進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制

譚中和

退休人員養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇正常調(diào)整機(jī)制，對(duì)建立公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系具有重要意義。

一、我國(guó)職工養(yǎng)老金調(diào)整發(fā)展歷程、成效及存在問題

總結(jié)我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老金調(diào)整過程，大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一個(gè)階段為建國(guó)初期至改革開放之前。1951年，政務(wù)院頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇作出規(guī)定。1955年，國(guó)務(wù)院頒布了國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老辦法。退休金以基本工資為基礎(chǔ)，根據(jù)工齡長(zhǎng)短按不同的比例發(fā)放。退休人員領(lǐng)取固定不變的退休金。第二階段從改革開放后至2000年，為養(yǎng)老金調(diào)整探索階段。1984年開始對(duì)國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行費(fèi)用統(tǒng)籌; 1991年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1991〕33號(hào)）， 明確提出養(yǎng)老金調(diào)整“通過增加標(biāo)準(zhǔn)工資在工資總額中的比重，逐步提高養(yǎng)老金的數(shù)額?！薄皣?guó)家根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)增長(zhǎng)情況，參照在職職工工資增長(zhǎng)情況對(duì)基本養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，所需費(fèi)用從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金列支”;1997年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào)），提出“各地區(qū)和有關(guān)部門要按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制”;2000年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》（國(guó)發(fā)〔2000〕42號(hào)），試點(diǎn)方案中提出“基本養(yǎng)老金水平的調(diào)整，由勞動(dòng)保障部和財(cái)政部參照城市居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)和在職職工工資增長(zhǎng)情況，提出方案報(bào)國(guó)務(wù)院審定后統(tǒng)一組織實(shí)施”。這一時(shí)期養(yǎng)老金調(diào)整的主要特點(diǎn)，一是國(guó)家提出了退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整原則，各地在國(guó)家原則框架內(nèi)對(duì)退休人員基本養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整;二是提出了“國(guó)家根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)增長(zhǎng)的情況，并參照在職職工工資增長(zhǎng)情況，對(duì)基本養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”①和“各地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，基本養(yǎng)老金可按當(dāng)?shù)芈毠ど弦荒甓绕骄べY增長(zhǎng)率的一定比例進(jìn)行調(diào)整”②的要求;三是待遇調(diào)整對(duì)象為上年12月31日前的離退休人員，待遇調(diào)整時(shí)間原則上定為每年的7月1日;四是待遇調(diào)整水平為當(dāng)?shù)芈毠て骄べY增長(zhǎng)率的40%～60%③。其間，國(guó)家共進(jìn)行了4次養(yǎng)老金調(diào)整，人均月養(yǎng)老金增加191元。第三個(gè)階段（2001—2004年）為統(tǒng)一政策、規(guī)范階段。原勞動(dòng)和社會(huì)保障部相繼出臺(tái)了勞社部發(fā)〔2001〕12號(hào)、21號(hào)，勞社部發(fā)〔2002〕3號(hào)、16號(hào)和勞社部發(fā)〔2004〕24號(hào)文件，要求規(guī)范養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制。一是各地不得自行提高基本養(yǎng)老金待遇，調(diào)待工作由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署安排;二是待遇調(diào)整時(shí)間統(tǒng)一為當(dāng)年的7月1日，待遇調(diào)整對(duì)象為上年12月31日前的離退休人員;三是待遇調(diào)整水平仍為當(dāng)?shù)芈毠て骄べY增長(zhǎng)率的40%～60%;四是待遇調(diào)整向退休早、待遇水平偏低的人員實(shí)行一定的傾斜;五是建立中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地的專項(xiàng)補(bǔ)助機(jī)制。對(duì)財(cái)政確有困難的中西部地區(qū)、老工業(yè)基地及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，中央財(cái)政通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式予以補(bǔ)助。此間，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金共調(diào)整待遇3次，人均月養(yǎng)老金增加116元。第四階段（2005年至今）為解決重點(diǎn)，緩解矛盾階段。自2005年起，按照國(guó)務(wù)院的部署和要求，連續(xù)10年為企業(yè)離退休人員調(diào)整了基本養(yǎng)老金。這段時(shí)期養(yǎng)老金調(diào)整的特點(diǎn)，一是實(shí)行普遍調(diào)整與特殊調(diào)整相結(jié)合的調(diào)整辦法。在普遍調(diào)整基礎(chǔ)上，對(duì)具有高級(jí)職稱的企業(yè)退休人員、新中國(guó)成立前的老工人、1953年底前參加工作的退休人員、原工商業(yè)者及基本養(yǎng)老金偏低的企業(yè)退休軍轉(zhuǎn)干部等予以政策傾斜，養(yǎng)老金增加幅度高于一般退休人員。二是養(yǎng)老金調(diào)整時(shí)間從2008年起由原來的每年7月1日調(diào)整為1月1日。三是加大了調(diào)整幅度，調(diào)整規(guī)則發(fā)生改變。2005—2007年，養(yǎng)老金調(diào)整基數(shù)延續(xù)了以前的做法，但幅度大幅提高，分別提高至在崗職工工資增長(zhǎng)率的60%、100%和70%④。2008年開始調(diào)整為上年度企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%左右⑤。其間，企業(yè)離退休人員人均月養(yǎng)老金共提高了800元。具有高級(jí)職稱的企業(yè)退休人員、新中國(guó)成立前的老工人、1953年底前參加工作的退休人員、原工商業(yè)者四類人員的月人均養(yǎng)老金由2005年的976、1053、697、571元，增加至2010年的2028、2216、1740和1131元。

我國(guó)各個(gè)時(shí)期的企業(yè)職工養(yǎng)老金調(diào)整辦法，在我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，取得很大成效，并積累了經(jīng)驗(yàn)。一是全國(guó)調(diào)整辦法逐步趨于統(tǒng)一與規(guī)范，形成了由國(guó)家統(tǒng)一安排養(yǎng)老金調(diào)整的機(jī)制。二是初步建立了與職工平均工資增長(zhǎng)率或企業(yè)退休人員月養(yǎng)老金一定比例掛鉤的調(diào)整辦法，使退休人員分享了部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。三是普遍調(diào)整與特殊調(diào)整相結(jié)合的待遇調(diào)整辦法，緩解了部分人員待遇水平較低的矛盾。四是初步形成了養(yǎng)老金調(diào)整的中央財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，解決了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老金調(diào)整中遇到的資金不足的困難。五是在一定程度上提高了企業(yè)離退休人員的生活水平，保障和改善了他們的基本生活。特別是2005年以來連續(xù)進(jìn)行的10次調(diào)整，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)企業(yè)退休人員的關(guān)懷和幫助，大大緩解了不同制度覆蓋群體間退休人員養(yǎng)老待遇差距過大的矛盾，得到絕大多數(shù)企業(yè)職工的歡迎。同時(shí)，規(guī)范了相關(guān)政策，建立了激勵(lì)約束機(jī)制，初步形成了多工作、多繳費(fèi)、養(yǎng)老金待遇高的激勵(lì)約束機(jī)制。

盡管多年的養(yǎng)老金調(diào)整取得很大成效，但存在諸多不容忽視的問題：一是退休人員養(yǎng)老金待遇調(diào)整有機(jī)制不正?，F(xiàn)象。自上世紀(jì)90年代末我國(guó)實(shí)施職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革以來，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制一直是改革的目標(biāo)之一。但現(xiàn)行的調(diào)整辦法并沒有按照“根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)增長(zhǎng)的情況，并參照在職職工工資增長(zhǎng)情況，對(duì)基本養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”。根據(jù)調(diào)查，2007年新退休人員，比2006年退休人員平均養(yǎng)老金低57元（月），而2011年新退休人員養(yǎng)老金平均水平低于已退休人員平均養(yǎng)老金水平，人均大約相差121元（月）。待遇調(diào)整并沒有體現(xiàn)出多繳多得、長(zhǎng)繳多得的參保繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，也在很大程度上激勵(lì)人們?cè)缤诵?、提前退休，并且?duì)已有的待遇計(jì)發(fā)辦法產(chǎn)生沖擊（因?yàn)槌醮晤I(lǐng)取的養(yǎng)老金在以后的歷年調(diào)整中所占比重逐漸變小）。所以，目前的養(yǎng)老金調(diào)整削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的效力。二是對(duì)養(yǎng)老制度形成沖擊、出現(xiàn)退休人員與在職人員待遇“倒掛”。多數(shù)的養(yǎng)老金調(diào)整，并沒有考慮城鎮(zhèn)居民的生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的因素，也沒有實(shí)際與在職職工工資增長(zhǎng)掛鉤。是否調(diào)整，調(diào)整的幅度大小，調(diào)整的方法和方式等，主要取決于當(dāng)時(shí)的政策。另一方面，對(duì)“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”的繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制等形成威脅，對(duì)在職人員產(chǎn)生諸多的負(fù)面影響。在有的地方出現(xiàn)了“在職和退休人員倒掛”的現(xiàn)象，即在一些地方退休人員的養(yǎng)老金高于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在職職工的平均工資水平，引起在職人員的不滿。三是各地調(diào)整具體政策不統(tǒng)一。盡管國(guó)家提出調(diào)整辦法由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定，但有些地方并沒有按照中央統(tǒng)一的部署待遇調(diào)整辦法實(shí)施，在一定程度上削弱了中央調(diào)整養(yǎng)老金的效果和作用，并進(jìn)一步加劇了不同群體之間的待遇攀比和不同地區(qū)之間養(yǎng)老金待遇的不平衡。

二、我國(guó)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制基本構(gòu)想

我國(guó)退休人員的養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，應(yīng)繼續(xù)采取普調(diào)和特調(diào)相結(jié)合的結(jié)構(gòu)性調(diào)整思路。將普調(diào)細(xì)分為兩部分：一是定額標(biāo)準(zhǔn)，所有符合條件的退休人員按照統(tǒng)一的絕對(duì)額標(biāo)準(zhǔn)增加基本養(yǎng)老金。定額調(diào)整采用指數(shù)化調(diào)整方法。調(diào)整的基本模型用數(shù)學(xué)模型來表示為：

Pt=Pv（t-1）*PAIt=PV（t-1）*{απ（t-1）+ βgw（t-1）}。

其中：

Pt：為調(diào)整t年應(yīng)增加的養(yǎng)老金額;

Pv（t-1）：為上年度退休人員養(yǎng)老金平均額或上年度在崗職工平均工資;

PAIt ：t年調(diào)整比例;

gw （t-1） ：t-1年的職工實(shí)際工資增長(zhǎng)率;

π（t-1）：t-1 年的城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格增長(zhǎng)率;

α：城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格增長(zhǎng)率的權(quán)重因子，并且（0<α<1）;

β：為在職職工實(shí)際工資增長(zhǎng)率的權(quán)重因子，并且（0<β<1）;

[απ（t- 1）+ βgw（t-1）]為調(diào)整因子，對(duì)納入調(diào)整范圍的人員按照統(tǒng)一的比例增加養(yǎng)老金。

二是按繳費(fèi)年限計(jì)算，每增加一年的繳費(fèi)就增加一定標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。

特調(diào)中包含有條件調(diào)整，可選的主要條件有：退休時(shí)間、高齡退休老人、個(gè)人實(shí)際繳費(fèi)檔次（高檔、平均、低檔）、退休類別（老人、中人、新人）等?？紤]到不同時(shí)期需要解決的重點(diǎn)問題和矛盾不同，近期可重點(diǎn)針對(duì)退休時(shí)間較長(zhǎng)，年滿一定年齡（如70周歲及以上）的高齡退休人員等，通過特殊調(diào)整適當(dāng)提高其調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。

普調(diào)解決所有退休人員在通貨膨脹形勢(shì)下的基本生活，同時(shí)能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，以及解決“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”等的激勵(lì)機(jī)制問題。特調(diào)可適度調(diào)解老人、中人和新人退休人員的待遇適度差距，以及特殊群體待遇偏低的問題。是我國(guó)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的較好選擇。

三、政策建議

（一）調(diào)整條件

養(yǎng)老金調(diào)整啟動(dòng)條件，是調(diào)整機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)的調(diào)整條件，必須根據(jù)我國(guó)的國(guó)情來考慮。具體考慮實(shí)行以城鎮(zhèn)居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)和城鎮(zhèn)在崗職工實(shí)際工資增長(zhǎng)率的和為條件。只要城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)增長(zhǎng)，或者城鎮(zhèn)在崗職工實(shí)際工資增長(zhǎng)率增長(zhǎng)，即可啟動(dòng)調(diào)整機(jī)制。

（二）調(diào)整時(shí)間和范圍

調(diào)整時(shí)間和范圍有兩種選擇：一是在每年的7月1日開始調(diào)整，調(diào)整范圍為上年底前正式辦理退休手續(xù)，并已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員。之所以選擇7月1日，主要考慮我國(guó)上年度的城市居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)、在職工資增長(zhǎng)情況等國(guó)民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)大約在每年的4月底或5月初公布。如果選擇1月1日，調(diào)整的參照數(shù)據(jù)往往較舊，同時(shí)，每年的年底和年初，是人社部門和財(cái)政部門、社保待遇發(fā)放機(jī)構(gòu)等最繁忙的時(shí)期，不利于工作的安排。另外，從國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的公布，到7月留有2個(gè)月的時(shí)間，人社部門、財(cái)政部門以及相關(guān)社會(huì)發(fā)放機(jī)構(gòu)，可以有時(shí)間安排資金等事宜。二是從當(dāng)年的1月1日起執(zhí)行。這種考慮主要是養(yǎng)老金增長(zhǎng)按照自然年度，與城市居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)、工資增長(zhǎng)等統(tǒng)計(jì)年度保持一致。同時(shí)，自2008年以來的養(yǎng)老金調(diào)整是按照這個(gè)時(shí)間實(shí)施的，企業(yè)退休人員和社會(huì)各界普遍認(rèn)可，反響較好。但這種方式的不足在于，相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)尚未發(fā)布。為此，建議每年7月1日調(diào)整為宜。

（三）統(tǒng)籌機(jī)關(guān)事業(yè)、企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金調(diào)整

要統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)、企業(yè)退休人員和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金調(diào)整，不可各自為政單獨(dú)調(diào)整。特別是隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，應(yīng)與企業(yè)實(shí)行基本一致的養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法。個(gè)人的貢獻(xiàn)應(yīng)通過在職時(shí)的收入分配機(jī)制解決，而不應(yīng)將在職時(shí)的收入狀況延伸到后來的養(yǎng)老金待遇調(diào)整中。待遇的調(diào)整主要參考城鎮(zhèn)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)和在崗職工平均工資。另外，應(yīng)盡快配合機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度，將初次養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、正常待遇調(diào)整機(jī)制和企業(yè)年金、職業(yè)年金待遇水平進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮，形成統(tǒng)一的養(yǎng)老金待遇正常調(diào)整機(jī)制。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的調(diào)整應(yīng)和城鎮(zhèn)職工一并考慮，但由于兩個(gè)制度在目標(biāo)定位、制度模式等的差異，其具體的調(diào)整參數(shù)應(yīng)不同?？梢钥紤]按照城鄉(xiāng)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)，以及城鄉(xiāng)居民人均可支配（純）收入的增長(zhǎng)情況進(jìn)行調(diào)整，以確保所有老年人均能在通貨膨脹下待遇水平不降低，并分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

注釋：

①1991 年6 月26日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。

②1995年3月1日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》和兩個(gè)關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的實(shí)施辦法。

③1999年國(guó)辦發(fā)〔1999〕69號(hào)文規(guī)定的調(diào)整方案與其他年份有所不同，按照通知要求，1999年比正常年份高一些，一般比1998年月平均養(yǎng)老金水平提高15%左右。

④《關(guān)于調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》（勞社部發(fā)〔2006〕21號(hào)）。

⑤《關(guān)于2008年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕43號(hào)）。

（作者系人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所研究員）