德惠市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點情況調(diào)研

編者按：本文是省政府發(fā)展研究中心發(fā)布的德惠市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點情況調(diào)研報告。報告內(nèi)容涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點工作進展、存在的問題及一年多來的工作方法，對于全省農(nóng)村土地確權(quán)工作具有一定的參考和借鑒意義。

2014年德惠市布海鎮(zhèn)被農(nóng)業(yè)部確定為土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)為2005年合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)幅員面積240平方公里，現(xiàn)有耕地面積11291公頃，轄17個村，176個組，農(nóng)業(yè)人口總數(shù)44380人，農(nóng)業(yè)人口戶數(shù)11134戶。二輪土地承包簽訂土地承包合同份數(shù)11134份。按照農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作規(guī)程（試行）》的通知，德惠市在省里的具體指導(dǎo)下，完成了試點工作的各項任務(wù)，達到了面積精準(zhǔn)、四至明晰、空間位置準(zhǔn)確，試點村屯農(nóng)戶認(rèn)可、社會穩(wěn)定，為下一步推廣確權(quán)登記工作提供了可借鑒的經(jīng)驗。

一、試點工作進程情況

本次確權(quán)試點工作開展了9個村（原升陽鄉(xiāng)所轄）、83個村民小組、二輪土地承包簽訂承包合同份數(shù)6859份，平均承包耕地面積5979公頃，非平均承包耕地面積498公頃。本次確權(quán)登記實測平均承包耕地面積7320公頃，比原承包面積多1341公頃，超出22.4%；非平均承包耕地面積660公頃，超出162公頃，超出32.5%。在試點工作中，我們主要采取“四個一”的辦法，強力加以推進。

（一）明確一個工作思路

按照國家和省有關(guān)試點工作要求，市政府召開了試點工作動員會議，制定了《德惠市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作方案》。在《方案》中，明確了指導(dǎo)思想、確權(quán)登記的原則、試點范圍、確權(quán)登記的內(nèi)容、工作目標(biāo)和主要工作任務(wù)、工作步驟、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、工作經(jīng)費等，確保了試點工作的順利進行。

（二）填制一套調(diào)查表格

德惠市對布海鎮(zhèn)各村二輪土地延包臺賬、三十年承包合同、土地承包相關(guān)原始資料檔案進行整理。一方面摸清了土地現(xiàn)狀，查清每塊地的名稱、坐落、面積、四至、權(quán)屬性質(zhì)、土地種類和經(jīng)營方式。另一方面，摸清了農(nóng)戶家庭承包狀況，對承包人、承包經(jīng)營權(quán)共有人、承包地塊、面積、四至、土地變動等各方面情況，進行了信息收集、歸納、整理。填制了“確權(quán)地塊基本情況統(tǒng)計表、確權(quán)地塊基本情況匯總表、承包人共有人情況統(tǒng)計表、其他方式承包農(nóng)村集體土地情況統(tǒng)計表”，總計4800多份。

（三）確定一種測量方式

依據(jù)農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《農(nóng)村承包土地調(diào)查技術(shù)規(guī)范》的規(guī)定，德惠市委托具有專業(yè)資質(zhì)的吉林省測繪局新技術(shù)開發(fā)公司采取航拍測量的方式開展確權(quán)登記工作。以專業(yè)設(shè)計書的形式，嚴(yán)格規(guī)定了《無人機航攝安全作業(yè)基本要求》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格設(shè)計了主要技術(shù)指標(biāo)和規(guī)格，平面坐標(biāo)采用2000國家大地坐標(biāo)系，高程基準(zhǔn)采用1985國家高程基準(zhǔn)，圖幅比例尺采用1∶2000等。

（四）建立一個信息系統(tǒng)

吉林省測繪局新技術(shù)開發(fā)公司在布海鎮(zhèn)哈里村德九公路旁確定了無人飛機起降場地，確定的55條航線航拍數(shù)據(jù)完整，并全部保存。外業(yè)制作工作底圖131張，按村組地塊打印調(diào)查圖。內(nèi)業(yè)制作村組地塊地籍圖、地塊編碼及屬性錄入、地籍圖制作、土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿制作和打印等項工作，現(xiàn)已全部完成。開發(fā)了德惠市布海鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)軟件，并將所有數(shù)據(jù)都保存到系統(tǒng)中，能夠做到隨用隨調(diào)。

二、試點工作中遇到的一些問題

雖然，德惠市試點工作有一定的進展，但在實際工作中也遇到一些問題和矛盾。概括起來說，主要是“三難”。

（一）相關(guān)政策配套難

確認(rèn)登記中發(fā)現(xiàn)問題很多、情況比較復(fù)雜，尤其是二輪土地承包遺留的一些問題難以解決，如果把問題推向社會，將造成農(nóng)民集體上訪及農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。為此，急需出臺相應(yīng)的政策加以解決，如果處理不當(dāng)將引起新一輪社會矛盾。登記中發(fā)現(xiàn)的問題主要有：

1.多地的。一是為少繳稅，少報承包面積的；二是因耕地質(zhì)量折合計算多分地；三是測量不準(zhǔn)多得地的；四是人為操作多分地的；五是鑲邊接袖多地的。

2.少地的。一是因測量不準(zhǔn)少得地的；二是水毀沙壓等自然減少的；三是落實二輪土地承包政策未補足承包面積的，如戶在人不在，當(dāng)時未分得土地，后期回來要地，村里用預(yù)留地未給補足面積的；四是國家依法征地承包面積減少的。

3.搶種強種的。一是二輪承包時多占地的；二是搶種、強種村組預(yù)留地的。

4.林遮地問題。一是被統(tǒng)一平分耕種的；二是被折算為承包面積的；三是給緊鄰承包戶耕種的；四是分給農(nóng)戶跺柴草的；五是建設(shè)畜禽牧業(yè)小區(qū)臨時占用的。

5.侵占田間道路的。原有的田間道路被臨近承包戶開墾耕種的。

6.公益事業(yè)占地的。鎮(zhèn)村修建道路、集貿(mào)市場、敬老院、衛(wèi)生院、學(xué)校、村部、文化活動場所等占用農(nóng)戶承包地的。

7.企業(yè)占地的。德大雞場、磚廠、畜禽養(yǎng)殖戶、牧業(yè)小區(qū)等臨時占用農(nóng)戶耕地的。

8.侵占農(nóng)田設(shè)施用地的。臺田溝、排水溝、行洪區(qū)、植樹臺被農(nóng)戶侵占耕種的。

9.村組預(yù)留地問題。一是有有效承包合同的；二是簽訂承包合同無效的；三是沒有簽訂承包合同的；四是被農(nóng)戶平分耕種的。

10.職工戶分的菜田地問題。鎮(zhèn)政府機關(guān)和事業(yè)單位干部職工的菜田地超出規(guī)定面積的。

11.私自開荒的。未與集體經(jīng)濟組織簽訂有效承包合同的。

12.城鎮(zhèn)職工到農(nóng)村取得土地承包經(jīng)營權(quán)的。如城鎮(zhèn)職工到村里修路，村里用集體機動地抵頂債務(wù)并獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的。

13.戶在人不在未單獨簽訂土地承包合同的。如二輪承包時農(nóng)戶分得土地，但未簽訂承包合同，并被其他人耕種的。

14.承包地權(quán)屬不清的。一是村村之間、村組之間、組組之間、村組與水利、林業(yè)、交通等部門之間以及部門之間所有權(quán)有爭議、糾紛的。二是村組與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的承包經(jīng)營權(quán)有爭議、糾紛的。

15.因合并或分戶等變更經(jīng)營權(quán)登記的。如二輪土地承包時父子之間合并或兄弟之間分戶。

16.違規(guī)操作，未執(zhí)行二輪土地承包調(diào)整政策，群眾意見大的。如采取分地估堆形式未實際丈量的。

針對上述問題，我們分別在今年1月2日和4日召開了專題座談會，邀請布海鎮(zhèn)的黨委書記、經(jīng)管站站長和部分村黨支部書記、文書以及農(nóng)業(yè)局相關(guān)同志進行了座談，并結(jié)合試點工作，初步明確了確權(quán)范圍。

1.關(guān)于可以確權(quán)頒證的范圍（9項）。一是平均多地或統(tǒng)一多地，村組群眾認(rèn)可的。二是承包地地塊質(zhì)量不好，采取二畝折一畝或其它方式折算的。三是以土地流轉(zhuǎn)或其它租賃方式臨時經(jīng)營占用的，如農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)、企業(yè)占地的。四是因合并或分戶等變更經(jīng)營權(quán)登記的。五是承包農(nóng)戶因鄉(xiāng)村興建公益事業(yè)占用使用的，可按原承包面積頒證或按實際測量面積頒證。六是村民共識，分地小組有會議記錄的。七是對村組預(yù)留地、“四荒”采取其他方式承包的，并且承包合同經(jīng)過認(rèn)定有效的。八是林遮地進行折合后計入承包面積的。九是其他符合法律規(guī)定的。

2.關(guān)于暫不確權(quán)頒證的范圍（11項）。一是承包地權(quán)屬不清的。村村之間、村組之間、組組之間、村組與水利、林業(yè)、交通等部門之間以及部門之間所有權(quán)有爭議、糾紛的；村組與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的承包經(jīng)營權(quán)有爭議、糾紛的；水毀、沙壓等自然減少的。二是未進入折合面積、未平均分、建設(shè)畜禽牧業(yè)小區(qū)臨時占用的林遮地。三是私自開荒未與集體簽訂有效承包合同的。四是國家依法征用的。五是搶種、強種集體耕地的。六是職工戶分得的園田菜地。七是農(nóng)戶宅基地超出標(biāo)準(zhǔn)未納入承包地的。八是戶在人不在未單獨簽訂土地承包合同的。如二輪承包時農(nóng)戶分得土地，但未簽訂承包合同，并被其他人耕種的。九是違規(guī)操作，未執(zhí)行二輪土地承包調(diào)整政策，群眾意見大的。如采取分地估堆形式未實際丈量的。十是侵占田間道路的。如村屯規(guī)劃出的道路，現(xiàn)已被縮窄或被全部占用。十一是其他違背相關(guān)法律政策的。

（二）工作經(jīng)費保障難

2009年德惠市在布海鎮(zhèn)義和村四組對確權(quán)登記工作進行了初步試點。登記測量采用手持GPS人工測量，按實測面積測算每畝成本為36.8元。本次試點登記測量采用無人機航拍，每畝成本大約31.7元。根據(jù)以上兩種測量方法，登記成本都較高。以布海鎮(zhèn)9個村為例，采用無人機航拍，全部完成確權(quán)登記需要工作經(jīng)費380萬元，如果大面積推廣，工作經(jīng)費是制約因素。本次試點工作經(jīng)費，中央財政50萬元，縣級財政43萬元，資金缺口287萬元（包括1.航空影像，2.外業(yè)控制首級，3.DOM影像制作（包括相片控制，影像糾正，影像拼接等），4.外業(yè)調(diào)查界址點線的采集，5.建庫：包括屬性錄入，軟件開發(fā)及后期服務(wù)，6.成果輸出：包括資料整理、耗材支出、各種文本打印等，7.登記發(fā)證，8.宣傳培訓(xùn)、村組干部務(wù)工補貼，9.工作人員車費、伙食費，10.權(quán)屬爭議調(diào)查處理）。

（三）干部群眾認(rèn)識難

登記中發(fā)現(xiàn)，有部分村組干部及大多數(shù)群眾對確權(quán)登記工作認(rèn)識不清、理解不透，不少群眾認(rèn)為本次確權(quán)登記會跟1997年一樣，對原有承包土地進行重新調(diào)整、重新組織發(fā)包，有地的怕少了、沒地的盼分點，認(rèn)識不到此次確權(quán)登記國家只是了解和掌握土地的實際情況，為制定相關(guān)政策提供依據(jù)，不是重新調(diào)整發(fā)包。

三、有關(guān)試點工作的下步打算、方法和措施

下一步，德惠市要在前段試點工作的基礎(chǔ)上，按照測量面積、分析數(shù)據(jù)、梳理問題、研究政策、穩(wěn)步發(fā)證的工作程序，拓點擴面，扎實推進確權(quán)登記工作。

（一）總的原則

1.前提。在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作。

2.基礎(chǔ)。以1997年二輪土地延包時簽訂的三十年承包合同、土地臺賬及土地承包相關(guān)原始資料為基礎(chǔ)。

3.依據(jù)。以實際測量為依據(jù)，實事求是開展確權(quán)登記工作。

4.單位。以社、組為單位，因地制宜開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。

（二）頒證方式

1.按實測面積確權(quán)登記頒證。這種方式存在以下幾個問題：一是原來多占地的現(xiàn)象非常普遍，頒證后變成合法化，再次造成土地分配的不公平，大多數(shù)群眾意見極大。二是二輪土地承包時應(yīng)分未分的農(nóng)戶、少地的農(nóng)戶、新增人口，會強烈要求充分取得土地承包經(jīng)營權(quán)。由此會引發(fā)新的上訪因素，引起社會不穩(wěn)定。我們認(rèn)為，按照實測面積確權(quán)登記頒證，就應(yīng)該由省里出臺政策，統(tǒng)一執(zhí)行，加以推進。

2.按1997年二輪土地承包合同面積確權(quán)登記頒證。這種方式操作辦法是：一是在實測的基礎(chǔ)上，把實測面積和農(nóng)戶二輪土地承包面積登記在土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿上。二是按照1997年二輪土地承包合同面積頒證。三是對實測后農(nóng)戶多出承包合同的耕種面積，不予頒證，繼續(xù)由原農(nóng)戶經(jīng)營。按照這種方式確權(quán)登記頒證，有以下三點好處：一是通過實測，解決了農(nóng)戶四至不清、面積不準(zhǔn)、空間位置不明的問題。二是對農(nóng)戶的合同承包面積進行了確權(quán)登記頒證，充分賦予了農(nóng)戶承包耕地的合法財產(chǎn)權(quán)。三是符合大多數(shù)農(nóng)民的意愿，不會動搖農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營關(guān)系的基礎(chǔ)，有利于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的長久穩(wěn)定，有利于社會安定。

（三）擴大試點的方法步驟

1.試點范圍

2014年，在旱田和水田各一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展試點，旱田為布海鎮(zhèn)17個村除已確權(quán)登記9個村以外的8個村，水田區(qū)為松花江鎮(zhèn)。

2.試點步驟

4月10日～5月10日，做好調(diào)查摸底、測量隊伍建立等準(zhǔn)備工作。

5月10日～6月20日，完成測量工作。

（四）組織領(lǐng)導(dǎo)

市里成立德惠市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市長任組長，市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長。成員單位由市農(nóng)業(yè)局、國土資源局、財政局、監(jiān)察局、信訪局、司法局、公安局、法院、民政局、林業(yè)局、水利局、交通局、牧業(yè)局等部門和布海鎮(zhèn)、松花江鎮(zhèn)政府組成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市農(nóng)業(yè)局，負責(zé)日常工作，辦公室主任由農(nóng)業(yè)局局長兼任。

（五）人員培訓(xùn)

省里要統(tǒng)一安排，對村民代表、原分地小組成員、社主任、村“三委”班子成員；縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站業(yè)務(wù)人員；測量技術(shù)人員等進行培訓(xùn)。要有針對性地開展培訓(xùn)工作，對基層干部和群眾開展確權(quán)登記試點工作的相關(guān)法律、法規(guī)等政策培訓(xùn)，對業(yè)務(wù)管理人員開展登記規(guī)則、檔案管理、信息錄入等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對測量公司技術(shù)人員開展地籍測量技術(shù)等技術(shù)培訓(xùn)。

（六）測量方式和測量隊伍

測量方式為無人機航拍測量。上級部門要針對不同地區(qū)盡快確定一種操作方便、成本低廉、群眾接受的登記方法。盡快建立和完善軟件管理系統(tǒng)，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、土地承包合同管理、權(quán)證管理、土地流轉(zhuǎn)信息管理、土地仲裁信息管理、數(shù)據(jù)查詢、匯總分析等。測量隊伍為村民代表、原分地小組成員、社主任、村“三委”班子成員；縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站業(yè)務(wù)人員；測量技術(shù)人員。

（七）配套政策

1.對德惠市出臺的試點工作方案，省里要予以審批，以便我們便于操作。

2.省、市對共性問題制定出臺相應(yīng)的配套政策。

3.對省、市出臺的政策、措施都未涉及的問題，由村民委員會、村民協(xié)商解決。

（八）整體推進步驟

利用3年時間，完成全市確權(quán)登記頒證工作。第一年調(diào)查摸底、實際測量面積、錄入數(shù)據(jù)，第二年分析數(shù)據(jù)、研究措施、解決問題，第三年確權(quán)登記頒證。

（九）加大宣傳力度

通過政府組織召開村民代表會議和村民大會等形式，深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，細致做好農(nóng)民的宣傳動員工作，以消除群眾的思想顧慮，調(diào)動農(nóng)民參與土地登記工作的熱情和積極性。讓群眾清楚認(rèn)識開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點，是深入落實農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的一種有效形式和方法，是明晰土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)管理的需要，是保護農(nóng)民土地承包權(quán)益的一種法律手段。