健全生態(tài)文明制度體系，測(cè)繪部門(mén)責(zé)無(wú)旁貸

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健全生態(tài)文明制度體系，測(cè)繪部門(mén)責(zé)無(wú)旁貸

4月25日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）發(fā)布，《意見(jiàn)》的一大亮點(diǎn)，即首次提出“以健全生態(tài)文明制度體系為重點(diǎn)”，明確了生態(tài)文明制度體系在生態(tài)文明建設(shè)中的核心地位，抓住了生態(tài)文明建設(shè)的“牛鼻子”。

制度建設(shè)是核心

實(shí)際上，早在2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)就把“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”作為一項(xiàng)重要內(nèi)容寫(xiě)入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，明確提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，把劃定生態(tài)保護(hù)紅線，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等內(nèi)容作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要任務(wù)。

根據(jù)《決定》對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)的要求，對(duì)自然資源實(shí)施保護(hù)與監(jiān)管，即摸清“家底”，管好“家產(chǎn)”，并做好日常監(jiān)督是貫穿整個(gè)制度建設(shè)的主線。具體說(shuō)，要對(duì)資源的數(shù)量、類別、性質(zhì)、空間分布情況進(jìn)行調(diào)查，厘清“有什么，在哪里”；在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，算清“有多少，值多少”；通過(guò)確權(quán)登記，分清“歸誰(shuí)管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”；隨后需要對(duì)“資產(chǎn)”變化情況進(jìn)行定期或動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)，查清“變化否，變多少”，為自然資源監(jiān)管的各項(xiàng)考核內(nèi)容提供最基本的依據(jù)。

傳統(tǒng)意義上的資源管理分散在不同專業(yè)部門(mén)，并存在交叉。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)土資源、林業(yè)和水利等部門(mén)陸續(xù)對(duì)各自分管的資源進(jìn)行了全國(guó)范圍調(diào)查，對(duì)各類資源的分布、數(shù)量有了一定的調(diào)查結(jié)果。但由于缺乏整體規(guī)劃，調(diào)查目標(biāo)和內(nèi)容有部門(mén)局限性，采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)多為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查工作缺少部門(mén)間合作共享機(jī)制，致使各部門(mén)調(diào)查的數(shù)據(jù)經(jīng)常相互矛盾。因此，無(wú)論在全國(guó)范圍、各級(jí)行政管轄區(qū)域還是自然生態(tài)區(qū)域，對(duì)于自然資源的整體情況，特別是構(gòu)建自然生態(tài)空間的主要資源都沒(méi)有確切的數(shù)據(jù)，難以用于自然資源資產(chǎn)的評(píng)估、確權(quán)和變化監(jiān)測(cè)，也無(wú)法支撐各種空間規(guī)劃的制訂與實(shí)施。另外，對(duì)各類自然資源的監(jiān)管同樣分散在資源管理和使用部門(mén)，既缺乏整體性，也缺少獨(dú)立性和客觀性。

生態(tài)文明制度體系建設(shè)是全面深化改革的一項(xiàng)戰(zhàn)略性工程，為解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，必須打破現(xiàn)有部門(mén)利益格局，突破體制束縛，劃定各部門(mén)在新制度體系中的分工和定位，特別是其中的自然資源調(diào)查與監(jiān)管工作，既需要專業(yè)部門(mén)提供客觀、詳細(xì)、精準(zhǔn)的資源調(diào)查數(shù)據(jù)支撐，也需要建立有效的變化監(jiān)測(cè)體系。因此，此次《意見(jiàn)》提出要“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)督”，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、執(zhí)法監(jiān)督，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力保障。

第一次全國(guó)地理國(guó)情普查工作自2013年2月啟動(dòng)，計(jì)劃用3年時(shí)間建成地理國(guó)情監(jiān)測(cè)本底數(shù)據(jù)庫(kù)。圖為黑龍江測(cè)繪地理信息局承擔(dān)國(guó)家西部區(qū)域地理國(guó)情普查工作開(kāi)展外業(yè)調(diào)查的現(xiàn)場(chǎng)。

發(fā)揮測(cè)繪地理信息部門(mén)的獨(dú)特作用

李克強(qiáng)總理指出：“人類對(duì)地理信息掌握的程度，決定了自身的視野和活動(dòng)范圍。”為了摸清家底、掌握國(guó)情，2013年2月，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了第一次全國(guó)地理國(guó)情普查工作，同時(shí)開(kāi)展地理國(guó)情監(jiān)測(cè)工作，由國(guó)家測(cè)繪地理信息局組織實(shí)施。

和人口普查、經(jīng)濟(jì)普查類似，地理國(guó)情普查是一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，是制定和實(shí)施國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局和各類資源配置的重要依據(jù)，也是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要支撐。隨著各領(lǐng)域改革的不斷深入，測(cè)繪地理信息工作與政府管理決策、企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、人民群眾生活的聯(lián)系將更加緊密，各方面對(duì)地理信息服務(wù)保障的需求將更加旺盛。

根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的關(guān)于生態(tài)文明制度體系建設(shè)的目標(biāo)及此次《意見(jiàn)》精神，測(cè)繪地理信息部門(mén)在自然資源監(jiān)管中可發(fā)揮如下作用：一是構(gòu)建自然資源本底數(shù)據(jù)，為健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、建立空間規(guī)劃體系需要客觀準(zhǔn)確的空間數(shù)據(jù)支撐；二是精確劃定各類主體功能區(qū)的空間邊界，讓界線“落地”，使之成為政府各類空間規(guī)劃的依據(jù)，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”“多規(guī)融合”奠定基礎(chǔ)；三是精確劃定各類生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)地邊界，使管控監(jiān)督工作有據(jù)可依；四是編制自然資源負(fù)債表，為干部離任審計(jì)提供相應(yīng)的評(píng)估依據(jù)；五是科學(xué)測(cè)定資源的數(shù)量、類別、性質(zhì)、空間分布等情況變化，為資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施提供依據(jù)；六是為建立空間規(guī)劃體系提供統(tǒng)一的地理空間數(shù)據(jù)支撐；七是搭建自然生態(tài)環(huán)境公眾監(jiān)督平臺(tái)，為各資源管理部門(mén)向社會(huì)發(fā)布資源變化情況 ，以及社會(huì)公眾參與監(jiān)督自然生態(tài)環(huán)境變化提供統(tǒng)一的平臺(tái)。

這些工作涵蓋了自然資源監(jiān)管中資源現(xiàn)狀調(diào)查、空間規(guī)劃、各類界線劃定、變化監(jiān)測(cè)、考評(píng)依據(jù)等內(nèi)容，貫穿了自然資源監(jiān)管的全過(guò)程，可概括為自然資源監(jiān)測(cè)體系的建立。

針對(duì)社會(huì)發(fā)展對(duì)現(xiàn)代測(cè)繪地理信息成果和技術(shù)的新需求，測(cè)繪地理信息部門(mén)有必要搶抓機(jī)遇，充分利用現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，結(jié)合新技術(shù)發(fā)展，逐步推進(jìn)形成測(cè)繪地理信息部門(mén)在全面深化改革中的新定位。創(chuàng)新思維，突破現(xiàn)有部門(mén)分工設(shè)置框架，系統(tǒng)性地研究生態(tài)文明制度體系建設(shè)中自然資源監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于測(cè)繪地理信息成果和技術(shù)的要求，確立測(cè)繪地理信息部門(mén)在實(shí)施自然資源監(jiān)管中的獨(dú)特地位，將重大工程成果適時(shí)轉(zhuǎn)化為新的生產(chǎn)服務(wù)業(yè)態(tài)。

（作者為黑龍江測(cè)繪地理信息局黨組成員、副局長(zhǎng)）

本欄責(zé)編：張亮 何一樂(lè)

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