我國“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革研究的反思與展望

楊丹　徐繼敏

摘 要：“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革促進(jìn)基層政府從“管控型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，推動我國全面深化改革。事權(quán)改革涵蓋國家權(quán)力重構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，反映了社會對基層政府治理能力和基層治理體系的需求。國內(nèi)學(xué)者深入剖析“簡政強鎮(zhèn)”改革，集中對事權(quán)改革的根本目的、重點領(lǐng)域、改革突破、規(guī)范形態(tài)等進(jìn)行研究，但仍然存在重復(fù)研究現(xiàn)象突出、共性研究不足和缺乏法學(xué)研究視角等問題。推進(jìn)“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革離不開理論支持，通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行及時梳理，試圖為事權(quán)改革實踐創(chuàng)新和突破提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：簡政強鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；簡政放權(quán)；事權(quán)改革

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）04-0003-08

繼黨的十八屆三中全會提出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理”①之后，十八屆四中全會做出全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，要求“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”。“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革從正面回應(yīng)了全面深化改革的要求，切實轉(zhuǎn)變地方改革理念，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的法治化進(jìn)程。加快推進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化②和日益增長的公眾參與訴求導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“管控”為目的的行政執(zhí)法很難契合社會依法治理的要求，同時，基層政府責(zé)、權(quán)、利的不對等配置致使基層政府治理能力缺乏。吳理財從國家整合③的角度提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是一場從“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型的地方改革，改革所要實現(xiàn)的核心內(nèi)容是為農(nóng)民和農(nóng)村社會提供更好的公共服務(wù)[1]。顯然，“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革不再單純地關(guān)注國家權(quán)力在體制內(nèi)的調(diào)整與流轉(zhuǎn)，更強調(diào)社會參與基層治理、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的成功轉(zhuǎn)型。目前學(xué)術(shù)界對“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的研究主要表現(xiàn)在以下四個方面，即事權(quán)改革的根本目的、重點領(lǐng)域、突破途徑和規(guī)范形態(tài)。筆者通過對已有文獻(xiàn)的梳理與總結(jié)，試圖為依法推進(jìn)“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革提供理論支撐與研究新視角。

一、從“管控”到“治理”：我國事權(quán)改革的根本目的

“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力“過小”與事權(quán)范圍“過大”這一直接沖突，通過授權(quán)、委托執(zhí)法、機(jī)構(gòu)下沉等方式拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運行邊界，以滿足中小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。形式上國家權(quán)力下沉增加了基層政權(quán)的管控實權(quán)，實際上逐漸調(diào)整改革步伐，促進(jìn)從“管控”到“治理” 的轉(zhuǎn)變，吸收政府、社會、市場、公民個人以及社會組織等多元主體的參與，更應(yīng)聚焦于“治理”引起的多元化主體定位、公共事務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變以及職能邊界的劃分。董娟指出我國基層社區(qū)治理出現(xiàn)內(nèi)卷化、碎片化等問題，原因在于國家政權(quán)下的基層治理的確存在角色和功能上的錯位、缺位、移位現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)明確中央政府職能，加大縱向分權(quán)，并通過立法變革給地方政府松綁，切實轉(zhuǎn)變基層政府職能與定位[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已經(jīng)從過去單純強調(diào)政府服務(wù)職能的實現(xiàn)逐漸過渡到政府“簡政放權(quán)”和多元主體共治格局的推進(jìn)。學(xué)界關(guān)于當(dāng)下推行的“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革主要從以下三個方面來闡述為什么要進(jìn)行放權(quán)，以及改革將去向何處。

第一，事權(quán)改革的歷史經(jīng)驗。張新光將新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革分為四個階段：“1980年至1985年的‘社改鄉(xiāng)和‘鄉(xiāng)政村治體制建立；1986年至1989年的‘撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和推行‘村民自治；1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；1998年至今的農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新”[3]。李水金對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的模式進(jìn)行分析和歸納，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的五種模式，即“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“三辦一所”、“綜合配套”、“強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”和“大部制”改革模式[4]。盡管每一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革取得了階段性成果，但遺留下的制度弊端仍然反映出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是一個綜合且復(fù)雜的過程，實踐缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和制度設(shè)計，著眼于緩解時下的體制困境，忽視了改革的可預(yù)期性和延續(xù)性。有學(xué)者將“撤社建鄉(xiāng)”下的簡政放權(quán)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)對比分析，認(rèn)為兩個階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革重點均表現(xiàn)為縣權(quán)下放，但21世紀(jì)推進(jìn)的“強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”制度化程度更高，規(guī)范性文件層次更高[5]。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革上升到中央宏觀調(diào)控的層面，彰顯了我國逐步推進(jìn)全面深化改革的歷史必然性，力求更高效地實現(xiàn)基層政府的轉(zhuǎn)型。然而，規(guī)范性文件推動的事權(quán)改革仍屬于政策導(dǎo)向型，忽略了改革與立法進(jìn)程的有力銜接，與全面推進(jìn)依法治國存在差距。在比較研究方面，孫召鵬選取美國、日本和德國的基層組織改革與治理實踐經(jīng)驗進(jìn)行分析，總結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、社會組織參與和公共服務(wù)職能等若干成功經(jīng)驗，并指出在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)語境下，對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式、治理手段及改革都提出了更高的要求”[6]。也有學(xué)者在梳理了美國、法國等國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制特點和我國自西漢至民國年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模變遷史的基礎(chǔ)上，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)具備“整體性、全面性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的制度設(shè)計和強有力的法律保障”[7]。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革歷史經(jīng)驗的梳理與總結(jié)，為新一輪“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革實踐提供參照性資源，有利于深化地方改革隨時調(diào)整改革的步伐與方向。

第二，事權(quán)改革的內(nèi)推動力。2010年廣東省頒布《關(guān)于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，要求“縱向放權(quán)”和“橫向放權(quán)”并舉，以應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種矛盾與沖突，促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。政府推動事權(quán)改革形式上的動力來源與依據(jù)表現(xiàn)為中央宏觀政策與地方規(guī)范性文件，而市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速、國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的低效與傳統(tǒng)管理體制的阻滯等因素共同推動了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。學(xué)界普遍達(dá)成共識，認(rèn)為事權(quán)改革的迫切要求在于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱”的基本現(xiàn)狀[8]。張曉峰將我國改革開放以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革界定為“市場化導(dǎo)向的分權(quán)式”改革，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包制到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主權(quán)的確認(rèn)，再到“三農(nóng)”問題的解決，折射出鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總是能保持步調(diào)一致[9]。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的原動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制必須與其適應(yīng)，重構(gòu)縣鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)縱向結(jié)構(gòu)扁平化，不斷提高放權(quán)的制度化水平[5]。

魏治勛從國家治理的角度，揭示當(dāng)代世界各國在面對主要矛盾時，都存在“國家構(gòu)建的失敗或者不夠成功、不再成功”[10]的現(xiàn)象。國家政權(quán)組織的效率低下，會進(jìn)一步削弱基層政府的治理能力和執(zhí)行力，并致使公眾撤回對基層政府的認(rèn)同。為解決基層治理困境，中央層面積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以重構(gòu)國家政權(quán)組織并保證其治理的制度化、高效化與科學(xué)化。對“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的內(nèi)推動力進(jìn)行研究與論證，有助于明確事權(quán)改革的實踐意義，并能及時規(guī)范改革具體機(jī)制與措施。

第三，事權(quán)改革的目的?！昂喺婃?zhèn)”事權(quán)改革涵蓋了縣政、鄉(xiāng)政兩級政權(quán)的調(diào)整，同時牽涉兩級政府組織機(jī)構(gòu)、人員、財權(quán)以及職能的重新調(diào)整，從宏觀層面上明確改革的基本目標(biāo)和根本目的是事權(quán)改革的首要前提，以保證改革方向的正確性。樊繼達(dá)采用實證分析的方法對廣東順德區(qū)進(jìn)行樣本分析，認(rèn)為建立“能夠滿足民眾公共需求的服務(wù)型政府”是事權(quán)改革的根本出發(fā)點，基本要求是“小政府、大社會”，并充分發(fā)揮社會組織和市場中介的作用[11]。徐勇從稅費改革的視角論證，“服務(wù)下鄉(xiāng)”是政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變過程中國家政權(quán)向基層滲透的一種表現(xiàn)形式，但不同于“官辦”性質(zhì)的服務(wù)，其主張采用政府購買服務(wù)，將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)[12]。事權(quán)改革應(yīng)將建設(shè)服務(wù)型政府作為指導(dǎo)思想，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)公共服務(wù)職能，保證我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的延續(xù)性與期待性。徐仁璋在概括我國鄉(xiāng)政困境的基礎(chǔ)上，對比分析取消與保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的兩種觀點，主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，理由闡述如下：“一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在1949年以前有悠久傳統(tǒng)；二是可以迅速理清縣鄉(xiāng)關(guān)系；三是有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的發(fā)展。從現(xiàn)代社會法治化、民主化的發(fā)展進(jìn)程來看，不斷擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)自治體的規(guī)模是一個世界性的趨勢，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，在理論與實踐上都具有可行性?！盵13]于建嶸從基層政權(quán)合法性要求的視角，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)實行自治型治理，“即國家通過強制性的法律預(yù)期方式，將基本的社會規(guī)范和目標(biāo)確定下來，社區(qū)在法律框架內(nèi)進(jìn)行廣泛的自治”[14]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)當(dāng)順應(yīng)“鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及傳統(tǒng)權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)利文化的轉(zhuǎn)變”[15]（p.438），促使國家政權(quán)逐漸從鄉(xiāng)村社會退出。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就應(yīng)該成為改革重要目標(biāo)。學(xué)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革目的的探討集中于服務(wù)型政府、治理型政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體等方面，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革路線在理論與實踐方面趨于一致，并逐漸與全球治理趨勢接軌。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歷史經(jīng)驗、內(nèi)推動力和根本目的表明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的走向在于逐漸推進(jìn)基層政府從“管控”向“治理”的轉(zhuǎn)型，為推進(jìn)“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革提供理論基礎(chǔ)和方法指導(dǎo)。全球治理趨勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，不僅涉及職能轉(zhuǎn)變的問題，更應(yīng)該將多元共治的理念貫穿至整個事權(quán)改革。

二、權(quán)責(zé)劃分：我國事權(quán)改革的重點領(lǐng)域

“自上而下”的單向壓力型體制和政府決策主導(dǎo)的改革機(jī)制已將我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革推入瓶頸時期，如不及時打破傳統(tǒng)理念與指導(dǎo)框架下的僵局，地方改革將會陷入“一放則亂、一亂則收”的惡性循環(huán)。為達(dá)至國家、社會、市場三方和諧共治，必須正面回應(yīng)現(xiàn)存體制問題，以期將事權(quán)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型推到新高度。

第一，行政體制內(nèi)的行政分權(quán)研究。學(xué)界的基本共識是體制內(nèi)分權(quán)主要指國家權(quán)力的縱向分工，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治權(quán)限劃分、縣鄉(xiāng)權(quán)力架構(gòu)和省縣鄉(xiāng)三級政府職能界定等。李學(xué)玲在后農(nóng)業(yè)稅語境下把鄉(xiāng)村治理理解為“國家權(quán)力和農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力在鄉(xiāng)村地域中的配置、合作、互動及其變化”，面臨的制度困境為“鳥籠型村民自治”④下兩委關(guān)系示范、縣鄉(xiāng)“壓力型行政體制”下鄉(xiāng)村關(guān)系扭曲和財政運轉(zhuǎn)困難，并據(jù)此提出以解構(gòu)縣鄉(xiāng)“壓力型體制”、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置與政府職能為主體的破解思路。葉貴仁以實證研究為基礎(chǔ)揭示了事權(quán)改革是“上下級權(quán)力、利益和職能的調(diào)整過程，充分體現(xiàn)了地方政府內(nèi)部治理機(jī)制的優(yōu)化與調(diào)整”[16]，通過改革初步實現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能重組、公共資源配置權(quán)下移、構(gòu)建區(qū)鎮(zhèn)村一體化的公共服務(wù)平臺。覃道明從農(nóng)村綜合改革出發(fā)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革“不能局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，而應(yīng)定位為‘農(nóng)村基層政府層面”，鄉(xiāng)政問題的根源是縣政和政府問題，因此首先應(yīng)當(dāng)理清縣政和鄉(xiāng)政的關(guān)系[17]。

此外，事權(quán)改革同樣涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與編制的大幅度調(diào)整，國家政權(quán)組織與機(jī)構(gòu)設(shè)置總是與國家權(quán)力的配備在歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中共同推進(jìn)。從20世紀(jì)80年代的撤社建鄉(xiāng)到“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，再到縮減機(jī)構(gòu)、大部制改革，以及當(dāng)下的“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量增減、“三站八所”的建立、“一站式服務(wù)”以及人員編制的調(diào)整，無一不體現(xiàn)國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會領(lǐng)域的調(diào)整。呂德文采取基層調(diào)研的方式對某縣某鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部予以統(tǒng)計分析，認(rèn)為改革不僅改變了基層政府組織，同時也促使基層治理格局的變化[18]。這些研究進(jìn)一步揭示了傳統(tǒng)行政管理體制存在的弊端，積極探索解決機(jī)制，以體現(xiàn)事權(quán)改革對于優(yōu)化國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和政權(quán)組織的積極意義。

第二，公共參與下的簡政放權(quán)研究?！昂喺婃?zhèn)”事權(quán)改革要求“加大向社會和市場的簡政放權(quán)力度，降低市場準(zhǔn)入門檻，減少行政審批和行政許可事項，有條件的盡可能轉(zhuǎn)為登記備案制”[19]，其所蘊含的“雙向簡政”包括“上級政府對鎮(zhèn)級政府減少行政審批權(quán)限縱向簡政的意思，也有向社會放權(quán)橫向簡政的含義”⑤。劉玉蓉對放權(quán)進(jìn)行剖析，認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)和政府職能保持一致，有必要“厘清政府、市場、社會三者的關(guān)系，明確政府的權(quán)力邊界，還權(quán)于市場，還權(quán)于社會”[20]。將政府、市場、社會納入事權(quán)改革是對歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的創(chuàng)新與突破，擴(kuò)大改革參與主體的范圍，并對“分權(quán)”進(jìn)行重新定義，以推進(jìn)地方治理模式的轉(zhuǎn)型。地方治理并不要求所有成員采取一致行動，而是期望不同成員的不同表現(xiàn)，進(jìn)而解決公共問題，并接受公共苛責(zé)。徐繼敏對我國地方行政體制改革進(jìn)行梳理，認(rèn)為公眾導(dǎo)向型體制才是滿足公眾訴求的，并建議基層自治和非政府組織參與治理，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“自然就擁有了管理本轄區(qū)事務(wù)的權(quán)力，也能廣泛吸收社會公眾參與管理”[21]。姜曉萍從社會治理創(chuàng)新的視角切入，提出社會治理的三個基本特征：實現(xiàn)國家權(quán)力向社會的回歸；主體趨于多元化；以合作與協(xié)商為治理方式，并認(rèn)為公共治理應(yīng)當(dāng)是多元協(xié)同治理機(jī)制，共享資源，各方受益[22]。事權(quán)改革逐漸趨向?qū)ξ覈鶎又卫砟Ｊ降奶剿?，不僅要求對治理內(nèi)涵、治理理念的反思，還希冀通過改革推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和促進(jìn)地方治理體系的構(gòu)筑。

可以預(yù)見的是，在全球化治理和國家治理體系加快推進(jìn)的背景下，“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革從單純改革逐漸趨向基層治理模式的探索，是符合我國基層社會發(fā)展要求和公民公共訴求的。通過對現(xiàn)有研究的剖析，傳統(tǒng)行政體制的變革、國家權(quán)力重構(gòu)及社會治理仍然會是事權(quán)改革研究的重點領(lǐng)域。

三、“點面式”改革向“多維式”改革轉(zhuǎn)型：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的突破口

加快推進(jìn)深化改革要求“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式過渡。近三十年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，以政策號召與執(zhí)行為出發(fā)點，以解決維穩(wěn)政治與鄉(xiāng)村政治之間的沖突為落腳點，以自上而下的單向政策推動為主要手段，涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)整合、財權(quán)與事權(quán)配置調(diào)整、公共服務(wù)職能塑造等多方面的內(nèi)容。

“點面式”改革是多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的基本模式，但此種模式只能暫時緩解時下群體性事件、自然災(zāi)害事件以及突發(fā)性應(yīng)急事件與基層政府治理能力之間的沖突[23]。隨著深化改革決定的提出，保障地方改革的整體性與協(xié)同性是事權(quán)改革的基本步調(diào)，以期實現(xiàn)基層社會合作與共治的長遠(yuǎn)局面。為避免地方改革的循環(huán)與重復(fù)，從“點面式”改革到“多維式”改革也是近幾年學(xué)者探討和研究的重點。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多角度改革研究。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人、財、物進(jìn)行多角度整合與優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主要內(nèi)容，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的轉(zhuǎn)型奠定了實踐基礎(chǔ)。隨著改革的深入推進(jìn)以及公眾對此寄予更多期望，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行全方位調(diào)整成為地方改革的重要組成部分。一是作為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革發(fā)端的機(jī)構(gòu)改革，始于1985年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，隨后“三辦一所”、“綜合配套”改革等鋪展開來。徐繼敏認(rèn)為大部制改革推進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)的扁平化，對于理順中央與地方及地方各級政府之間的關(guān)系、推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變以及實現(xiàn)地方政府治理方式的轉(zhuǎn)變具有重要價值，主張由省級政府確定比較統(tǒng)一的大部制改革，以推動市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)改革[24]。張新光認(rèn)為，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制是由多種因素共同所用的結(jié)果，尤其在政府體制創(chuàng)新和市場經(jīng)濟(jì)體制建立的語境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的調(diào)整更應(yīng)該與政府職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)，單談機(jī)構(gòu)精簡是很難解決現(xiàn)實困境的[7]。二是“鄉(xiāng)財縣管”促進(jìn)了農(nóng)業(yè)稅費的徹底廢除，并鞏固了地方財稅體制改革的成果。然而，這打破了我國管理體制上財政權(quán)與事權(quán)協(xié)調(diào)配置的格局，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理和公共服務(wù)能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入權(quán)力架空的困境。吳理財指出稅費改革后我國基層由“單邊治理”向“雙邊治理”、“多元治理”、“間接治理”和“依據(jù)法律治理”轉(zhuǎn)變，但這種治理模式是離不開權(quán)力資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會資源的綜合配置的[25]。財政實力是保障政府運營的基礎(chǔ)條件之一，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源，使之成為純粹的政策執(zhí)行者與代理人，政府治理能力下降，地方基層治理水平很難提高。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革值得反思。三是權(quán)力下放和職能轉(zhuǎn)變成為改革的主要內(nèi)容和目標(biāo)。繼機(jī)構(gòu)改革與財政體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革堅持“能放則放，毫無保留”的原則，將縣級政府權(quán)力盡可能多地下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，為基層政府職能轉(zhuǎn)變提供權(quán)力保障。葉貴仁梳理了廣東順德區(qū)的“簡政放權(quán)”改革，2010年將區(qū)級行政審批、征收、處罰等8大類行政管理事項中的3197項下放給了鎮(zhèn)（街），同時推行行政審批制度改革、農(nóng)村綜合改革和社會管理改革，試圖理順區(qū)鎮(zhèn)兩級政府權(quán)責(zé)、優(yōu)化鎮(zhèn)人力資源配置和深化社會管理體制改革[26]。李水金闡釋了“擴(kuò)權(quán)強鎮(zhèn)”改革的基本措施和主要領(lǐng)域，分析其中的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和相應(yīng)風(fēng)險，并主張從國家公共職能的角度重新定位基層政府以規(guī)避行政國家?guī)淼姆N種弊端，但應(yīng)對地方政府的擴(kuò)權(quán)之風(fēng)秉持審慎態(tài)度，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革逐漸從量變向質(zhì)變轉(zhuǎn)換[27]。

第二，簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革與其他地方改革的互動研究。內(nèi)部的多維考量保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的全面性或活力性，同時外部因素的相互作用因素亦形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革持續(xù)性與有效性的促進(jìn)力量。簡政強鎮(zhèn)改革與縣政改革、省直管縣改革形成多維互動關(guān)系，促進(jìn)地方政府之間、政府與市場之間的事權(quán)劃分，保證了地方改革的整體性與協(xié)同性。

一是縣鄉(xiāng)協(xié)同改革應(yīng)視作鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的出路所在。賈晉認(rèn)為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是被動型壓力體制下的機(jī)構(gòu)精簡與權(quán)力整合，并未觸碰深層次的制度困境，即國家對鄉(xiāng)村資源的汲取理念與行為并未扭轉(zhuǎn)，以及政治體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革。應(yīng)清楚地認(rèn)識到，只有縣鄉(xiāng)聯(lián)動改革與參與式民主治理才能積極有效地推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革完成，“聯(lián)動設(shè)計縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)體制和村組民主自治組織的整體改革方案”，“科學(xué)構(gòu)建基層政權(quán)組織與民主自治組織間的關(guān)系”[28]。王彥智從“協(xié)同政府”和“整體政府”的角度出發(fā)，肯定了縣政改革的先導(dǎo)性作用，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中部門與層級之間的整合與協(xié)調(diào)[29]。

二是“省直管縣”改革能夠減少行政層級，促進(jìn)地方各級政府之間的財政流通，尤其是省級政府向縣級政府的審批與財政轉(zhuǎn)移支付，有利于縣域經(jīng)濟(jì)，并促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層建設(shè)。賈晉認(rèn)為，計劃經(jīng)濟(jì)背景下產(chǎn)生的“市管縣”體制是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革難以有效突破制度困境的關(guān)鍵因素之一，而“省直管縣”改革優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的制度環(huán)境，不僅緩解了縣級財政壓力，還增強了縣級政府審批權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不均衡創(chuàng)造了改革機(jī)遇，并改變了省級以下政府間公共權(quán)力和財政資源的配置格局[30]。因此，置身于“省直管縣”體制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，正確思路應(yīng)該是：省級政府將權(quán)力下放到縣級政府，“在規(guī)范縣級政府的財權(quán)事權(quán)后，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，縣級政府以此為依據(jù)下放相應(yīng)的財權(quán)與之相匹配”[31]。換言之，“省直管縣”改革不僅能理清省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)與權(quán)限，更能明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的基本方向與目標(biāo)，促進(jìn)基層政府的權(quán)力配置。

以上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革模式的梳理、總結(jié)與剖析，把握了三十年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革發(fā)展方向與趨勢，加之深化改革決定對改革的統(tǒng)籌性安排與規(guī)劃，各地為政的地方改革將逐步趨于一致性，成為有機(jī)的互補成分?？梢灶A(yù)見的是，過去單向性的改革思維將被逐步摒棄，轉(zhuǎn)向融合了政府、市場、社會等多元主體的多向性、多維性地方改革。

四、 事權(quán)改革的法治化建構(gòu)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的規(guī)范形態(tài)

政策發(fā)揮著推動改革和調(diào)整多元主體參與改革的重要作用，其靈活性與適應(yīng)性是契合改革發(fā)展的基本趨勢與要求的。然而，隨著我國法治化進(jìn)程的推進(jìn)，政策推動型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革也逐漸暴露其弊端，比如改革決策、改革方式、行政救濟(jì)責(zé)任主體等合法性問題，需要以法治化手段規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。同時，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求改革決策與立法保持一致，以保證地方改革成果的穩(wěn)定性與持續(xù)性。其中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律定位、事權(quán)改革合法性、監(jiān)督機(jī)制法律化等為代表的規(guī)范化研究仍然是當(dāng)前研究的重點與難點。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律定位的探索性研究。盡管不少學(xué)者主張取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，將其作為基層自治體才能更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治理作用，但《憲法》第30條規(guī)定：“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，以憲法法律的形式確認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層國家政權(quán)的法律地位。國家權(quán)力進(jìn)一步下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，使得職權(quán)本被弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為基層治理的主導(dǎo)主體。即便存廢之爭一直存在，但保留并重新進(jìn)行法律定位以保證基層改革穩(wěn)定推進(jìn)已成為主流共識。柳亮強調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位與職能，尤其對于農(nóng)村社會的改革、農(nóng)村市場的形成以及農(nóng)村民主政治的建設(shè)具有不可替代的作用，同時也能彌補市場缺陷承擔(dān)市場、企業(yè)和個人無法提供的公共服務(wù)職能[32]。張新光對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的歷史進(jìn)行梳理，認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為我國憲法規(guī)定的一種基層行政建制，“應(yīng)當(dāng)保持其行政地域的完整性，人口規(guī)模的適度性，管理層級的有序性，職能定位的科學(xué)性，機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，人員編制的法律約束性，政權(quán)名稱的固定性和政府運作程序的規(guī)范性”[33]。不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法律地位是學(xué)者普遍認(rèn)同的，但對于其在地方改革和社會治理體制創(chuàng)新中應(yīng)該具備何種法律定位，仍然存在研究不足。究其緣由，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，討論焦點主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的存廢之爭上，卻疏忽了事權(quán)改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律定位帶來新的詮釋基礎(chǔ)；另一方面，過去對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定義與詮釋，多從管理學(xué)、政治學(xué)的角度切入，但隨著依法治國理念的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律定位的視角應(yīng)當(dāng)逐漸過渡到“法治”與“善治”。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的合法性研究。從“強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”到“簡政強鎮(zhèn)”改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已經(jīng)在全國大部分省份鋪展開來，并在各省級人民政府的指導(dǎo)與督促下取得明顯成果，同時也使基層社會治理與地方基層改革面臨新問題、新形勢。繼“立法與改革相銜接”的提出，事權(quán)改革的合法性問題更將受到學(xué)術(shù)研究的重視。邵任薇指出當(dāng)前事權(quán)改革面臨困境，即改革認(rèn)識存在偏差、行政體制不暢、權(quán)力配置不到位、法律配套不全以及基層執(zhí)法權(quán)威不足。為保障事權(quán)改革的合法性問題，必須實現(xiàn)事權(quán)下放合法化、執(zhí)法人員身份合法化，并建立剛性的行權(quán)規(guī)則[34]。徐繼敏則從法學(xué)的角度對“擴(kuò)權(quán)強鎮(zhèn)”進(jìn)行分析，認(rèn)為我國目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要以政策推動為主要動力，呈現(xiàn)行政性分權(quán)的基本特點，但是改革決策主體、事權(quán)下放內(nèi)容以及權(quán)力下放方式均存在合法性問題，與我國現(xiàn)行法律規(guī)范存有二致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是我國比較特殊的一級地方政府，其職能定位與權(quán)力需求存在失衡情況，因此賦權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實際需求和社會經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀而定[35]。隨著地方改革法治化的加快推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)改革將會面臨更多的法律挑戰(zhàn)。如何解決改革前決策機(jī)制和改革后效果評估機(jī)制的法律化問題、如何正確處理立法和改革的關(guān)系，以及行政救濟(jì)責(zé)任主體合法性問題等，這在現(xiàn)有研究中涉及較少，未能真正解決事權(quán)改革的合法性問題，有待學(xué)術(shù)界深入探討與解決。

第三，監(jiān)督機(jī)制的法律規(guī)制研究。事權(quán)改革中的監(jiān)督機(jī)制對國家權(quán)力自上而下的流轉(zhuǎn)和基層政府由內(nèi)至外的權(quán)力行使形成了有效的監(jiān)督與控制，預(yù)防權(quán)力腐敗與權(quán)力尋租的同時，鞏固了地方改革的成果。當(dāng)前主要以單向壓力型體制和績效考核機(jī)制的形式對基層權(quán)力運行予以規(guī)制，但多以有效管理為落腳點，其所體現(xiàn)出的法律規(guī)范價值并不突出。邵任薇在論證“簡政強鎮(zhèn)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制路徑時，仍然以績效管理考評體系作為權(quán)力規(guī)制的主要手段之一，同時引入外部監(jiān)督，構(gòu)建多元監(jiān)督體系[36]。楊日鵬在對紹興進(jìn)行實證調(diào)研的基礎(chǔ)上，探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革行權(quán)規(guī)制的必要性，即避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“國家型經(jīng)紀(jì)人”，并提出規(guī)制體制的基本要求應(yīng)包括“有規(guī)則”、“有程序”、“有監(jiān)督”、“有測評”、“有追究”和“公開化”，基本內(nèi)容涵蓋決策規(guī)制、行權(quán)規(guī)制、信息規(guī)制、特例規(guī)制、道德規(guī)制和績效規(guī)制，促使國家權(quán)力在基層政府運行的法律化、制度化、程序化和責(zé)任化[37]。學(xué)者們提出的事權(quán)改革監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新與完善即使存有差異，但伴隨法治程度的加深，“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革前決策、改革中執(zhí)行以及改革后評估的法律規(guī)制問題將成為“依法治國”語境下的重要研究論題。

“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革在政策引導(dǎo)與推動作用下雖已取得一定成果，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化帶來的復(fù)雜的利益矛盾形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革深化和社會治理創(chuàng)新的法律焦點。盡管已經(jīng)有學(xué)者意識到法律對地方改革法治化改造的重要性，并在此基礎(chǔ)上做出相應(yīng)闡述，但所涉問題并不深入，關(guān)于基礎(chǔ)理論與具體進(jìn)路方面的研究仍需進(jìn)一步研究與探析。

五、 結(jié)語：“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的路徑藍(lán)圖

以上對“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革研究的理論梳理與學(xué)術(shù)總結(jié)，表明了以法治方式推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的深化與完善是理論與實踐的共識，對事權(quán)改革的根本目的、重點領(lǐng)域、突破路徑以及規(guī)范形態(tài)的研究將成為下一步法學(xué)研究的重點。喻中認(rèn)為，“強調(diào)通過法令的治理，能夠為人與人之間的有序交往提供平臺，滿足了‘日常社會，尤其是新的國家形態(tài)對于秩序、治理的需要”[38]。要想推進(jìn)治理的法治化進(jìn)程，有必要將各類社會變革納入統(tǒng)一的法治體系中來，要求符合現(xiàn)有法律規(guī)范和法律精神。作為新時期的法治化基層改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要轉(zhuǎn)變改革理念，將根本目的定位為國家權(quán)力由“管理”與“干涉”向“治理”與“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，并結(jié)合社會治理體制創(chuàng)新深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；權(quán)力下放要保證橫向與縱向的穩(wěn)定架構(gòu)，職責(zé)與權(quán)能的平衡配置，以及治理與合作的共同推進(jìn)；調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革模式與手段，促進(jìn)單向“點面式”改革朝“多維式”改革過渡，以保障地方改革的協(xié)同性和一致性；改革全程應(yīng)提升決策的法治水平和地方政府的法治能力，并形成相應(yīng)的法律機(jī)制統(tǒng)一地方改革和監(jiān)督權(quán)力運行，既保證地方改革的合法性，又避免循環(huán)重復(fù)的改革和權(quán)力腐敗。

注釋：

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，而且是一個涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、公用事業(yè)、社會管理和行政管理等問題的綜合過程。參見任進(jìn)：《城鎮(zhèn)化、城市治理與法治》，《行政管理改革》2013年第6期。

③國家整合是指通過國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量將國家內(nèi)部的各部分和要素結(jié)合為一個有機(jī)的整體。參見徐勇： 《國家整合和社會主義新農(nóng)村建設(shè)》，《社會主義研究》2006年第1期。

④鳥籠型村民自治是指在村民自治的實際運行中，偏向于將村民自治權(quán)置于黨的領(lǐng)導(dǎo)下，使黨組織成為政治和法律上的權(quán)力中心，賦予基層黨組織在村級政治中的不可挑戰(zhàn)的“領(lǐng)導(dǎo)地位”。參見李學(xué)玲：《后農(nóng)業(yè)稅時代我國鄉(xiāng)村治理的困境及其破解思路》，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2008年第1期。

⑤中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》的通知（粵辦發(fā)[2010]17號）。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]