我國政府性債務(wù)狀況及應(yīng)對策略分析

劉天和

[摘 要] 我國中央政府債務(wù)主要包含三類債務(wù)，即中央部門及所屬單位債務(wù)、中央財政債務(wù)，和中國鐵路總公司債務(wù)，占比40.9%；而地方政府性債務(wù)為17.89萬億元，雖略低于預(yù)期，但總量占比比中央政府高，主要集中于省、市和縣三級，特別是市級政府性債務(wù)增長較快，對地方土地出讓收入的依賴度較高，償債風(fēng)險較高。這些政府性債務(wù)總體風(fēng)險可控，但近期償債壓力大。解決我國政府性債務(wù)困境，應(yīng)當(dāng)加快厘清中央和地方的事權(quán)財權(quán)，維持良好的金融服務(wù)系統(tǒng)，加強政府投融資體制建設(shè)，以及建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 政府債務(wù)；狀況；應(yīng)對策略分析

[中圖分類號] F230 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

一、我國政府性債務(wù)審計結(jié)果

國家審計署于2013年8月-10月組織轄內(nèi)審計機(jī)關(guān)6.02萬名審計人員，對中央、31個省市自治區(qū)，直轄市和5個計劃單列市、391多個市，2778多個縣（市、區(qū)、旗）、33093個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）的政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計，并于12月31日發(fā)布了全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告。

公告顯示，截至2013年7月底，我國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.70萬億元、擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.93萬億元、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.65萬億元。

二、我國政府性債務(wù)狀況分析

（一）政府債務(wù)類型

1.中央政府債務(wù)情況分析

據(jù)國家審計署公告顯示，截至2013年7月底，中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為98128.48億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2601.72億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為23110.84億元，合計12.37萬億。主要由三大類債務(wù)構(gòu)成：

（1）中央部門及所屬單位債務(wù)

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)769.54億元，國家重大水利工程建設(shè)基金償還的南水北調(diào)工程建設(shè)貸款占69.88%，計537億元。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)93.83億元，主要由中央單位舉借，以非財政資金償還的債務(wù)。政府承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)161.12億元，占71.06%的是中央所屬醫(yī)院、高校、科研院所的債務(wù)，分別為85.81億元、23.12億元和5.57億元，合計114.48億元。

（2）中央財政債務(wù)

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總計97361.94億元，中央財政資金償還的國際金融組織、國債債券和外國政府貸款占83.74%，計81511.15億元，其中特別國債18202.27億元，用作中國投資有限責(zé)任公司資本金15503.28億元和補充國有商業(yè)銀行資本金2701億元。

（3）中國鐵路總公司債務(wù)

中國鐵路總公司通過發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔(dān)保等方式舉借22949.73億元，用于鐵路項目建設(shè)。一旦該公司出現(xiàn)償債困難，政府承擔(dān)一定的救助責(zé)任。截至2013年7月底，據(jù)匯總財務(wù)報表反映，該公司資產(chǎn)總額46631.58億元，負(fù)債總額29182.16億元。

2.地方政府債務(wù)狀況分析

從地方政府債務(wù)類型來看，地方政府債務(wù)主要包括銀行貸款10.1萬億（占比56.6%），BT負(fù)債1.48萬億（占比8.25%）、信托融資1.4萬億（占比8%）、城投債1.1萬億（占比6.6%）、地方政府債券6636億（占比3.7%）。與2010年底相比，貸款占總債務(wù)結(jié)構(gòu)的比例下降，而BT負(fù)債、信托融資、城投債均占比明顯增長（增加約7500億元）。從地方政府性債務(wù)余額支出投向看，投資于市政建設(shè)5.8萬億（占比34.6%）、交運設(shè)施建設(shè)4.1萬億（占比24.4%）、土地收儲1.9萬億（占比11.2%）、保障性住房1萬億（占比6.5%）。

（二）地方政府債務(wù)狀況比較嚴(yán)峻

審計結(jié)果顯示，2012年中央政府債務(wù)11.88萬億（占比42.8%），地方政府債務(wù)15.89萬億（占比57.2%）。2013年6月底中央政府債務(wù)12.38萬億（占比40.9%），地方政府債務(wù)17.89萬億（占比59.1%）。地方政府賬務(wù)總量占比比中央政府高。

截至2013年6月底，省級政府債務(wù)5.2萬億（占比29%）、市級政府債務(wù)7.3萬億（占比40.8%）、縣級政府債務(wù)5萬億（占比28.2%）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)3647.3億元（占比2%），這說明地方政府債務(wù)主要集中于省、市和縣三級，特別是市級政府。另外，負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占比方面，省級為34.2%，市級66.4%，縣級78.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)84.2%，這說明層級越下沉，債務(wù)償還對財力的需求越大，這與中國目前地方基層政府財力吃緊有很大關(guān)聯(lián)。

從舉借主體看，政府部門、融資平臺公司和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位占比為37.4%、28.4%、16.3%，是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別為40756.54億元、30914.38億元、17762.87億元，從包含或有債務(wù)的總債務(wù)水平看，融資平臺公司債務(wù)規(guī)模6.97萬億，占比39%，或有負(fù)債推升融資平臺占比。

從債務(wù)資金來源看，2010年，銀行貸款占地方債務(wù)總規(guī)模的79%，直接債務(wù)部分占比為75%；2013年銀行貸款占地方債務(wù)總規(guī)模的56.6%，直接債務(wù)部分占比為50.8%。2013年，銀行貸款、BT（建設(shè)-移交）、發(fā)行債券、信托是地方政府總債務(wù)的主要來源，分別為10.12萬億元、1.48萬億元、1.84萬億元、1.42萬億。債券融資占比上升，從2010年的7.06%上升到2013年的10.3%。

（三）政府性債務(wù)總體風(fēng)險可控，但近期償債壓力大

從政府性債務(wù)現(xiàn)狀、我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系綜合分析看，我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控。據(jù)審計結(jié)果分析，截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP（518943億元）的比率為36.75%。結(jié)合2008年以來由財政資金實際償還的各年度政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金最高比率，2012年底全國政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.44%，低于國際慣用60%負(fù)債率控制這一標(biāo)準(zhǔn)參考值，值得特別注意的是，本次中央政府債務(wù)審計未考慮隱性債務(wù)，如養(yǎng)老金缺口和生態(tài)環(huán)境退化成本等。endprint

從未來償債年度看，2013年下半年、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占當(dāng)年GDP22.93%和21.88%，2015年、2016年和2017年分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后占18.76%。其中，截止2013年6月，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中的逾期債務(wù)（1.16萬億元）均作為2013年下半年到期需償還的債務(wù)。這顯示，2013年下半年、2014年和2015年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)數(shù)量較大。

三、解決我國政府性債務(wù)困境的對策

（一）厘清中央和地方的事權(quán)財權(quán)

在當(dāng)前的改革背景下，我國中央政府應(yīng)當(dāng)深化財稅體制改革，合理劃分中央與地方的事權(quán)和財權(quán)，積極增強地方政府依靠自身財力防范和化解債務(wù)風(fēng)險的能力，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府稅收管理權(quán)限，重新調(diào)整各類稅收在中央和地方政府間的分配比例，逐步減少稅收返還、體制性補助等轉(zhuǎn)移支付占比，同時還應(yīng)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)各級政府的職能、支出責(zé)任、公共支出的標(biāo)準(zhǔn)和收入劃分，精確地方收支缺口并據(jù)此決策轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)與規(guī)模。央行應(yīng)綜合利用利率、量化工具、遠(yuǎn)期指導(dǎo)等工具，采取有力的貨幣政策調(diào)控政府債務(wù)規(guī)模。

（二）維持良好的金融服務(wù)系統(tǒng)

健康的金融系統(tǒng)，尤其資本充足的銀行，才有能力為我國實體經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)。我國在提升商業(yè)銀行資本充足率方面已經(jīng)采取了發(fā)行優(yōu)先股等方式。如果商業(yè)銀行無法從市場上融資以滿足資本要求，那么國家對商業(yè)銀行進(jìn)行資本結(jié)構(gòu)調(diào)整就是必要的。另外，我國應(yīng)當(dāng)加大對各層級金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，對違規(guī)提供資金或擔(dān)保的，要嚴(yán)格追究相責(zé)任。

（三）鞏固政府投融資體制建設(shè)

各級政府應(yīng)當(dāng)深化投融資體制改革，通過建立嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制實現(xiàn)規(guī)范、陽光融資；積極完善政府性債務(wù)預(yù)算管理、規(guī)模控制、舉借審批和統(tǒng)計管理等一系列制度；對地方政府的違規(guī)擔(dān)保予以堅決制止，對墊資施工、BT、信托、融資租賃等融資方式也應(yīng)切實加強監(jiān)管。另外，還應(yīng)將政府負(fù)債納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)范圍，列為評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況和考核任用的重要依據(jù)。

（四）健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制

政府應(yīng)當(dāng)建立和健全政府性債務(wù)的償還準(zhǔn)備金制度，將債務(wù)資金全部納入預(yù)算管理，對債務(wù)資金的歸口進(jìn)行統(tǒng)一管理；積極制定化解債務(wù)風(fēng)險工作方案，對債務(wù)的潛在風(fēng)險做好預(yù)判；防范債務(wù)風(fēng)險，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，嚴(yán)密監(jiān)控在建項目的后續(xù)融資情況，防止資金鏈斷裂造成的“半拉子”工程。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]龔強，王俊.賈珅.財政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究：一個綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究，2011（7）

[2]財政部財政科學(xué)研究所課題組.我國地方政府債務(wù)態(tài)勢及其國際借鑒：以財政風(fēng)險為視角[J].改革，2009（1）

[3]安國俊.地方政府融資平臺風(fēng)險與政府債務(wù)[J].中國金融，2010（7）

[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint