我國創(chuàng)新政策實施效果評價研究綜述

肖利青 曾建新

政策評價主要是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進(jìn)行判斷的一種行為［1］。劉會武等認(rèn)為政策評價是以價值為中心，對政策或計劃的有用性或價值做出判斷［2］。對政策實施效果進(jìn)行評價，評價結(jié)果能為政策制定提供借鑒。

1.我國創(chuàng)新政策評價范圍

現(xiàn)階段，我國對技術(shù)創(chuàng)新政策評價范圍呈現(xiàn)多樣性。學(xué)者們從不同范圍對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果，從技術(shù)創(chuàng)新政策評價的范圍劃分，可分為從區(qū)域、國家以及國家和區(qū)域結(jié)合三種不同范圍對創(chuàng)新政策實施效果的評價。從區(qū)域范圍對創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行評價是指針對創(chuàng)新政策在國家中的某個或者幾個區(qū)域的實施效果進(jìn)行評價;從國家范圍對創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行評價是指對創(chuàng)新政策在全國的實施效果進(jìn)行評價，不對創(chuàng)新政策某一區(qū)域或者幾個區(qū)域的實施效果進(jìn)行評價;從國家和區(qū)域結(jié)合范圍對創(chuàng)新政策進(jìn)行評價是指既對創(chuàng)新政策在全國的實施效果進(jìn)行評價，又對創(chuàng)新政策在某一區(qū)域或者幾個區(qū)域?qū)嵤┬ЧM(jìn)行評價。

(1)對技術(shù)創(chuàng)新政策在區(qū)域的實施效果進(jìn)行評。我國學(xué)者選擇區(qū)域作為技術(shù)創(chuàng)新政策績效評價范圍的比較多。表1列出了近些年我國部分學(xué)者在對技術(shù)創(chuàng)新政策進(jìn)行評價時選擇的區(qū)域范圍。呂明潔對1995～2006上海市高科技產(chǎn)業(yè)年間科技政策效率進(jìn)行了評價［3］。蔣棟等對自主創(chuàng)新科技政策在河北省的實施效果評價［4］。江永真對福建省自主創(chuàng)新政策績效評估［5］。肖士恩等對河北省科技創(chuàng)新政策績效進(jìn)行了縱向評估，并且將河北與北京進(jìn)行了橫向比較［6］。尚倩等對2002～2009年浙江省區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行評價研究［7］。葛丹明對江西省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新政策滿意度模糊綜合評價［8］。寧凌等對廣東省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策評價［9］。喻金田等對武漢市2004～2007自主創(chuàng)新政策效果評價［10］。董鵬等對2009中部省會城市技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果評價［11］。

從區(qū)域來分析技術(shù)創(chuàng)新政策的實施效果，由于其分析范圍比對國家創(chuàng)新政策實施總體情況的分析小，分析范圍具有集中性，針對性強(qiáng)，重點突出，但與從國家的角度分析相比，不能從整體上了解技術(shù)創(chuàng)新政策的實施效果，不能將創(chuàng)新政策在區(qū)域的實施效果與創(chuàng)新政策在我國實施的總體效果進(jìn)行比較，也就無法判斷區(qū)域創(chuàng)新政策的實施效果與創(chuàng)新政策在我國實施總體情況的差距。

表1.1 創(chuàng)新政策在區(qū)域的實施效果評價

江永真［5］福建省自主創(chuàng)新政策績效評估肖士恩、陳娜［6］河北省科技創(chuàng)新政策評估尚倩、趙曉慶［7］浙江省區(qū)域創(chuàng)新政策評價葛丹明［8］江西省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新政策滿意度模糊綜合評價寧凌、汪亮、廖澤芳［9］廣東省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策評價喻金田、吳倩［10］武漢市自主創(chuàng)新政策效果評價董鵬、陳志輝［11］中部省會城市技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果評價

(2)從國家整體對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行分析。朱正奎對我國科技創(chuàng)新政策的文本與各時期科技創(chuàng)新政策的實施效果分析，指出科技創(chuàng)新成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸已成為不爭的事實［12］?？祖嫉纫陨钲谥行“迳鲜泄緸闃颖荆治鑫覈粩堊觿?chuàng)新政策對中小企業(yè)層面的影響［13］。

從國家的角度對技術(shù)創(chuàng)新政策進(jìn)行分析，從宏觀上對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果評價，能對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果總體情況進(jìn)行把握。與區(qū)域角分析不同，由于評價范圍比區(qū)域廣，重點在于對創(chuàng)新政策實施效果的總體把握，不關(guān)注區(qū)域創(chuàng)新政策的執(zhí)行效果評價。

(3)從國家和區(qū)域雙重角度對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行評價。無論是從國家還是從區(qū)域角度進(jìn)行分析，都存在不足，無法達(dá)到既從總體情況了解技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果，又能對區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新政策效果進(jìn)行重點分析和比較不同區(qū)域的實施效果，針對這兩種不同角度對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行評價的不足，學(xué)者們結(jié)合國家和區(qū)域雙重角度對技術(shù)創(chuàng)新政策進(jìn)行評價，結(jié)合了國家角度和區(qū)域角度的優(yōu)點。

范柏乃等對我國2001～2010自主創(chuàng)新政策的總體效應(yīng)和時空差異進(jìn)行實證分析［14］。彭富國從國家和區(qū)域雙重角度對1991年到1999技術(shù)創(chuàng)新政策進(jìn)行了評價［15］。劉曉娥等通過對全國各省創(chuàng)新政策效果進(jìn)行相對分析，進(jìn)而比較湖北省與其它省市創(chuàng)新政策效果，評價湖北省創(chuàng)新政策與措施［16］。郭強(qiáng)利用2000年和2009年相關(guān)數(shù)據(jù)對科技創(chuàng)新政策效果從總體和區(qū)域進(jìn)行了評價，對東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)進(jìn)行了比較分析［17］。以上分析顯示我國創(chuàng)新政策效果在不同的發(fā)展階段和不同的區(qū)域存在差異，東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)呈現(xiàn)出既相同又各有特色的政策效果。

表1.2 從國家和區(qū)域雙重范圍對創(chuàng)新政策實施效果的評價

以上分析可以看出，現(xiàn)階段學(xué)者對我國技術(shù)創(chuàng)新政策的績效評價多從區(qū)域的角度進(jìn)行，關(guān)注區(qū)域創(chuàng)新政策的實施效果，針對區(qū)域創(chuàng)新政策實施效果存在的不足給出建議，針對性強(qiáng)。另外，從國家角度與結(jié)合國家和區(qū)域的雙重角度進(jìn)行創(chuàng)新政策實施效果分析較少，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究。從國家和結(jié)合國家和區(qū)域雙重范圍對創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行評價，能夠了解創(chuàng)新政策實施的總體情況。尤其是結(jié)合國家和區(qū)域雙重角度對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行分析，既能夠從整體上對技術(shù)創(chuàng)新政策效果進(jìn)行分析，又能夠選擇某些區(qū)域進(jìn)行橫向比較，在比較中發(fā)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢或者不足，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢或者采取措施改進(jìn)不足?；蛘邔?chuàng)新政策實施的總體效果與某區(qū)域?qū)嵤┬ЧM(jìn)行比較，研究區(qū)域創(chuàng)新政策實施效果與創(chuàng)新政策總體實施效果的差異，能夠了解區(qū)域創(chuàng)新政策實施效果是高于總體實施效果還是低于總體實施效果，處于有利地位還是處于不利地位。尤其是在我國現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展不均衡的情況下，東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的發(fā)展各有特色，從國家和區(qū)域雙重角度進(jìn)行創(chuàng)新政策實施效果分析具有重要意義。

2.技術(shù)創(chuàng)新政策評價方法

我國學(xué)者使用多種方法對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行評價。表2列出了部分學(xué)者在創(chuàng)新政策評價中使用的方法。從表2可以看出我國學(xué)者在進(jìn)行創(chuàng)新政策評價使用方法呈現(xiàn)出多樣性，有DEA、灰色關(guān)聯(lián)度、模糊數(shù)學(xué)理論、嫡值法、專家打分法、計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型、層次分析法、因子分析法、集對分析法、最小二乘法估計和Heckman兩步修正法、面板數(shù)據(jù)模型等。多數(shù)學(xué)者在方法的選擇上一般不采用單一方法來評價，而是結(jié)合不同方法來達(dá)到評價目的。

在對創(chuàng)新政策實施效果評價中使用方法中，DEA方法得到較多使用。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)由于具有無需預(yù)設(shè)生產(chǎn)函數(shù)、無需考慮量綱以及在處理多投入/多產(chǎn)出方面的優(yōu)越性，該方法自1978年由著名運籌學(xué)家Charnes、Cooper＆Rhodes以相對效率概念為基礎(chǔ)提出以來，被廣泛運用于各個領(lǐng)域的效率評價研究［19］。創(chuàng)新政策的實施是一項巨大的工程，需要大量人力、物力、財力等多方面的投入，表現(xiàn)在R＆D投入、從事科技活動的人員等方面，其投入表現(xiàn)為多投入的現(xiàn)象，另一方面，實施創(chuàng)新政策也會有產(chǎn)出，如專利申請受理量、專利申請授予量、發(fā)表的論文數(shù)、技術(shù)市場的交易額等，其產(chǎn)出也不是單一的，表現(xiàn)為多方面產(chǎn)出，技術(shù)創(chuàng)新政策的實施具有復(fù)雜性，難以描述在實施過程中的所有投入和產(chǎn)出。由于實施技術(shù)創(chuàng)新政策的過程中，表現(xiàn)為多投入、多產(chǎn)出的特點，DEA所具有的優(yōu)點能夠很好地解決多投入多產(chǎn)出的問題，因此在創(chuàng)新政策評價中得到較多使用。

另一方面，創(chuàng)新政策的實施所具有的復(fù)雜性，難以清楚描述，模糊集合這一概念的出現(xiàn)使得數(shù)學(xué)的思維和方法可以用于處理模糊性現(xiàn)象是具有優(yōu)勢，學(xué)者們結(jié)合模糊集合論處理模糊性現(xiàn)象，使其在處理技術(shù)創(chuàng)新政策評價時具有優(yōu)勢，得以廣泛應(yīng)用。模糊集合論一般結(jié)合確定權(quán)重問題的方法共同使用以達(dá)到評價目的，在權(quán)重的確定問題上，學(xué)者們使用的方法較多，有嫡值法、專家評分、因子分析法等，模糊集合論與嫡值法結(jié)合使用的較多，嫡值法與專家打分法相比，嫡值法較客觀，專家打分法難以消除主觀因素。

表2 評價方法

蔣棟、李婷、李志祥［4］ 描述性統(tǒng)計分析、灰色關(guān)聯(lián)度江永真［5］ 模糊數(shù)學(xué)理論、嫡值法確定各指標(biāo)權(quán)重肖士恩、陳娜［6］ 專家打分法確定指標(biāo)權(quán)重。用比較和分級加權(quán)處理法數(shù)據(jù)尚倩、趙曉慶［7］ 計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型 (回歸分析)、專家評分賦予權(quán)重葛丹明［8］ 定性、模糊評價理論、層次分析法確定各指標(biāo)體系權(quán)重寧凌、汪亮、廖澤芳［9］DEA喻金田、吳倩［10］ 熵值法為其各級指標(biāo)賦予權(quán)重、集對分析方法董鵬、陳志輝［11］橫向比較朱正奎［12］定性方法孔婕、談毅［13］ 最小二乘法估計和Heckman兩步修正法范柏乃、段忠賢、江蕾［14］面板數(shù)據(jù)模型彭富國［15］ 模糊集合論、專家打分法確定指標(biāo)權(quán)重劉曉娥、盧艷紅、喻金田［16］ 模糊集合論方法、因子分析法來確定其權(quán)重郭強(qiáng)［17］ 模糊數(shù)學(xué)方法、熵值法來確定權(quán)重值

3.技術(shù)創(chuàng)新政策評價的切入點

在對創(chuàng)新政策進(jìn)行評價時，存在多種切入點，可以將其分為四種類型:

(1)從政策實施過程來對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行，一般選擇政策投入和政策產(chǎn)出或者是科技投入、科技產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為切入點，如圖所示。呂明潔從科技投入和科技產(chǎn)出評價上海市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新政策績效［3］。寧凌等以政策投入指標(biāo)和政策產(chǎn)出對廣東省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策評價［9］。董鵬等以技術(shù)創(chuàng)新投入和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)出評價中部省會城市技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果［11］。彭富國從經(jīng)濟(jì)發(fā)展 (效益)、科技政策實施期間的科技產(chǎn)出和科技投入來進(jìn)行評價技術(shù)創(chuàng)新政策［15］。劉曉娥等以經(jīng)濟(jì)效益、科技產(chǎn)出、科技投入進(jìn)行創(chuàng)新政策效果評價［16］。以政策實施過程來對創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行評價，優(yōu)點是簡單易于理解，但是忽略了政策科技投入與科技產(chǎn)出的中間過程，另外政策實施效果不僅僅只體現(xiàn)在科技投入、科技產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。同時政策實施過程中的某些科技投入和科技產(chǎn)出存在難以量化的特點，如創(chuàng)新政策中投入的智力資本、對知識溢出的促進(jìn)作用等，基于可操作的目的，對某些難以量化的科技投入和科技產(chǎn)出一般不納入評價框架，從而影響創(chuàng)新政策實施效果的評價準(zhǔn)確性。

表3.1 以政策實施過程為切入點

劉曉娥、盧艷紅、喻金田［16］ 經(jīng)濟(jì)效益、科技產(chǎn)出、科技投入

(2)從政策類型來進(jìn)行評價，這是較多學(xué)者選擇的切入點。如表3.2。蔣棟等從總體情況和描述性統(tǒng)計分析兩方面研究稅收優(yōu)惠類、金融支持、政府采購類和其他類型政策實施效果［4］。江永真從創(chuàng)新供應(yīng)政策、創(chuàng)新需求政策、創(chuàng)新環(huán)境政策來對自主創(chuàng)新政策績效評估［5］。葛丹明從財政補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策、專利保護(hù)政策、政府采購政策評價江西省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新政策滿意度［8］。喻金田等從技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、創(chuàng)新環(huán)境三方面對武漢市自主創(chuàng)新政策效果進(jìn)行評價［10］。范柏乃等從供給政策、需求政策、基礎(chǔ)政策和環(huán)境政策為出發(fā)點對我國中國自主創(chuàng)新政策的效應(yīng)及其時空差異進(jìn)行評價［14］。郭強(qiáng)從科技創(chuàng)新投入政策、科技創(chuàng)新需求政策、科技創(chuàng)新環(huán)境政策評價科技創(chuàng)新政策效果［17］?？梢钥闯鲈趯嵶C分析中，對創(chuàng)新政策的分類多使用兩種:①根據(jù)Rothwell R，Zegveld W對技術(shù)創(chuàng)新政策的分類方式，將技術(shù)創(chuàng)新政策分為供給政策、需求政策以及環(huán)境政策［18］;Rothwell R，Zegveld W對創(chuàng)新政策的分類方式，具有可操作性的特點，供給政策、需求政策和環(huán)境政策三種創(chuàng)新政策的區(qū)分性強(qiáng)，在實證中得到廣泛應(yīng)用;②根據(jù)創(chuàng)新政策內(nèi)容進(jìn)行分類。選擇政策類別對創(chuàng)新政策進(jìn)行評價，在對創(chuàng)新政策進(jìn)行分類后，不同類別政策具有可區(qū)分性，對不同類型創(chuàng)新政策的實施效果進(jìn)行評價，并且能夠橫向比較不同類型創(chuàng)新政策實施效果，在對比分析中，發(fā)現(xiàn)不同類型創(chuàng)新政策實施效果的差異，對創(chuàng)新政策實施效果的分析更加細(xì)化，與從政策實施過程來對技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行相比，評價更為深入，結(jié)果具有更強(qiáng)的針對性。

表3.2 以創(chuàng)新政策類別為切入點

(3)以創(chuàng)新政策與其作用對象的相互作用對創(chuàng)新政策進(jìn)行評價，肖士恩等從創(chuàng)新型社會促進(jìn)程度、政策適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性、政策其他效果來進(jìn)行評價［6］。以政策作用對象的相互作用進(jìn)行評價，體現(xiàn)出政策具有動態(tài)適應(yīng)性，關(guān)注政策與其作用對象的相互影響，但是與以政策過程來分析創(chuàng)新政策實施效果相比，較難理解和操作，需要對創(chuàng)新政策與其作用對象進(jìn)行深入了解才能較好地評價創(chuàng)新政策實施效果。

(4)以政策要素進(jìn)行創(chuàng)新政策評價。如尚倩等從政策力度、政策目標(biāo)、政策措施對浙江省區(qū)域創(chuàng)新政策評價［7］。從政策要素對創(chuàng)新政策評價，無論是在創(chuàng)新政策執(zhí)行前、執(zhí)行中還是執(zhí)行后對創(chuàng)新政策進(jìn)行評價均適用，能夠?qū)?chuàng)新政策制定、執(zhí)行等方面進(jìn)行評價。由于是以政策要素進(jìn)行創(chuàng)新政策的評價，能夠較好地反映創(chuàng)新政策的效果。但是使用創(chuàng)新政策要素對創(chuàng)新政策實施效果進(jìn)行評價，對創(chuàng)新政策要素需要有深入的了解，否則可能會因為對創(chuàng)新政策要素理解程度不夠而影響創(chuàng)新政策實施效果評價的準(zhǔn)確性。另一方面，以創(chuàng)新政策要素進(jìn)行對創(chuàng)新政策實施效果的評價，忽略了政策與其作用對象的適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性等相互影響的特點。(作者單位:南華大學(xué))

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