國家治理模式的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化重構(gòu)

孫戰(zhàn)彪

一、傳統(tǒng)國家治理模式

以國家治理模式重構(gòu)作為研究框架對中國進(jìn)行制度轉(zhuǎn)型的研究，不僅有利于全面、準(zhǔn)確地把握轉(zhuǎn)型的整體性路徑演化軌跡和探尋有效的制度改革戰(zhàn)略，也順應(yīng)了自20世紀(jì)70年代以來逐漸興起的“國家回歸”的學(xué)術(shù)思潮。

在政治領(lǐng)域，中國延續(xù)了戰(zhàn)爭時(shí)期所形成的高度集權(quán)的“政黨—國家”體制。在這種國家治理模式中，中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威、黨政高層人員重疊以及黨管干部等措施實(shí)際掌握了國家最高權(quán)力，并通過多種途徑直接干預(yù)到政府行政過程。在政府內(nèi)部，則建構(gòu)一個(gè)龐大而復(fù)雜的層級制政府結(jié)構(gòu)，要求下級機(jī)構(gòu)對上級機(jī)構(gòu)的政策和指令保持絕對的服從，形成高度集權(quán)的政府治理模式。在央地關(guān)系上，則形成了“M”型政府層級制結(jié)構(gòu)，國民經(jīng)濟(jì)按照行政區(qū)域管轄原則，采取多地區(qū)、多層次的組織形態(tài)，其中每一個(gè)層級或行政區(qū)域都可以視為一個(gè)相對自主的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行單元。地方政府也能根據(jù)職能方式來管理本地的企業(yè)，他們在職能和產(chǎn)品公共方面是半自主的和相對自給的。這種央地關(guān)系的模式其實(shí)也是延續(xù)了中國歷史上中央集權(quán)但地方治理的歷史傳統(tǒng)，也為日后地方政府的自主性改革試驗(yàn)創(chuàng)造了政治權(quán)力空間。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國共產(chǎn)黨逐漸建立起高度集中的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而這種體制的建立又是沿著“所有制結(jié)構(gòu)的公有化程度不斷提高”和“計(jì)劃管理組織系統(tǒng)和管理原則不斷鞏固和強(qiáng)化”兩條主線推進(jìn)的。首先，通過沒收官僚資本以及對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)實(shí)行社會(huì)主義改造提高了生產(chǎn)資料的公有化程度，“把脫離資產(chǎn)階級掌握的社會(huì)化生產(chǎn)資料變?yōu)楣藏?cái)產(chǎn)”，“從此按照預(yù)定計(jì)劃進(jìn)行的社會(huì)生產(chǎn)就成為可能的了”。其次，通過1949年成立政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、1952年成立國家計(jì)劃委員會(huì)以及1956年成立國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，并在中央人民政府各部、各大行政區(qū)和省市自治區(qū)人民政府的財(cái)經(jīng)委員會(huì)分別設(shè)置負(fù)責(zé)計(jì)劃統(tǒng)計(jì)工作的局、處、科等計(jì)劃機(jī)構(gòu)，以此逐步形成了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。

在社會(huì)領(lǐng)域，中國共產(chǎn)黨伴隨著權(quán)力的高度集中以及穩(wěn)定社會(huì)秩序的強(qiáng)烈需要，通過使用大量資源（包括意識形態(tài)灌輸、政治高壓以及通過物質(zhì)激勵(lì)來控制），將其權(quán)力觸角伸到社會(huì)每一個(gè)角落，形成了黨或者國家控制社會(huì)的體制。孫立平和李強(qiáng)將這種國家全面控制下的社會(huì)結(jié)構(gòu)稱為“總體性社會(huì)”，體現(xiàn)了一種資源高度壟斷條件下的國家與社會(huì)關(guān)系，其基本特征表現(xiàn)為國家利用意識形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)和干部隊(duì)伍等手段對社會(huì)進(jìn)行全面滲透與控制?？偠灾?，這一時(shí)期的政府幾乎全面覆蓋了社會(huì)的日常生活和交往領(lǐng)域，人們的生老病死、衣食住行都需要國家進(jìn)行管理，自發(fā)自愿形成的社會(huì)團(tuán)體與中間組織不復(fù)存在，個(gè)人被單位固化，僅有的社會(huì)組織全部被吸納到政治權(quán)力的運(yùn)作框架內(nèi)。

盡管全能主義的國家治理模式在戰(zhàn)后特定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了穩(wěn)定社會(huì)秩序，動(dòng)員稀缺資源迅速實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化的作用，但是國家權(quán)力的高度集中僵化及不受限制地入侵社會(huì)也產(chǎn)生了一系列制度弊端，比如中央無法掌握全局信息、市場缺乏激勵(lì)機(jī)制、官僚機(jī)構(gòu)尋租腐敗以及社會(huì)缺乏自主性等，從而使中國陷入了嚴(yán)重的治理危機(jī)。

二、傳統(tǒng)國家治理模式的重構(gòu)

國家作為一種“必要的惡”，當(dāng)其對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行過渡擴(kuò)張必然會(huì)出現(xiàn)“邊際報(bào)酬遞減”的現(xiàn)象，國家也相應(yīng)地從維系秩序治理、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“扶持之手”蛻變?yōu)閿_亂社會(huì)制度、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“掠奪之手”。雖然中國的政治領(lǐng)導(dǎo)人很早就注意到了這種傳統(tǒng)國家治理模式的一些弊端，如毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比有一個(gè)積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒有”，并在1958年進(jìn)行了第一次中央政府向地方政府下放社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的改革嘗試。但中國改革開放前對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所進(jìn)行的幾次調(diào)整都一直處于“一統(tǒng)就死，一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死”的政治怪圈之中，而且這種有限的分權(quán)化改革往往被“大躍進(jìn)”和“文化大革命”等政治運(yùn)動(dòng)所中斷，國家治理模式無法得到有效改善，治理能力更是極大落后于社會(huì)治理需求。

在政治改革領(lǐng)域，中國從20世紀(jì)80年代初就開始了幾乎平均不到五年一次的政府行政體制改革，改革內(nèi)容主要包括：第一，治理理念和角色定位發(fā)生重大改變。政府不再將其自身看做凌駕于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)之上的擁有絕對理性的統(tǒng)治者，也不再用純粹意識形態(tài)化的政治目標(biāo)來取代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)；相反，政府日益關(guān)注促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效增長和兼顧社會(huì)公平，政府角色也從“革命型政府”“政治動(dòng)員型政府”向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”和“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。第二，政府組織機(jī)構(gòu)建設(shè)日益完善。大部分改革合并或重組了政府部門機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、高效的目標(biāo)；同時(shí)，還健全了干部人事制度，如廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制、建立干部激勵(lì)與保障機(jī)制等，大大完善了政府內(nèi)部的激勵(lì)約束結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了科層系統(tǒng)人力資源的更新與積累。第三，政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)更加合理。從單一的集權(quán)型治理向適度分權(quán)型治理轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在政府與市場、政府與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)和社會(huì)性分權(quán)以及中央與地方的行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)，尤其是后者對中國的政府治理結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極意義。第四，政府治理方式更加多元化。政府逐漸改變傳統(tǒng)體制下主要依靠行政命令、指令性計(jì)劃強(qiáng)制推動(dòng)政策的現(xiàn)象，開始綜合使用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段以及必要的行政手段來推行各種制度改革和公共政策。在治理過程中，政府也更多地采取柔性化、彈性化的方式來激勵(lì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體執(zhí)行國家的政策。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型領(lǐng)域，政府以靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度比較合理地安排了改革的順序、速度和節(jié)奏，使得市場化改革得以穩(wěn)健而有效地推行。首先，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革先于政治體制改革，這就有效避免了蘇聯(lián)和東歐國家那樣因政治體制與政治秩序的突變而造成國家制度崩潰的局面，不僅保證了政府對改革進(jìn)程的必要控制力，而且為政府職能與能力的平穩(wěn)有效轉(zhuǎn)換提供了比較寬裕的改革時(shí)間。其次，中國經(jīng)濟(jì)體制改革采取分階段、有次序的漸進(jìn)式改革，避免“休克療法”所帶來的因利益結(jié)構(gòu)劇烈調(diào)整所造成社會(huì)動(dòng)蕩的局面，從而也比較有效地緩解了改革的阻力，把握好改革的速度和步伐，最終保持市場化改革的穩(wěn)定性和連續(xù)性。再其次，在新制度與舊制度的轉(zhuǎn)換銜接上，中國經(jīng)濟(jì)體制改革通過創(chuàng)造性地摸索出一系列“過渡性制度安排”避免了因體制結(jié)構(gòu)斷裂而陷入“制度真空”的局面，這種“降低改革成本、減少改革阻力和控制改革風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制”，推動(dòng)了整體制度結(jié)構(gòu)的“平滑轉(zhuǎn)型”。

在社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)改革與政府行政體制改革所引發(fā)的社會(huì)控制體系放松、資源流動(dòng)加速、開放程度提高以及個(gè)體自由選擇權(quán)利擴(kuò)大等因素的綜合作用，勢必會(huì)導(dǎo)致與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相一致的“總體性社會(huì)”、“均質(zhì)社會(huì)”被打破，社會(huì)利益的分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化以及大量新生社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分的出現(xiàn)成為一種必然趨勢，社會(huì)的自主性也在不斷增強(qiáng)。而在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生顯著的變化，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)由改革前的工人階級、農(nóng)民階級、知識分子階層簡單構(gòu)成，分化為國家與社會(huì)管理階層、經(jīng)理人員階層以及私營企業(yè)主等在內(nèi)的十大階層，并且公民之間的收入差距不斷擴(kuò)大。這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革孕育了眾多的機(jī)遇，同時(shí)也帶來了重大的挑戰(zhàn)，一方面社會(huì)自主性的增強(qiáng)適應(yīng)了市場化需求，但另一方面市場加劇了傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的崩潰和新社會(huì)結(jié)構(gòu)的不平等現(xiàn)象，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性日益增加。因此，中國在國家治理模式上一方面加大了扶持社會(huì)的力度，并且相應(yīng)出臺了一系列新的公共政策，如農(nóng)村合作醫(yī)療、免費(fèi)義務(wù)教育以及最低保障制度等，王紹光稱之為“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)的興起”；另一方面政府對新生的各種社會(huì)團(tuán)體和民間組織繼續(xù)實(shí)施控制、規(guī)范和協(xié)調(diào)，并采取“分類控制”的方式加以治理。

總體而言，從1978年至今的30多年的改革與轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，中國比較有效地化解了全能主義國家治理模式所內(nèi)生的種種低效制度弊端，而且推動(dòng)國家治理模式發(fā)生了深刻的制度變革，主要包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；社會(huì)領(lǐng)域從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)單一的“總體性社會(huì)”向工業(yè)社會(huì)、城市社會(huì)、多元開放型社會(huì)轉(zhuǎn)型；政治領(lǐng)域從高度集權(quán)的政治體制向社會(huì)主義民主法制體制轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，多重制度轉(zhuǎn)型也促使中國走出全能主義國家治理模式，并初步形成了國家——市場——社會(huì)三元并存與互補(bǔ)的現(xiàn)代國家治理格局。而正是這種傳統(tǒng)國家治理模式的重構(gòu)維系了轉(zhuǎn)型期良好的國家秩序治理，在此基礎(chǔ)上激發(fā)了經(jīng)濟(jì)主體的活力，消除了束縛資源有效配置的體制障礙，推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，從而創(chuàng)造了中國的轉(zhuǎn)型奇跡。

（作者單位：上海師范大學(xué)法政學(xué)院）