城鎮(zhèn)化視閾下的社區(qū)黨建轉(zhuǎn)型探析

□張書林

城鎮(zhèn)化視閾下的社區(qū)黨建轉(zhuǎn)型探析

□張書林

城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程，其核心是人的城鎮(zhèn)化。我國(guó)目前正在快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使社區(qū)黨建面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。突出表現(xiàn)為：城市社區(qū)黨建中加強(qiáng)流動(dòng)黨員管理、整合社區(qū)居民難度加大，城郊社區(qū)黨建中的利益調(diào)處、整合乏力，農(nóng)村社區(qū)黨建中的人口支撐、資源支撐不足。從適應(yīng)城鎮(zhèn)化要求、應(yīng)對(duì)面臨的挑戰(zhàn)入手，推進(jìn)社區(qū)黨建轉(zhuǎn)型的主要路向是：?jiǎn)我幌驈?fù)合轉(zhuǎn)型，構(gòu)建城市社區(qū)區(qū)域化黨建新格局；弱勢(shì)向強(qiáng)勢(shì)轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)黨建的綜合支撐力；領(lǐng)導(dǎo)向服務(wù)轉(zhuǎn)型，著力發(fā)揮社區(qū)黨建的整合功能。

城鎮(zhèn)化 社區(qū)黨建 挑戰(zhàn) 轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，不斷深入推進(jìn)中的城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)黨建提出新的要求、形成新的挑戰(zhàn)。有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，必須著力推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)黨建的轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)筑形成與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的城鄉(xiāng)社區(qū)黨建新模式、新生態(tài)。

一、城鎮(zhèn)化的概念內(nèi)涵

黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，首次正式提出和采納“城鎮(zhèn)化”概念。指出，“隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化條件已漸成熟，要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，進(jìn)而“走出一條符合我國(guó)國(guó)情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路”。①《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：人民出版社，2001年版，第1381-1382頁(yè)。黨的十六大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”②《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2002年版，第22-23、23頁(yè)。，其中的重點(diǎn)是，要“消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)”③《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2002年版，第22-23、23頁(yè)。。黨的十七大報(bào)告指出，應(yīng)堅(jiān)持“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”④《中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2007年版，第24頁(yè)。。黨的十八大報(bào)告從“四化”同步推進(jìn)的高度對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展作出頂層設(shè)計(jì)，即要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2012年版，第19頁(yè)。。

2013年12月12至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開。習(xí)近平總書記在講話中著力分析了我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展形勢(shì)，明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)。根據(jù)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、黨的十八大報(bào)告、十二五規(guī)劃綱要、黨的十八屆三中全會(huì)《決定》、《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的基本精神，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年），于2014年3月16日正式出臺(tái)。這一規(guī)劃按照走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，明確了我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌了相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，是指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

那么，何謂城鎮(zhèn)化呢？要搞清城鎮(zhèn)化的概念內(nèi)涵，就要首先區(qū)分好城鎮(zhèn)化與城市化。在我國(guó)，城市化概念之出現(xiàn)及使用都要早于城鎮(zhèn)化。關(guān)于二者之間的關(guān)系，學(xué)界有兩種論點(diǎn)：其一，城市化等于城鎮(zhèn)化。持這種論點(diǎn)的人認(rèn)為，城市化、城鎮(zhèn)化都是從英文Urbanization翻譯而來(lái)的，只是翻譯的表述不同，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一樣的，就好比一個(gè)人有兩個(gè)名字。其二，城鎮(zhèn)化大于城市化。持這種論點(diǎn)的人認(rèn)為，城市化（也稱都市化）僅僅是指大中小城市的城市發(fā)展、城市建設(shè)、城市擴(kuò)展、城市重構(gòu)過(guò)程，以及與之伴生的城市現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、規(guī)模化、輻射化、市民化過(guò)程；而城鎮(zhèn)化不僅包括大中小城市的城市化，還包括小城鎮(zhèn)的城市化過(guò)程，其外延不僅涵蓋了城市、還涵蓋了建制鎮(zhèn)。因此，城鎮(zhèn)化是包含了城市化，而且要大于城市化的概念。從目前的實(shí)際運(yùn)用來(lái)看：在學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系中，城市化、城鎮(zhèn)化兩個(gè)詞匯都在使用，有時(shí)混用、有時(shí)分用，有時(shí)邊界清晰、有時(shí)邊界模糊，但學(xué)界又同時(shí)強(qiáng)調(diào)“不能把城市化僅理解為發(fā)展大中城市而忽視小城鎮(zhèn)，也不能把城鎮(zhèn)化僅理解為發(fā)展小城鎮(zhèn)而忽視大中城市”；在黨政話語(yǔ)體系中，黨的十六大以來(lái)，我們更多地使用的是城鎮(zhèn)化，并且把城鎮(zhèn)化與城市化等量齊觀，事實(shí)上是以城鎮(zhèn)化代替了城市化；在民間話語(yǔ)體系中，為使用方便、避免歧義，許多民間人士呼吁統(tǒng)一使用城鎮(zhèn)化的概念。筆者認(rèn)為：城鎮(zhèn)化與城市化都是由同一外文詞翻譯過(guò)來(lái)的，只是譯法不同，因此，城鎮(zhèn)化與城市化可以通用、以城鎮(zhèn)化代替城市化的提法應(yīng)成為共識(shí)。

從概念內(nèi)涵上講，所謂城鎮(zhèn)化就是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程，它內(nèi)含了農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)變、農(nóng)村非生產(chǎn)用地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換、農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變等基本要素，涵蓋了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源資本的流向、人口從業(yè)態(tài)勢(shì)變化等等。當(dāng)下我國(guó)城鎮(zhèn)化的基本戰(zhàn)略取向是：扎實(shí)穩(wěn)步發(fā)展特大型城市、大城市，積極大力發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)互補(bǔ)發(fā)展的格局。根據(jù)黨的十八大精神，我國(guó)城鎮(zhèn)化要走新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化，新就新在人的城鎮(zhèn)化上、其核心也是要努力實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)村人口向城市有序轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，沒有這一條新型城鎮(zhèn)化就失去靈魂。截至2013年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，城鎮(zhèn)人口超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展的態(tài)勢(shì)日益凸顯。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)黨建面臨的挑戰(zhàn)

社區(qū)黨建有狹義與廣義兩種。狹義的社區(qū)黨建，僅僅是指城市社區(qū)黨建。廣義的社區(qū)黨建，包括城市社區(qū)黨建、城郊社區(qū)黨建、農(nóng)村社區(qū)黨建，其中農(nóng)村社區(qū)黨建又包括合村并居社區(qū)黨建、合村非并居社區(qū)黨建兩種。本文使用的社區(qū)黨建主要是廣義上的社區(qū)黨建。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，對(duì)城市社會(huì)、鄉(xiāng)村社會(huì)都帶來(lái)改天換地的影響力，其中一個(gè)重要方面是對(duì)社區(qū)黨建的挑戰(zhàn)。

（一）城鎮(zhèn)化對(duì)城市社區(qū)黨建的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)城市社區(qū)黨建的影響，集中體現(xiàn)在：大量農(nóng)村外來(lái)人口、流動(dòng)黨員隨著快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化過(guò)程涌入城市社區(qū)以后，所造成的社區(qū)黨組織對(duì)流動(dòng)黨員管理的難度增大、領(lǐng)導(dǎo)整合社區(qū)居民的難度增大。

1.管理社區(qū)流動(dòng)黨員的難度增大。改革開放、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，城市單位體制解體、社會(huì)體制重構(gòu)，越來(lái)越多的人由單位人變?yōu)樯鐣?huì)人，城市社區(qū)成為人們居住、生活的主陣地。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程涌入城市的流動(dòng)人口，也主要居住和生活在社區(qū)，因而，強(qiáng)化對(duì)流動(dòng)人口的管理，是社區(qū)的一項(xiàng)重要職能。2013年底全國(guó)流動(dòng)人口2.45億人，絕大部分是由農(nóng)村流向城市，這些人又主要?dú)w屬于城市社區(qū)來(lái)管理。在城市社區(qū)流動(dòng)人口中，有一部分是自農(nóng)村、來(lái)自破產(chǎn)企業(yè)的中共黨員、干部，他們也順勢(shì)成為流動(dòng)黨員。這些流動(dòng)黨員，與流出地聯(lián)系松散，長(zhǎng)期不能正常參加流出地的組織活動(dòng)和接受教育管理。如果流入地再不對(duì)他們加強(qiáng)教育管理監(jiān)督，那么他們很可能就會(huì)長(zhǎng)期游離于組織之外，而這對(duì)我們黨的肌體健康將是很不利的。因此，作為其流入地的城市社區(qū)黨組織，在管好自身黨員隊(duì)伍的同時(shí)，又被中央賦予了管理教育流動(dòng)黨員的職責(zé)。流動(dòng)人口、流動(dòng)黨員的突出特點(diǎn)是“流動(dòng)性”，以追逐勞動(dòng)收益最大化為流動(dòng)目的，哪里的勞動(dòng)收益大、利潤(rùn)空間大，他們就流向哪里。因此，對(duì)于作為流入地的城市社區(qū)黨組織而言，如何加強(qiáng)對(duì)這些變動(dòng)中的流動(dòng)黨員之教育管理，如何做到城市社區(qū)黨建覆蓋包括流動(dòng)黨員在內(nèi)的駐區(qū)全體黨員，如何順應(yīng)流動(dòng)黨員變動(dòng)趨勢(shì)以動(dòng)態(tài)發(fā)展的視野和理路開展社區(qū)黨建工作，這的確是考驗(yàn)社區(qū)黨組織政治智慧的關(guān)鍵一著。

2.領(lǐng)導(dǎo)整合社區(qū)居民的難度增大。社區(qū)黨組織是黨在城市社區(qū)中的戰(zhàn)斗堡壘，承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)整合、團(tuán)結(jié)凝聚社區(qū)居民的職責(zé)。從廣義上講，社區(qū)居民不僅包括原住民、更包括大量外來(lái)人口，許多社區(qū)的外來(lái)人口數(shù)量甚至大大超出本地居民。城市社區(qū)是由原城市居委會(huì)改建而來(lái)的。原初的城市社區(qū)就是居委會(huì)的地盤，居民長(zhǎng)期共同生活、相互之間較為熟悉。但是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，越來(lái)越多的外來(lái)人口混居進(jìn)來(lái)，城市本地人口與外來(lái)人口、流動(dòng)人口雜居的局面形成。外來(lái)流動(dòng)人口與城市本地人口之間，往往缺乏共同的文化心理認(rèn)同、組織認(rèn)同、關(guān)系紐帶，城市社區(qū)居民關(guān)系內(nèi)卷化、原子化、冷漠化的趨勢(shì)加重，短時(shí)間內(nèi)很難有機(jī)融合在一起。具體說(shuō)來(lái)：城市社區(qū)居民的原子化、冷漠化，就使得社區(qū)黨組織在整合凝聚社區(qū)居民方面缺乏基于民間關(guān)系紐帶的中間結(jié)構(gòu)，社區(qū)黨組織必須直接面對(duì)個(gè)體化、個(gè)性化的社區(qū)居民，必須盡最大努力把彼此沒有聯(lián)系的“一麻袋土豆”揉和形成“土豆泥”。這無(wú)疑對(duì)城市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)整合社區(qū)居民提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和嶄新課題，從而加大整合難度。

（二）城鎮(zhèn)化對(duì)城郊社區(qū)黨建的挑戰(zhàn)

城郊社區(qū)黨建是由城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊、城中村、城郊村黨建演進(jìn)而來(lái)的，隨著城郊村改為社區(qū)，城郊村黨建也就演變成了城郊社區(qū)黨建。在快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，城郊社區(qū)黨建擔(dān)負(fù)的主要任務(wù)是，在城郊社區(qū)的拆遷、還建、重建過(guò)程中努力維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定。但是，近年來(lái)恰恰是在房屋拆遷、土地征收較為集中的城中村、城郊村、城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊，其基于利益矛盾的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題越來(lái)越突出，越級(jí)上訪、非法上訪不斷，有的甚至釀成了群體性事件。由此，也使新生的城郊社區(qū)黨建面臨復(fù)雜的形勢(shì)和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.城郊社區(qū)黨組織能否擔(dān)負(fù)起利益調(diào)處角色是個(gè)挑戰(zhàn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)土地需求量的增大，城郊土地價(jià)值急劇增值。為在18億畝耕地紅線之下謀取到更多稀缺性的發(fā)展土地、建設(shè)用地指標(biāo)，獲得更多的城鎮(zhèn)化紅利，幾乎每一個(gè)地方政府都加大了對(duì)城中村、城郊村（城郊社區(qū)）的拆遷還建、整體拆遷、土地征收力度。在這個(gè)過(guò)程中，利益意識(shí)的覺醒不僅是政府，也包括城郊社區(qū)居民。在法治不尚完備的當(dāng)下中國(guó)，城郊社區(qū)居民希望從拆遷中謀取到更多的補(bǔ)償、得到更多利益，政府則是捂緊錢袋子、嚴(yán)格照章辦事，由此，社區(qū)居民與政府之間的利益博弈便不可避免。為防范利益博弈演變?yōu)槔鏇_突、利益爭(zhēng)斗，就需要有人、有組織出面“做工作”，城郊社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織在這個(gè)過(guò)程中，事實(shí)上就充當(dāng)了社區(qū)居民與政府博弈的“調(diào)停人、中間人”角色。當(dāng)好調(diào)停人，要求城郊社區(qū)黨組織既要維護(hù)好地方黨委政府的工作大局，又要有效回應(yīng)社區(qū)居民的利益表達(dá)和訴求，努力實(shí)現(xiàn)二者的合理并軌、有機(jī)統(tǒng)一。在快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，城郊社區(qū)黨組織能不能充當(dāng)好這一角色，是衡量城郊社區(qū)黨建工作水平的重要依據(jù)。

2.城郊社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)群眾的整合乏力。城郊社區(qū)多是由原來(lái)若干城中村、城郊村合并組建而來(lái)的，組建的時(shí)間較短，需要系統(tǒng)整合的周期很長(zhǎng)、難度很大。原來(lái)的若干城中村、城郊村各自擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)與文化認(rèn)同，村莊彼此之間缺乏基于熟人社會(huì)的溝通交流，甚至是完全陌生的。適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，它們組建形成新的社區(qū)以后，往往還是按照各自既有的生活習(xí)慣、交往半徑、民風(fēng)民俗來(lái)行事，在短時(shí)間內(nèi)很難融為一體。這就給城郊社區(qū)黨組織提出了嶄新課題。而且，每一個(gè)城郊社區(qū)的情況又都是千差萬(wàn)別的，城郊社區(qū)黨組織在有效整合社區(qū)居民方面沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)、統(tǒng)一模式，一切都要靠在實(shí)踐中獨(dú)立探索。這就客觀上使得社區(qū)黨組織短時(shí)間內(nèi)面臨著“不知如何做好社區(qū)群眾工作、有效整合凝聚社區(qū)群眾”的現(xiàn)實(shí)壓力。目前，由于城郊社區(qū)黨組織整合能力的提升短期內(nèi)無(wú)法滿足社區(qū)整合的需要，一些地方黨委政府被迫介入，乘機(jī)干預(yù)甚至主導(dǎo)了城郊社區(qū)建設(shè)與發(fā)展事務(wù)，“以政代社”的問(wèn)題在一些地方凸顯出來(lái)。

（三）城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村社區(qū)黨建的挑戰(zhàn)

農(nóng)村社區(qū)是適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)土地的需求、保障改善民生的需要，而對(duì)農(nóng)村進(jìn)行村莊合并、土地騰空的產(chǎn)物。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府為追求更大的城鎮(zhèn)化紅利，對(duì)農(nóng)村實(shí)行土地流轉(zhuǎn)、舊村改造、撤村并居、合村并點(diǎn)，興建集中居住點(diǎn)、動(dòng)員農(nóng)民上樓，特別是，依靠行政力量征收拍賣農(nóng)村土地、強(qiáng)制性地興建農(nóng)村社區(qū)。例如，山東臨沂郯城縣的合村組建社區(qū)工作已經(jīng)基本完成，全縣所有村莊被合并組建為129個(gè)農(nóng)村社區(qū)。一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)村社區(qū)有兩種形態(tài)：一種是合并居社區(qū)，一種是合村非并居社區(qū)。相應(yīng)地，農(nóng)村社區(qū)黨建也就呈現(xiàn)出合村并居黨建、合村非并居黨建兩種。從大的方面看來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)農(nóng)村社區(qū)黨建的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.農(nóng)村人口流失，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)黨建的人力支撐不足。城鎮(zhèn)化過(guò)程中受利益驅(qū)動(dòng)的吸引，許多農(nóng)民從農(nóng)村流向城市，其中也包括優(yōu)秀農(nóng)村人才、農(nóng)村黨員、干部。其一，農(nóng)村黨員流失，導(dǎo)致黨組織乏力。一些農(nóng)村黨員隨著打工大軍流入城市后，但其黨組織關(guān)系還掛在流出地農(nóng)村，但又不能做到經(jīng)常性地在流出地參加黨組織活動(dòng)，結(jié)果造成“空掛”，成為口袋黨員、名義黨員。長(zhǎng)期游離組織、遠(yuǎn)離組織，使得這些流動(dòng)黨員對(duì)黨組織產(chǎn)生疏離感，先鋒模范作用的發(fā)揮也失去組織依托。對(duì)某些農(nóng)村黨組織而言，由于黨員流出導(dǎo)致的人力支撐不足，使得正常的組織生活有時(shí)難以開展，黨組織出現(xiàn)軟弱渙散。其二，農(nóng)村人才流失，導(dǎo)致黨員和干部培育“原材料”不足。相對(duì)而言，較之于農(nóng)村，城市提供了人才成長(zhǎng)發(fā)展的更多舞臺(tái)及更大空間。一些有知識(shí)、有技術(shù)、有能力、年富力強(qiáng)的農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才為謀求更大的成長(zhǎng)發(fā)展空間，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程自然流入到城市，造成大量農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才的流失。一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才也是農(nóng)村黨組織吸收發(fā)展黨員的主要群體、是農(nóng)村干部的主要來(lái)源。大量農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才的流出，就使得農(nóng)村基層黨組織發(fā)展黨員的效力明顯不足、農(nóng)村干部成長(zhǎng)鏈條斷裂。其三，優(yōu)質(zhì)農(nóng)民群眾流失，導(dǎo)致農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)乏力。農(nóng)村社區(qū)黨組織是農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)核心，必須有自己的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象，這一領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象就是農(nóng)民群眾。而在快速城鎮(zhèn)化的背景之下，農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象在數(shù)量上大幅度萎縮、在質(zhì)量上持續(xù)低迷。具體說(shuō)來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快帶來(lái)用工需求的持續(xù)增加，越來(lái)越多的優(yōu)質(zhì)農(nóng)村青壯年涌入城市，成為農(nóng)民工。留在農(nóng)村繼續(xù)以種地為生的農(nóng)民，多是以空巢老人、留守婦女、留守兒童為主的“386199部隊(duì)”。這種局面的出現(xiàn)，意味著農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象出現(xiàn)重大缺損或萎靡。導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力必然被弱化，其作為農(nóng)村各項(xiàng)工作、各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心將充滿變數(shù)甚至岌岌可危。

2.農(nóng)村資源流失，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)黨建的資源支撐不足。完整意義上的城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過(guò)程，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村發(fā)展的過(guò)程。但是，現(xiàn)階段我國(guó)的城鎮(zhèn)化還處于較低水平，能夠進(jìn)城并在城市中長(zhǎng)期駐扎下來(lái)的多是有知識(shí)的人、有資金的人、有資產(chǎn)的人，或者說(shuō)，有資源、資產(chǎn)、資金、資質(zhì)、資歷的人都進(jìn)城并長(zhǎng)期駐扎了。由此，帶來(lái)農(nóng)村中的資產(chǎn)、資金、資格、資質(zhì)、資歷等優(yōu)質(zhì)資源依附著人口的流動(dòng)也順勢(shì)向城市聚集，這就事實(shí)上進(jìn)一步掏空了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的資源性、經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、人力性支撐，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乏力、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大缺乏有效投入。特別是，隨著合村并居騰空的土地指標(biāo)、隨著土地流轉(zhuǎn)流出的土地，也主要被政府強(qiáng)制性征收拍賣，土地收益的大頭被政府拿走，留給農(nóng)村社區(qū)的比例非常有限。眾所周知，農(nóng)村社區(qū)黨組織要為民辦事、要改善民生、要強(qiáng)化自身建設(shè)，都必須借助經(jīng)濟(jì)的、資源的支撐，而在農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源不斷向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，農(nóng)村黨組織“手中沒有米，叫雞都不來(lái)”，發(fā)揮黨組織的作用和影響力往往力不從心。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)黨建的轉(zhuǎn)型路向

從有效應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)黨建面臨的挑戰(zhàn)入手，著力推進(jìn)社區(qū)黨建的轉(zhuǎn)型升級(jí)越來(lái)越成為戰(zhàn)略性選擇。著力推進(jìn)社區(qū)黨建的轉(zhuǎn)型升級(jí)，主要路向有三。

（一）單一向復(fù)合轉(zhuǎn)型：構(gòu)建城市社區(qū)區(qū)域化黨建新格局

城鎮(zhèn)化進(jìn)程所帶來(lái)的大批流動(dòng)黨員涌入城市社區(qū)，以及在駐社區(qū)的國(guó)有企業(yè)、非公企業(yè)、新社會(huì)組織、學(xué)校等領(lǐng)域謀生發(fā)展，客觀上決定了城市社區(qū)黨建必須實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)性的社區(qū)黨建，僅僅關(guān)注于社區(qū)黨組織自身建設(shè)，側(cè)重于社區(qū)機(jī)關(guān)黨員、干部隊(duì)伍建設(shè)。這種閉合性的黨建模式與開放性的城鎮(zhèn)化進(jìn)程難以融合，也不利于以黨建推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的良性互動(dòng)，必須進(jìn)行改革轉(zhuǎn)型。出路就是向社區(qū)黨建的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型，主要舉措是著力構(gòu)建及深化社區(qū)區(qū)域化黨建新格局。所謂社區(qū)區(qū)域化黨建新格局，就是以城市社區(qū)黨組織本身為組織基礎(chǔ)、組織依托、組織紐帶，將駐社區(qū)的區(qū)域地盤范圍之內(nèi)的國(guó)企黨組織、機(jī)關(guān)黨組織、事業(yè)單位黨組織、非公企業(yè)黨組織、新社會(huì)組織黨組織等所有基層黨組織都有效地凝聚整合起來(lái)，所構(gòu)建形成的涵蓋整個(gè)社區(qū)區(qū)域的，以強(qiáng)化對(duì)社區(qū)黨員尤其是流動(dòng)黨員管理、實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨建資源共享、和諧穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)追求的城市基層黨建新格局。就其價(jià)值功能而言，構(gòu)建社區(qū)區(qū)域化黨建新格局，拓展了社區(qū)黨建的視野、兼顧到社區(qū)黨建的方方面面，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社區(qū)黨建資源、黨建力量的充分整合，統(tǒng)籌規(guī)劃研究解決社區(qū)流動(dòng)黨員管理、黨務(wù)工作開展的一體化問(wèn)題，很大程度上根治了社區(qū)黨建中各類基層黨組織的自我化、分散化、碎片化問(wèn)題。由此，客觀上也就凝聚形成了社區(qū)黨建的整體合力，進(jìn)而增強(qiáng)了城市社區(qū)黨建回應(yīng)城鎮(zhèn)化沖擊及挑戰(zhàn)的張力。

（二）弱勢(shì)向強(qiáng)勢(shì)轉(zhuǎn)型：增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)黨建的綜合支撐力

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的農(nóng)村人口、資源向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)的空心村、空巢村、空殼村、空轉(zhuǎn)村的“四空村”難題不斷升級(jí)。在此基礎(chǔ)上，為助力城鎮(zhèn)化發(fā)展而組建的新興農(nóng)村社區(qū)以及整合形成的農(nóng)村社區(qū)黨建，必然面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展形勢(shì)。不過(guò)也要看到，城鎮(zhèn)化不僅帶來(lái)挑戰(zhàn)，更是難得的發(fā)展機(jī)遇；城鎮(zhèn)化是農(nóng)村與城市的雙贏，決不意味著城市對(duì)農(nóng)村的剝奪。在農(nóng)村人口、資源向城市集中的不利態(tài)勢(shì)下，農(nóng)村社區(qū)黨組織應(yīng)該充分用足用好城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇，著力從增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展后勁、壯大其發(fā)展實(shí)力入手，從人力、財(cái)力兩個(gè)方面增強(qiáng)社區(qū)黨建的綜合支撐力。

1.人力支撐：輸血與造血同時(shí)展開。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的大量農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人才長(zhǎng)期進(jìn)城謀生，造成農(nóng)村社區(qū)黨建中的黨員、干部來(lái)源同時(shí)匱乏，因此，著力解決農(nóng)村社區(qū)黨建的人力支撐是當(dāng)務(wù)之急。解決農(nóng)村社區(qū)黨建的人力支撐，總體上有兩個(gè)路徑：創(chuàng)新“輸血”機(jī)制、強(qiáng)化“造血”功能。這兩個(gè)路徑并不是孤立的，是可以并舉的，在有的情況下也是可以相互融合、合理轉(zhuǎn)化的。其一，創(chuàng)新輸血機(jī)制。應(yīng)在繼續(xù)深入實(shí)施大學(xué)生村官計(jì)劃、“第一書記”抓黨建促脫貧、農(nóng)村工作專職指導(dǎo)員等輸血制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合新興農(nóng)村社區(qū)黨建對(duì)人才、干部的需求，探索更加契合的形式，從而真正實(shí)現(xiàn)“以輸血改善血液循環(huán)、以輸血刺激造血”之目的。其二，強(qiáng)化造血功能。應(yīng)從讓土生土長(zhǎng)的農(nóng)村黨員、干部在鄉(xiāng)村社會(huì)留得住、留得下入手，大力實(shí)施把致富能手培養(yǎng)成黨員、把黨員培養(yǎng)成致富能手、把黨員致富能手培養(yǎng)成農(nóng)村社區(qū)干部、把優(yōu)秀農(nóng)村社區(qū)干部培養(yǎng)成社區(qū)黨組織書記的“四個(gè)培養(yǎng)”工程，大力實(shí)施為農(nóng)村社區(qū)黨員干部“定權(quán)責(zé)立規(guī)范，保證他們收入有保障、干好有希望、退后有所養(yǎng)”的“一定三有”工程，切實(shí)保證農(nóng)村社區(qū)黨員、干部有動(dòng)力、有意愿扎根農(nóng)村、奉獻(xiàn)社區(qū)。

2.財(cái)力支撐：政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與壯大社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)同步進(jìn)行。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的農(nóng)村人口與資源同步進(jìn)程，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐事實(shí)上被進(jìn)一步弱化。新興的農(nóng)村社區(qū)黨建要有所作為，最終離不開強(qiáng)大的財(cái)力支撐。為此，必須從做大做強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)財(cái)力入手，著力增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)支撐力、發(fā)展后勁?，F(xiàn)階段的主要策略是，堅(jiān)持政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與壯大社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)同步展開，“兩手抓、兩手都要硬”。

一是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付力度，合理安排新農(nóng)村建設(shè)資金，設(shè)立農(nóng)村基層黨組織建設(shè)及發(fā)展基金，有效保障農(nóng)村黨員干部的工資和補(bǔ)貼。二是壯大農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)。針對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重弱化甚至缺失的問(wèn)題，應(yīng)采取上級(jí)扶持、能人領(lǐng)創(chuàng)、土地流轉(zhuǎn)、村社聯(lián)辦、強(qiáng)化管理、科學(xué)選育等形式，著力培植農(nóng)村社區(qū)的新財(cái)源、增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新活力，以保證農(nóng)村社區(qū)發(fā)展、社區(qū)黨建在自力更生基礎(chǔ)上得到持續(xù)的資金補(bǔ)給。

（三）領(lǐng)導(dǎo)向服務(wù)轉(zhuǎn)型：著力發(fā)揮社區(qū)黨建的整合功能

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，無(wú)論是城市社區(qū)黨建、城郊社區(qū)黨建還是新興的農(nóng)村社區(qū)黨建，面臨的一個(gè)共性突出問(wèn)題均是：如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程引發(fā)的連鎖反應(yīng)之下，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對(duì)社區(qū)群眾進(jìn)行有效整合、將社區(qū)群眾團(tuán)結(jié)凝聚在黨的旗幟之下。這是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中借助社區(qū)黨建做群眾工作、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本所在，不能做到這一點(diǎn)，社區(qū)黨建就失去了價(jià)值依托。根據(jù)黨的十八大報(bào)告關(guān)于“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”的基本要求，社區(qū)黨組織要做到有效整合群眾，應(yīng)在繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的同時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)向服務(wù)的轉(zhuǎn)型：通過(guò)自覺踐行黨的根本宗旨、群眾路線，認(rèn)真傾聽群眾意見、維護(hù)群眾利益，按照群眾的需求和意愿提供服務(wù)，充分運(yùn)用民主協(xié)商、耐心說(shuō)服、典型示范等方法教育引導(dǎo)群眾，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾共同創(chuàng)造幸福美好生活。重點(diǎn)是，要對(duì)社區(qū)群眾進(jìn)行三個(gè)方面的有效整合。一是利益整合。社區(qū)黨組織要在合村并居、土地流轉(zhuǎn)、房屋征收及拆遷補(bǔ)償、回遷重建等涉及社區(qū)群眾土地、房屋等命脈性資產(chǎn)的問(wèn)題上，自覺做到利為民所謀、讓利于民、守住不與民爭(zhēng)利的底線；要合理分配社區(qū)集體收益，規(guī)避分配中的厚此薄彼，將社區(qū)集體收益更多地投向民生事務(wù)，保證社區(qū)群眾利益共享。二是決策整合。社區(qū)整合的核心是決策整合，關(guān)鍵是制定符合社區(qū)群眾利益要求的決策。為此，社區(qū)黨組織要自覺堅(jiān)持民本決策，在涉及社區(qū)公共事務(wù)的決策過(guò)程中自覺做到“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”，著力建立社情民意反映制度、與社區(qū)群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)的公示制度，充分聽取社區(qū)群眾的決策意愿，切實(shí)防止決策隨意性對(duì)群眾利益帶來(lái)的沖擊與損害，不斷推進(jìn)社區(qū)公共決策的科學(xué)化、民主化。三是思想整合。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)以及與之伴隨的新的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，必然會(huì)引發(fā)社區(qū)群眾思想的波動(dòng)，而由于社區(qū)黨組織對(duì)此發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、宣傳和引導(dǎo)不力，一些不正確、不健康的思想認(rèn)知在社區(qū)群眾中也會(huì)隨之產(chǎn)生。例如，在有的領(lǐng)域，以城市病為借口對(duì)城鎮(zhèn)化的抵觸思想、攻擊言論甚囂塵上；在有的社區(qū)，黨的輿論陣地受到腐蝕，宗教陣地反而得以強(qiáng)化，有的邪教思想竟也能蠱惑群眾；一些農(nóng)民工向城市社區(qū)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，雖然身體離開了農(nóng)村，但思維還留在鄉(xiāng)村，在精神、文化上融不進(jìn)城市，精神家園空落缺失，成為在思想與精神上徘徊在城鄉(xiāng)之間的“雙面人”。鑒于此，強(qiáng)化對(duì)城市和農(nóng)村社區(qū)群眾的思想整合，就越來(lái)越具有現(xiàn)實(shí)迫切性。

責(zé)任編輯：凌 雁

作者張書林，男，中共山東省委黨校黨建部副教授，法學(xué)博士（濟(jì)南 250103）。