在水政執(zhí)法中推行行政指導(dǎo)的探索與實(shí)踐

張如晨，徐 向

（1.河海大學(xué)法學(xué)院，211100，南京； 2.江蘇省淮安市水利局，223300，淮安）

行政指導(dǎo)是指行政主管部門適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，為有效實(shí)現(xiàn)行政目的，基于行政職權(quán)和行政管理相對(duì)人自愿實(shí)施的符合法律規(guī)定及其精神，在其職權(quán)范圍內(nèi)依法以建議、勸告、引導(dǎo)等非強(qiáng)制性手段促使公民、法人或者其他組織接受行政主體的意思表示并付諸實(shí)施的新型行政行為。行政指導(dǎo)作為一種新的柔性管理方式可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)剛性管理方式的缺欠，有利于提高行政效率，優(yōu)化公共服務(wù)，減少違法行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)。

行政指導(dǎo)的類型主要包括：行政輔導(dǎo)、行政建議、行政提示、行政約談、行政警示、案后幫扶等。江蘇省淮安市水利局作為該市行政指導(dǎo)試點(diǎn)單位，自2011年以來在水政執(zhí)法管理工作中尤其是在規(guī)范企業(yè)涉水行為方面，轉(zhuǎn)變觀念，積極探索，引入行政指導(dǎo)方式，取得了較好的執(zhí)法效果。

一、在水政執(zhí)法中推行行政指導(dǎo)的具體做法

淮安市水利局近年在糾正違法違規(guī)傾向、查處輕微違法行為以及案后幫扶工作中，本著“注重教育，先行引導(dǎo)，預(yù)防為主，處罰與教育相結(jié)合”的原則和“以人為本”的理念，在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)積極推行行政指導(dǎo)，主要采用以下3個(gè)方面做法：

1.對(duì)違法傾向行為，指導(dǎo)當(dāng)事人自行糾正

水行政主管部門在水事監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)行政管理相對(duì)人有水事違法傾向行為的，向當(dāng)事人下達(dá)《水事違法傾向行政警示通知書》，要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)自行糾正。

2.對(duì)輕微違法行為，指導(dǎo)當(dāng)事人限期改正

對(duì)已經(jīng)實(shí)施了水事違法行為的行政管理相對(duì)人，其行為屬輕微違法違規(guī)且未造成危害后果的，水行政主管部門向當(dāng)事人下達(dá)《輕微違法行政警示通知書》，要求當(dāng)事人限期改正，防止和減輕危害后果的發(fā)生。

3.對(duì)行政處罰（理）當(dāng)事人進(jìn)行案后幫扶

水行政主管部門對(duì)行政管理相對(duì)人就本機(jī)關(guān)實(shí)施的重大行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生的結(jié)果、影響，定期不定期地進(jìn)行回訪，提出整改意見或建議，幫助行政管理相對(duì)人糾正違法行為。對(duì)違法行為已糾正的，提醒其以后自覺守法，杜絕此類違法行為發(fā)生；對(duì)糾正違法行為以及糾正后存在實(shí)際困難的，向當(dāng)事人下達(dá)《案后幫扶建議書》，提出幫扶建議并指定幫扶人幫助其整改到位。

二、在水政執(zhí)法中進(jìn)行行政指導(dǎo)的實(shí)例

1.行政警示違法傾向

位于淮安市金湖縣工業(yè)園區(qū)的某木業(yè)有限公司生產(chǎn)用水取自于廠區(qū)內(nèi)的一口深井，2012年年底該公司在洗井時(shí)發(fā)生井壁坍塌，無法繼續(xù)使用，擬在廠區(qū)內(nèi)重新打一眼淺水井，該公司在事先未取得許可的情況下，雇本地一打井隊(duì)進(jìn)入廠區(qū)，安放設(shè)備準(zhǔn)備打井。淮安市水利局獲悉后派人員到該公司查看，執(zhí)法人員依據(jù)《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，要求該公司立即封填報(bào)廢水井，防止地下水污染。鑒于該公司準(zhǔn)備打井的行為屬于違法傾向，尚未付諸實(shí)施，執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)向該公司送達(dá) 《水事違法傾向行政警示通知書》，要求公司負(fù)責(zé)人到當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T辦理取水許可手續(xù)，在老井封填未經(jīng)驗(yàn)收及新的取水許可未獲批準(zhǔn)前不得開鑿新井。根據(jù)行政警示通知要求，次日該公司負(fù)責(zé)人到金湖縣水務(wù)局補(bǔ)辦取水申請(qǐng)手續(xù)，縣水務(wù)局根據(jù)該企業(yè)生產(chǎn)情況，特事特辦，當(dāng)天批復(fù)同意其在廠區(qū)內(nèi)打一眼淺水井。企業(yè)對(duì)水利部門采用的行政指導(dǎo)方式和許可審批辦事效率十分贊同，在開鑿淺水井的同時(shí)按封井工藝封填了報(bào)廢老井。

2.行政警示輕微違法行為

淮安鹽化工園區(qū)位于蘇北灌溉總渠以南、寧漣一級(jí)公路以東，由于鹽化工園區(qū)創(chuàng)建時(shí)間不長(zhǎng)又地處偏遠(yuǎn)，自來水管網(wǎng)尚未到達(dá)園區(qū)，園區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)、生活用水只能通過自建取水工程或設(shè)施自行取水。宏邦化工等5家中小企業(yè)在建廠時(shí)建了取用地表水工程設(shè)施或打了深 （淺）水井，事先均未到水行政主管部門申辦許可手續(xù)。由于這5家化工企業(yè)對(duì)取用水方面的相關(guān)規(guī)定不夠了解，建設(shè)取水設(shè)施或打井前未辦理相關(guān)許可手續(xù)，其行為已經(jīng)構(gòu)成違法違規(guī)，但情節(jié)輕微?；窗彩兴指鶕?jù)近年在行政執(zhí)法中實(shí)施行政指導(dǎo)工作的經(jīng)驗(yàn)，決定對(duì)上述企業(yè)的輕微違法行為采用行政指導(dǎo)措施予以糾正。經(jīng)過細(xì)致的調(diào)查摸底，分別對(duì)上述5家企業(yè)下達(dá)《輕微違法行政警示通知書》，告知他們未經(jīng)批準(zhǔn)擅自建設(shè)取水設(shè)施、打井和取水的行為違反了水法規(guī)定，要求限期改正，同時(shí)考慮園區(qū)企業(yè)的用水現(xiàn)狀，要求他們盡快補(bǔ)辦取水許可手續(xù)。上述企業(yè)接到通知書后均自愿接受該局的行政指導(dǎo)，相繼補(bǔ)辦了相關(guān)取水手續(xù)。

3.案后幫扶違法當(dāng)事人落實(shí)整改措施

淮安某藥業(yè)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在廠區(qū)內(nèi)開鑿一口深水井用于循環(huán)水補(bǔ)充用水，淮安市水利局依法立案查處并向該公司下達(dá)《責(zé)令封井通知書》，該公司接到封井通知后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將深水井封填。結(jié)案后，執(zhí)法人員走訪該公司，了解到公司因生產(chǎn)工藝需要取用少量地下水，淮安水利局根據(jù)相關(guān)法規(guī)，向公司發(fā)送《案后幫扶建議書》，提出兩點(diǎn)整改幫扶建議：一是建議該公司領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員學(xué)習(xí)水法等法律、法規(guī)；二是建議按照取用淺層地下水審批程序，申請(qǐng)辦理取水許可手續(xù)，獲得批準(zhǔn)后在廠區(qū)內(nèi)打一眼淺水井，用于生產(chǎn)補(bǔ)充用水，并指定專人作為幫扶人，幫助其實(shí)施幫扶措施。上述整改幫扶建議和措施很快得到落實(shí)，既使得該公司認(rèn)識(shí)到擅自打井取水行為的違法和危害性，又解決了該公司生產(chǎn)用水問題。

淮安市水政執(zhí)法人員在某企業(yè)打井現(xiàn)場(chǎng)送達(dá)《輕微違法行政警示通知書》徐向 攝

三、結(jié) 語(yǔ)

實(shí)踐證明，行政指導(dǎo)是一種十分有效的現(xiàn)代行政管理方式，行政機(jī)關(guān)采用行政指導(dǎo)手段，更符合行政管理相對(duì)方的意愿，從而更有利于減少相對(duì)方對(duì)行政管理的阻力，更有利于行政管理任務(wù)的完成。在許多場(chǎng)合，行政管理相對(duì)方往往自愿接受行政指導(dǎo)，按行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)行事，從而使行政管理目標(biāo)以較小的阻力和代價(jià)實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法目標(biāo)。目前，行政機(jī)關(guān)加快改革行政管理方式，提高辦事效率，降低管理成本，讓服務(wù)對(duì)象滿意，已經(jīng)是大勢(shì)所趨，行政指導(dǎo)充分體現(xiàn)了現(xiàn)代行政管理民主化的發(fā)展趨勢(shì)。行政管理由傳統(tǒng)命令與服從式的冷冰冰的“剛性行政”向指導(dǎo)式的“柔性行政”轉(zhuǎn)變，無疑是現(xiàn)代行政管理的一大特色。

從淮安市水利局近年在行政執(zhí)法和水事監(jiān)管過程中推行行政指導(dǎo)的幾個(gè)實(shí)例中不難看出，開展行政指導(dǎo)，不僅提高了行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法管理效率，減少了行政阻力，更得到了管理相對(duì)方和服務(wù)對(duì)象的廣泛認(rèn)同。