上個世紀60年代初期，國家建設需要大量的木材資源，作為我國森林面積最大、蓄積最多的地區(qū)，為了滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對林木產(chǎn)品的需要，國家決定開發(fā)重點國有林區(qū)。國有重點林區(qū)的開發(fā)模式分兩種：一種是森林開發(fā)模式：森林資源管理和木材生產(chǎn)加工利用合一體制，木材生產(chǎn)加工實現(xiàn)大而全、小而全的企業(yè)結(jié)構(gòu)；第二種是經(jīng)濟社會管理體制：“林業(yè)與地方政府合一體制”和“林業(yè)與地方政府分開但林業(yè)部門具有很強的政府職能“。國有重點林區(qū)為國家建設作出了重大的貢獻，據(jù)統(tǒng)計20世紀60～70年代，累計生產(chǎn)木材就已達到12億m3以上，每年木材銷售差價對國家財政貢獻高達60～90億元。。

上世紀70年代中期～90年代中期，隨著國有重點林區(qū)森林資源的不斷消耗“兩危”問題凸顯并加深，森林可采伐資源銳減，大小興安嶺的年采伐量不足130萬m3，由于林木產(chǎn)品采伐減少，林木企業(yè)發(fā)展受限，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展較其他地區(qū)滯后，人民生活越發(fā)困難，工人工資難以保障。

上世紀90年代中期至今，隨著人們對生態(tài)環(huán)境意識的增強，保護森林涵養(yǎng)水源，維護生態(tài)物種的多樣性逐漸成為國有重點林區(qū)工作重點，國家在1998年開始實施天然林資源保護工程這一長期的國家戰(zhàn)略，全面停止對長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林的采伐，大幅度調(diào)減東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)木材產(chǎn)量，對工程區(qū)內(nèi)9.4hm2森林資源進行全面有效的管護，實現(xiàn)木材生產(chǎn)以采伐利用天然林為主向，經(jīng)營利用人工林方向轉(zhuǎn)變，同時要優(yōu)化林區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，妥善安置富余人員。

二、國有林區(qū)存在的問題

1.人口流失老齡化嚴重

國有林區(qū)政治、經(jīng)濟、文化相對落后，當?shù)亟?jīng)濟容納就業(yè)崗位有限，適齡勞動力在當?shù)鼐蜆I(yè)困難，只能外出務工。本地戶籍大學生源畢業(yè)后為尋求更好的發(fā)展，遷出戶籍，人才外流。由于當?shù)貧夂颦h(huán)境惡略，大量的老齡人口外遷也是人口流失原因之一。如黑龍江省大興安嶺地區(qū)，截止2013年全區(qū)總?cè)丝?0.76萬人，人口凈流出1.34萬人，并有逐年增加的趨勢。大量的適齡人口外遷導致林區(qū)的人口增長緩慢，自然增長率呈下降趨勢并逐年加快。黑龍江省大興安嶺地區(qū)人口自然增長率分別為-0.922‰，-0.992‰，-1.832‰，-2.272‰，-2.402‰。在人口增長緩慢的同時，大量的早期國有林區(qū)工作人員進入老齡階段，老齡化問題十分嚴重。

2.民生問題突出

國有林區(qū)在經(jīng)濟上落后，國家財政在林區(qū)民生投入標準低且不完善，國有林區(qū)的民生問題突出。在醫(yī)療硬件方面，部分地區(qū)醫(yī)院基礎設施薄弱，醫(yī)療設備不全，軟件方面相關專業(yè)人才只能維持基本生活，發(fā)展空間有限，專業(yè)人才稀少，醫(yī)療人才專業(yè)知識不足，出現(xiàn)了當?shù)厝罕姾茈y在本地就醫(yī)看病的局面；教育上，師資力量不足，基礎教育質(zhì)量落后，高中就讀困難，大學升學率低，難以培養(yǎng)出優(yōu)秀人才；住房方面，出現(xiàn)住房難的現(xiàn)象，一方面大量的棚戶區(qū)需要改造來滿足棚戶區(qū)居民住房的需求，另一方面新建經(jīng)濟適用房空置問題。養(yǎng)老方面，由于國有林區(qū)實行嚴格的計劃生育政策，標準的“四二一”家庭面臨著大量的老齡人口養(yǎng)老問題，當?shù)孛裾τ陴B(yǎng)老投入少，相關養(yǎng)老服務缺失。

3.分流人員安置困難

天保工程實施以后，國家逐步減少并禁伐商品林，林區(qū)生產(chǎn)規(guī)?？s小的同時，林區(qū)工作崗位減少，其中就涉及人員分流。1998-2012年東北內(nèi)蒙古國有林區(qū)在冊職工共計減員76.2萬人，減少53.7%。其中，混崗職工由29.3萬人減少到7.9萬人，減少了72.9%。大量的在崗人員較少，對具有勞動能力的分流人員再就業(yè)產(chǎn)生巨大壓力，這些分流人員中絕大多數(shù)文化水平較低，年齡偏大，社會競爭能力較弱，并且當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展落后，使得其難以在當?shù)鼐蜆I(yè)。其中混崗人員分流一次性補助標準低，難以維持基本生活，對當?shù)厣鐣€(wěn)定造成了不小的影響。

4.管理體制落后

國有重點林區(qū)管理體制是對原蘇聯(lián)林區(qū)管理體制的借鑒，是計劃時期遺留下的產(chǎn)物，中央縱向直接管理和投資，并體現(xiàn)出為大而全、小而全的模式。管理機構(gòu)主要是林業(yè)管理局與林業(yè)局，實行的是林業(yè)管理與社會管理合一體制。而大小興安嶺地區(qū)更是林業(yè)管理局與地區(qū)政府、林業(yè)局與縣級政府一套人馬、兩塊牌子的體制，這種體制導致了大量的社會性工作由林業(yè)部門承擔，而不是政府部門，大量的非職責支出給林業(yè)部門帶來了沉重的財政負擔，也使林業(yè)工作難以集中力量轉(zhuǎn)移到森林經(jīng)營和資源管理上去，這種雙重性，也產(chǎn)生了林木采伐過量現(xiàn)象，也分散了森林經(jīng)營和資源管理的力量。endprint

三、國有林區(qū)的改革

1.鼓勵人才及勞動力流入

國有林區(qū)人口老齡化及低生育現(xiàn)象使得當?shù)仉y以持續(xù)的獲得人口紅利，為了維持穩(wěn)定的勞動力人口，穩(wěn)定林區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。首先要對國有林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，勞動力外流主要是天然林保護工程的實施后，相關林木產(chǎn)業(yè)難以提供大量的工作崗位形成的。要想留住當?shù)貏趧尤丝?，必須調(diào)整以林木產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)模式，依靠當?shù)氐膬?yōu)勢，發(fā)展符合自身的產(chǎn)業(yè)，拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)崗位實現(xiàn)適齡人口在當?shù)鼐蜆I(yè)；其次，培養(yǎng)當?shù)氐膭?chuàng)業(yè)環(huán)境，出臺吸引創(chuàng)業(yè)者的優(yōu)惠政策，吸引本地大學生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

2.加大對民生方面財政投入

民生問題關系到社會的穩(wěn)定與和諧，中央應加大針對國有重點林區(qū)民生方面的財政投入，加快醫(yī)療、教育等基礎設施建設，提高相關專業(yè)人才的福利待遇留住人才，鼓勵相關專業(yè)人才提高專業(yè)素養(yǎng)；完善林區(qū)棚戶區(qū)困難人群的補助措施，能讓其真正的改善住房環(huán)境，有房住。加大養(yǎng)老方面的投入，完善養(yǎng)老方面的服務設施建設，并針對林區(qū)人口分散，密度低的特點進行集中養(yǎng)老，完善區(qū)域集中養(yǎng)老制度，提高職工養(yǎng)老金標準，解決養(yǎng)老難問題。

3.合理安置分流人員

對于企業(yè)分流人員的安置是十分必要的。首先，充分開展勞動職業(yè)，使下崗分流人員擁有一技之長，能夠在社會競爭中從新找到自己的定位，提高分流人員再就業(yè)能力。其次，完善下崗分流人員的社會養(yǎng)老保險政策，提高分流人員補助標準，使其生活有充分的保障無后顧之憂，給予分流人員財政稅收上優(yōu)惠政策，鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展多種經(jīng)營。第三，建立分流人員管理檔案，有組織的安排分流人員外出就業(yè)。

4.改革林區(qū)管理體制

對于林區(qū)管理體制改革首先要明確林區(qū)管理體制的基本框架，理順改革的順序。對于林業(yè)管理單位與地方政府兩者合二為一的管理體制，應建立起負面清單，按林業(yè)事林業(yè)辦、政府事政府辦的原則徹底分開，合理的劃分好事權(quán)，然后用法律的形式確定，對分開后地方政府和本應由政府管理的單位，中央財政應給予補助。同時，由于天保工程的實施，商品林的禁伐后，一些依附于木材生產(chǎn)的輔助單位，給林業(yè)系統(tǒng)帶來了沉重的負擔，這些企業(yè)應該從主體中剝離出來形成獨立的法人，讓其在市場中充分競爭，獨立核算、自負盈虧。

[參 考 文 獻]

[1].王楊，齊杰.大興安嶺地區(qū)人口變動及人才流失情況分析[J].統(tǒng)計與咨詢，2014（3）

[2].朱永杰.管理體制改革是國有重點林區(qū)發(fā)展的基礎[J].林業(yè)經(jīng)濟，2010（10）

[責任編輯：劉玉梅]endprint