世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革與中國的應(yīng)對策略

葉揚++張文

摘 要：世界銀行在全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮著重要作用，但隨著新興經(jīng)濟體的崛起和近年來金融危機、債務(wù)危機頻發(fā)，世界銀行治理結(jié)構(gòu)所存在的制度性缺陷顯露無遺，相應(yīng)改革勢在必行。但是，由于世界銀行具有公共組織與股份公司的雙重屬性，使得改革方向出現(xiàn)分歧，改革進程推進緩慢。從根本上說，世界銀行改革中發(fā)達國家與發(fā)展中國家并不存在不可調(diào)和的利益沖突，在減貧等問題上雙方存在著合作的基礎(chǔ)。中國應(yīng)積極推進世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革：首先，必須明確“負責任、有作為的大國”定位，表現(xiàn)出推動改革的積極態(tài)度；其次，要緊密圍繞“發(fā)展”主題，注重長遠利益；再次，要加強對世界銀行人事安排的參與；最后，要積極構(gòu)建世界銀行框架下發(fā)展中國家溝通與合作的正式協(xié)調(diào)機制。

關(guān)鍵詞：世界銀行；治理結(jié)構(gòu)改革；全球經(jīng)濟治理；國際經(jīng)濟秩序；發(fā)展中國家；發(fā)達國家；新興經(jīng)濟體；金融危機

中圖分類號：F116 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2015）03008209

一、世界銀行的治理結(jié)構(gòu)

世界銀行（World Bank）是為應(yīng)對戰(zhàn)后經(jīng)濟重建、穩(wěn)定世界經(jīng)濟秩序以及開發(fā)落后國家資源而于1945年建立的。根據(jù)1944年7月在美國布雷頓森林召開的聯(lián)合國貨幣金融會議上通過的《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》，相關(guān)締約國組建了國際復(fù)興開發(fā)銀行。此后經(jīng)過數(shù)次機構(gòu)改革，世界銀行集團（World Bank Group）現(xiàn)在已發(fā)展成為全球經(jīng)濟治理三大支柱之一（另外兩個是世界貿(mào)易組織和國際貨幣基金組織），它涵蓋五大機構(gòu)，即國際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）、國際金融公司（IFC）、國際開發(fā)協(xié)會（IDA）、多邊投資擔保機構(gòu)（MIGA）和解決投資爭端國際中心（ICSID）。通常所說的世界銀行，僅指國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會兩大機構(gòu)——二者使用同一套組織體系，在業(yè)務(wù)上前者主要提供硬貸款而后者主要提供軟貸款，形成互補關(guān)系。

治理結(jié)構(gòu)問題源于公司治理理論。現(xiàn)代企業(yè)制度中，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，由此產(chǎn)生了所謂公司治理（corporate governance）問題，即在兩權(quán)分離的情況下，投資者與公司之間的利益分配和控制關(guān)系（Shleifer et al，1997）。在經(jīng)濟全球化背景下，治理理論已超越公司范疇，“治理”和“治理結(jié)構(gòu)”的概念被廣泛應(yīng)用于分析各種利益相關(guān)者之間的關(guān)系問題，尤其是“全球治理”業(yè)已成為當代廣受關(guān)注的焦點問題。本文所要分析的世界銀行治理結(jié)構(gòu)，指的就是世界銀行的組織結(jié)構(gòu)及其各個部門之間的責權(quán)關(guān)系、運行機制等一整套制度安排?？傮w來說，世界銀行治理結(jié)構(gòu)應(yīng)包括基本的組織結(jié)構(gòu)及相關(guān)的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制等。

根據(jù)《世界銀行章程》規(guī)定，世界銀行最高決策機構(gòu)是理事會，但理事會將《協(xié)議條款》（Articles of Agreement這里所講的《協(xié)議條款》，指的是世界銀行集團各個機構(gòu)的協(xié)定，這些協(xié)定規(guī)定了世界銀行集團各機構(gòu)的會員條件以及組織、管理與業(yè)務(wù)開展的基本原則（下文同，http：//web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ORGANIZA TION/BODEXT/0，contentMDK：50004943～noSURL：Y～pagePK：64020054～piPK：64020408～theSitePK：278036，00.htm）。 ）中所提及權(quán)力以外的所有權(quán)力下放給了執(zhí)行董事會。理事會由所有會員國委派一名理事和一名副理事組成，副理事只有在理事空缺時才有投票權(quán)。理事會的具體權(quán)力包括：接受成員和中止成員國資格，增加或減少核定股本，決定世界銀行凈收入的分配，審定執(zhí)行董事根據(jù)《協(xié)議條款》中的詮釋提出的申訴，做出同其他國際組織合作的正式和全面安排，終止世界銀行業(yè)務(wù)，增加當選執(zhí)行董事人數(shù)，審批《協(xié)議條款》修正案等。理事會每年舉行一次會議，一般與國際貨幣基金組織的理事會聯(lián)合舉行。

葉 揚，張 文：世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革與中國的應(yīng)對策略

世界銀行負責日常業(yè)務(wù)的機構(gòu)是執(zhí)行董事會，它行使由理事會授予的職權(quán)。按照《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)議條款》第五條第4（b）款的規(guī)定，首任執(zhí)行董事會由12名執(zhí)行董事構(gòu)成；要增加當選執(zhí)行董事人數(shù)，需經(jīng)理事會投票決定，贊成票需達到總票數(shù)的80%。1992年11月1日之前，執(zhí)行董事人數(shù)為22名，其中17名是通過選區(qū)選舉產(chǎn)生的，另外5名則由在世界銀行中份額最大的五個國家直接委派。1992年，鑒于有多個新成員國加入世界銀行，俄羅斯和瑞士等國的兩個新增席位使執(zhí)行董事總數(shù)達到24名。在2010年開始的任期內(nèi)，執(zhí)行董事增加1名，總數(shù)達到25名。世界銀行最大的五個股東國（目前為美國、日本、德國、法國和英國）各任命一名執(zhí)行董事，中國、俄羅斯聯(lián)邦和沙特阿拉伯任命各自的執(zhí)行董事，其余執(zhí)行董事由其他成員國選出關(guān)于執(zhí)行董事會人員構(gòu)成，相關(guān)資料均來源于世界銀行官方網(wǎng)站。 。通常，執(zhí)行董事會每周至少開兩次會，對世界銀行業(yè)務(wù)進行監(jiān)督，其職責還包括審批貸款和贈款、新政策、管理預(yù)算、國別援助戰(zhàn)略以及借款和財務(wù)決策。

世界銀行行政管理機構(gòu)由行長、若干副行長、局長、處長、工作人員組成。行長由執(zhí)行董事會選舉產(chǎn)生，是世界銀行行政管理機構(gòu)的首腦，他在執(zhí)行董事會的有關(guān)方針政策指導(dǎo)下，負責銀行的日常行政管理工作，包括任免銀行高級職員和工作人員。行長同時兼任執(zhí)行董事會主席，但通常情況下沒有投票權(quán)，只有在執(zhí)行董事會表決中雙方的票數(shù)相等時，才有資格投票。在世界銀行管理層當中，由行長、若干負責某方面具體工作的副行長、行長特使、獨立評價局局長、獨立監(jiān)察小組主席等構(gòu)成高級管理層，在日常業(yè)務(wù)中各司其職，形成組織完備的管理架構(gòu)截至2014年1月28日，世界銀行共有行長1名、副行長25名、代理副行長6名，行長特使1名，獨立評價局局長1名，獨立檢查小組主席1名（資料來自世界銀行網(wǎng)站，http：//www.shihang.org/zh/about/leadership/management）。 。

理事會、執(zhí)行董事會以及行長和高級管理層共同構(gòu)成了世界銀行治理結(jié)構(gòu)的主體，他們依照世界銀行《協(xié)議條款》行使權(quán)力，主導(dǎo)著世界銀行的運行，深刻影響著世界銀行對全球經(jīng)濟治理的成效。

世界銀行治理結(jié)構(gòu)的一個核心問題是投票權(quán)——它決定著各國在世界銀行主要事務(wù)中的話語權(quán)和影響力大小。世界銀行在創(chuàng)立之初就明文規(guī)定，其成員表決權(quán)除考慮主權(quán)平等原則外，還要根據(jù)各國認購股份計算，由此形成“基本票+份額票”的表決權(quán)機制?！秶H復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》第五條第三節(jié)（a）款規(guī)定：每一會員國享有250票，每持有股份一股另增加一票；該協(xié)定的第二條第二節(jié)，規(guī)定了會員國每認購10萬美元便獲得一股股份。但是會員國認購股份的增加份額，是由一系列的公式（基礎(chǔ)公式是1944年布雷頓森林會議上提出的所謂“布雷頓森林”公式，此后不斷修改和調(diào)整）和規(guī)則決定的。按照規(guī)定，世界銀行的重要事務(wù)，都是通過各國按照表決機制所設(shè)定的特定多數(shù)或簡單多數(shù)原則行使投票權(quán)來決定的。

二、世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的背景

自成立以來，世界銀行治理結(jié)構(gòu)并未發(fā)生過根本性變革。在20世紀雖然經(jīng)歷過數(shù)次結(jié)構(gòu)調(diào)整，但世界銀行總體上一直遵守著1944年《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》以及作為補充和細化條款而于1980年實施的《國際復(fù)興開發(fā)銀行附則》。究其根源，這與戰(zhàn)后布雷頓森林體系所確立的國際經(jīng)濟秩序長期保持穩(wěn)定密切相關(guān)。即使1971年美元與黃金脫鉤、1976年布雷頓森林體系為牙買加體系所取代，但美元仍然是世界上最主要的儲備貨幣和結(jié)算貨幣，美國仍然是世界上最強大的經(jīng)濟體和唯一的超級大國。因此20世紀世界銀行治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的重心在于提高組織效率。圍繞此目標，世界銀行于1952年調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，將內(nèi)部部門結(jié)構(gòu)由按職能劃分的業(yè)務(wù)部門變?yōu)榘吹赜騽澐值膮^(qū)域部門。到目前為止，世界銀行的內(nèi)部管理采用矩陣組織模式，既有縱向的大區(qū)域部門世界銀行內(nèi)設(shè)六大區(qū)域部門：非洲地區(qū)、東亞和太平洋區(qū)、歐洲和中亞地區(qū)、拉美和加勒比地區(qū)、中東和北非地區(qū)、南亞地區(qū)。 ，又有橫向的職能管理部門和網(wǎng)絡(luò)部門。這樣的組織架構(gòu)能夠有效應(yīng)對不斷變化的世界經(jīng)濟環(huán)境，提高組織內(nèi)部資源利用的效率。因此，世界銀行在戰(zhàn)后恢復(fù)與重建、支持發(fā)展中國家的資源開發(fā)等方面發(fā)揮了重要作用，發(fā)展中國家從中獲益匪淺。

但20世紀90年代以來，世界經(jīng)濟形勢發(fā)生重大變化。經(jīng)濟全球化加強了國家之間的經(jīng)濟聯(lián)系，推動了歐盟的誕生以及新興經(jīng)濟體的群體性崛起；但與此同時，日本經(jīng)濟陷入低迷、東南亞爆發(fā)金融危機以及歐美近年來先后遭受金融危機、債務(wù)危機的沉重打擊，這些都導(dǎo)致戰(zhàn)后形成的世界經(jīng)濟權(quán)力格局已經(jīng)難以為繼。在這種形勢下，作為當代全球經(jīng)濟治理重要支柱之一的世界銀行，必然面臨著巨大的變革壓力。

1.制度缺陷是世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的內(nèi)在根源

目前的世界銀行的投票權(quán)分配制度不能反映已經(jīng)變化了的國際經(jīng)濟形勢，對發(fā)展中國家極不公平，進而削弱了世界銀行的代表性與合法性。正如有學者提出的，國際制度合法性的最基本要求是程序合法，而程序合法的主要判斷依據(jù)是制度的代表性，也就是所代表和分配的利益公平與否；從根本上講，制度的有效性是程序合法的派生物，有效反映的應(yīng)該是共同受益，而能讓所有成員分享利益的制度必定是通過民主程序產(chǎn)生的（徐秀軍，2012）。

世界銀行的決策機制僵化且分工不合理。理事會作為名義上的最高決策機構(gòu)，每年僅舉行一次會議，且會期很短而事務(wù)繁多，因此很多重大決策便只能依從世界銀行行長或執(zhí)行董事會的報告。這造成世界銀行理事會決策權(quán)事實上的旁落，也使得眾多發(fā)展中小國沒有渠道發(fā)出自己的聲音，缺乏參與到世界銀行決策中的機會。

世界銀行行長的選任缺乏制度規(guī)范。對于世界銀行行長應(yīng)具備何種能力資格以及選拔具體程序，都沒有明確的制度安排，暗箱操作跡象嚴重。實際上，不僅行長選任缺乏透明度，整個世界銀行的運作都一直被批評是不公開、不透明的。

問責制度缺失也是世界銀行治理結(jié)構(gòu)飽受詬病的問題之一。墨西哥前總統(tǒng)、耶魯大學全球化研究中心主任埃內(nèi)斯托·塞迪略（Ernesto Zedillo）領(lǐng)導(dǎo)的委員會于2009 年10月向世界銀行提交的報告中稱：世界銀行現(xiàn)行機制的問責效果極其有限，一方面是因為評估指標和報告的多重性很容易令問題含混而非清晰；另一方面則是因為即便責任清楚，但現(xiàn)行機制中并沒有針對高層（主要是執(zhí)行董事和高級管理人員）的問責處罰。該報告還認為，世界銀行問責制的缺失源自三個方面：首先是現(xiàn)行治理機制的設(shè)計缺陷，即治理結(jié)構(gòu)分工不明、權(quán)責不清，表現(xiàn)為執(zhí)行董事會與高級管理層分工模糊，執(zhí)行董事會的“執(zhí)行”角色令其監(jiān)管職能弱化，作為執(zhí)行董事會主席的世界銀行行長乃至所有高管都可能通過議程安排等方式影響執(zhí)行董事會的決策。其次是執(zhí)行董事會成員的雙重角色——既是國家和選區(qū)的代表，又是世界銀行的職員，而這種雙重角色是時有沖突的，特別是執(zhí)行董事往往會優(yōu)先考慮其國家利益，進而影響到世界銀行的業(yè)務(wù)開展。最后是行長與高級管理層的選任弊病，行長與高管的問責始于選任，由一個或一小撮國家操控任命的行長只會對少數(shù)國家而不是全體成員負責，現(xiàn)行選任制度的不透明與大國操控的特征，令問責無從談起。此外，世界銀行的安全網(wǎng)絡(luò)單位Safety Net Unit，包括獨立評價局（Independent Evaluation Group，IEG）、獨立監(jiān)察小組（Inspection Panel，IP）、獨立審計處（Independent Audit Department，IAD）等。 職責劃分不明，且難以真正做到獨立運作（World Bank，2009）。

除此之外，世界銀行現(xiàn)行機制對高管的監(jiān)督約束不足，容易導(dǎo)致高層管理人員濫用權(quán)力和利益輸送，并由此滋生腐敗。前任行長沃爾福威茨的“女友門”事件，即反映出世界銀行高管的權(quán)力濫用傾向，即使最終沃爾福威茨黯然辭職，但世界銀行治理結(jié)構(gòu)存在的漏洞暴露無遺。近來，世界銀行下屬的國際金融公司（IFC）的兩位離任高管——首席執(zhí)行官拉爾斯·圖內(nèi)爾（Lars Thunell）和拉丁美洲、撒哈拉以南非洲和西歐地區(qū)副總裁蒂埃里·塔諾（Thierry Tanoh）——先后加入IFC投資的私人企業(yè)，特別是在后者在被任命為經(jīng)濟銀行跨國集團（Ecobank Transnational）首席執(zhí)行官的次日，IFC即宣布對這家泛非洲銀行增加投資1億美元。這些事件難免令人產(chǎn)生利益輸送的質(zhì)疑。在各方壓力之下，IFC修改了員工規(guī)定，加強了對員工行為的監(jiān)督以及離任后的利益回避約束。

2.世界經(jīng)濟政治發(fā)展的不平衡是世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的外在根源

不同國家由于資源稟賦、政治環(huán)境、經(jīng)濟制度、文化觀念等原因，在發(fā)展過程中總是呈現(xiàn)出不均衡特征，即便是兩個初始條件類似的國家，也會由于發(fā)展過程中的偶然因素而導(dǎo)致發(fā)展成果的差異。這種政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，使得國際政治經(jīng)濟秩序表現(xiàn)出非均衡、不穩(wěn)定特征。因此，即便初始的制度安排是合理的、能被成員普遍接受的，但經(jīng)歷過非均衡的發(fā)展階段之后，原有制度就可能會失去認同基礎(chǔ)，進而產(chǎn)生制度變革壓力。第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著民族解放運動興起，廣大亞、非、拉地區(qū)國家逐步擺脫發(fā)達國家的殖民控制，走上獨立自主、民主富強的道路。發(fā)達國家特別是美國雖然實力強大，但是經(jīng)濟增速較慢；發(fā)展中國家實力弱小，但較容易獲得高速增長。于是，由布雷頓森林協(xié)定確定下來的世界經(jīng)濟治理利益格局與權(quán)力架構(gòu)便一直處在不斷變化的張力刺激之下，當由各國實力對比所導(dǎo)致的力量沖突達到臨界點時，便會催生對舊有體制的改革訴求。

3.金融危機、債務(wù)危機是世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵契機

2007年美國爆發(fā)的次貸危機和2009年歐洲爆發(fā)的債務(wù)危機，沉重打擊了全球最發(fā)達的經(jīng)濟體，同時也充分暴露出原有世界經(jīng)濟秩序與全球經(jīng)濟治理機制的脆弱與缺陷。危機爆發(fā)之后，新興經(jīng)濟體成為全球經(jīng)濟增長的發(fā)動機，擔負起拉動全球經(jīng)濟增長、支持危機國家走出衰退的使命。發(fā)達國家在應(yīng)對危機的過程中，清楚地認識到新興經(jīng)濟體在全球經(jīng)濟治理機制中的重要作用以及對發(fā)達國家走出危機的重要意義，因此逐步加強了與新興經(jīng)濟體的對話與合作。一方面，發(fā)達國家通過G20峰會這個經(jīng)濟大國對話機制，與新興經(jīng)濟體分享全球經(jīng)濟治理話語權(quán)；另一方面，發(fā)達國家也在國際經(jīng)濟組織（如國際貨幣基金組織、世界銀行）中適當讓出利益以換取發(fā)展中國家的支持。從一定意義上說，世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革，正是得益于金融危機和債務(wù)危機所提供的契機，這是發(fā)達國家在特定背景下審時度勢的最優(yōu)選擇。否則發(fā)達國家很難在改革的關(guān)鍵議題方面，如投票權(quán)重新分配、增資擴股、行長選任等方面做出讓步。

4.發(fā)展中國家特別是新興經(jīng)濟體是世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的主要推動力量

發(fā)展中國家在戰(zhàn)后形成的國際經(jīng)濟秩序中，從一開始就處于弱勢的一方，其利益一直得不到應(yīng)有的尊重。發(fā)展中國家在國際分工體系中處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，只能依靠大量的資源投入來發(fā)展低端產(chǎn)業(yè)，也不具備世界市場的定價權(quán)，在很多領(lǐng)域甚至還被排斥在世界市場之外。因此，發(fā)展中國家長期以來都希望重建國際經(jīng)濟秩序。近年來，伴隨發(fā)展中國家經(jīng)濟高速增長，特別是新興經(jīng)濟體已經(jīng)逐步成長為具有全球影響力的經(jīng)濟大國，原有的國際經(jīng)濟金融秩序難再維系。發(fā)展中國家要求世界銀行必須改革不合理的投票權(quán)分配制度，行長選任上也應(yīng)體現(xiàn)出民主精神，并呼吁發(fā)達國家對發(fā)展中國家給予更多實質(zhì)性支持。實際上，世界銀行近年來的改革已經(jīng)體現(xiàn)了發(fā)展中國家的一些訴求。在世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革進程中，發(fā)展中國家，特別是具有國際話語權(quán)的新興經(jīng)濟體正是主要的推動力量。

三、當前世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革狀況

近年來，世界銀行作為全球經(jīng)濟治理機制的重要組成部分，在維護世界經(jīng)濟穩(wěn)定、克服貧困、加強多邊經(jīng)濟合作等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時，在新興經(jīng)濟體崛起、全球經(jīng)濟多極化格局態(tài)勢日漸明顯的背景下，由于制度本身的先天缺陷以及世界經(jīng)濟運行的復(fù)雜與震蕩，導(dǎo)致故步自封的世界銀行遭受越來越多的批評。在多重壓力之下，世界銀行不得不加快治理結(jié)構(gòu)改革的步伐，以應(yīng)對不斷變化的國際形勢。

1.世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的目標與方向

總體而言，世界銀行治理結(jié)構(gòu)廣受批評的焦點問題主要涉及投票權(quán)分配與決策機制、透明度、行長任選制度、執(zhí)行董事會構(gòu)成機制（選區(qū)劃分）等方面，因此，近年來的一系列改革方案也集中于這些領(lǐng)域。但是在改革中權(quán)利受損的發(fā)達國家出于自身利益考慮，不愿做出較大讓步，進而導(dǎo)致世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革進程較為緩慢。要進一步推進世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革，有一個基本問題需要澄清，那就是：世界銀行究竟是一個什么性質(zhì)的組織？只有明確了這個問題，才能進一步討論世界銀行的權(quán)力架構(gòu)與機制設(shè)計的合法性，也才能確定世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的目標與方向。

（1）世界銀行的性質(zhì)

名義上世界銀行是聯(lián)合國的下屬機構(gòu)，但實際上，世界銀行“基本票+份額票”的表決權(quán)機制與聯(lián)合國的“一國一票”表決權(quán)機制根本不同。世界銀行決策模式的這種特征，實際上反映了世界銀行本身性質(zhì)的特殊之處。

組織的價值取向與行為目標反映了組織的性質(zhì)。根據(jù)《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》，世界銀行的宗旨是通過貸款或擔保，為會員國平衡國際收支，促進會員國的資源開發(fā)與經(jīng)濟發(fā)展。這樣，世界銀行就成為全球經(jīng)濟治理機制和金融資源的提供者，或者說全球經(jīng)濟治理的主體之一。但同時，《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》又規(guī)定其資本金來源是會員國認購，而世界銀行的管理制度也主要是基于股份公司的治理模式（如設(shè)立執(zhí)行董事會、投票權(quán)分配以出資份額為限等）。這樣看來，世界銀行也具有鮮明的股份公司特征。世界銀行既是公共組織又是股份制企業(yè)，這種雙重屬性決定了其治理結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定與復(fù)雜性：雙重屬性意味著世界銀行任務(wù)和目標的多元，而多元目標之間潛藏著分歧乃至沖突的可能；股份制模式使得世界銀行決策權(quán)分散，但大股東可以憑借股權(quán)優(yōu)勢擁有更大的決策權(quán)。這也導(dǎo)致了世界銀行的任何改革都充滿爭議且進展緩慢。

（2）世界銀行治理結(jié)構(gòu)的改革方向

對于世界銀行治理結(jié)構(gòu)的改革方向的設(shè)定，一直以來存在兩個重點——這實際上正好反映了世界銀行的雙重屬性。一個重點是通過治理結(jié)構(gòu)改革，提升發(fā)展中國家的話語權(quán)與參與度，籍此增強世界銀行的合法性基礎(chǔ)，但這樣會削弱發(fā)達國家對世界銀行決策的影響力；另一個重點是通過治理結(jié)構(gòu)改革提高世界銀行的運行效率，這方面的改革較能獲得所有成員國的支持。在佐利克擔任世界銀行行長期間（2007年7月1日—2012年6月30日），大力推行投票權(quán)改革，提升了包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的份額，相應(yīng)的也削弱了發(fā)達國家的份額；金墉接替佐利克擔任行長之后，于2013年10月在國際貨幣基金組織和世界銀行年會全體會議上宣布了一系列機構(gòu)改革計劃，該計劃重點是通過整頓人員、財政和工作重點的方式來實現(xiàn)減貧和促進共同繁榮的戰(zhàn)略目標（新華網(wǎng)，2013）。顯然，世界銀行前后兩任行長的改革舉措與世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的兩個方向是對應(yīng)的。

總體來說，世界銀行治理結(jié)構(gòu)的改革，應(yīng)緊緊圍繞其宗旨，協(xié)調(diào)好發(fā)展中國家與發(fā)達國家的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)好出資人與投資地的關(guān)系，強化世界銀行的代表性與合法性基礎(chǔ)，提高世界銀行的決策效率，提升世界銀行體制的透明度，加強對行長和執(zhí)行董事會的問責制度建設(shè)。

2.世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的進展

21世紀以來，世界銀行改革的呼聲越來越大，其中既包括崛起中的新興經(jīng)濟體以及廣大發(fā)展中國家，也包括發(fā)達國家的有識之士。在世界銀行內(nèi)部，鑒于越來越復(fù)雜的國際經(jīng)濟形勢，也出現(xiàn)了支持改革的高層管理人員。2005年10月，G20財長和央行行長會議發(fā)布了《關(guān)于布雷頓森林機構(gòu)改革的聯(lián)合聲明》，首次明確提出對世界銀行和國際貨幣基金組織治理結(jié)構(gòu)改革的路線圖在這個聲明中，作為全球經(jīng)濟治理主導(dǎo)者的G20，提出世界銀行的使命是“應(yīng)該側(cè)重于發(fā)展，更好發(fā)揮其為最欠發(fā)達國家和新興市場提供金融和技術(shù)支持的作用”；而關(guān)于治理改革，G20 認為“自布雷頓森林機構(gòu)成立以來，世界經(jīng)濟發(fā)生了巨大變化，許多新興市場發(fā)展迅速，工業(yè)化國家一體化進程加深。我們再次指出，布雷頓森林機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，包括配額和代表性，應(yīng)反映出各國經(jīng)濟比重的變化”。詳見與中華人民共和國財政部網(wǎng)站，http：//www.mof.gov.cn/mofhome/mof/ zhuantihuigu/ czhzhy7/hjcg/200805/t20080519_21889.html。 。在各方力量達成改革共識的情況之下，世界銀行治理結(jié)構(gòu)的改革取得實質(zhì)性進展。

作為先導(dǎo)和鋪墊，2006年9月18日，IMF決定，給中國、韓國、土耳其和墨西哥四個份額低估程度最嚴重的國家特別增資，增資總規(guī)模為IMF總份額的1.8%。同時，IMF還改進了一國的份額決定公式，將原來由五個復(fù)雜公式計算份額改為一個簡化的公式計算。2008年3月，IMF對所有成員國的份額作了一次總的提高；此外，又將基本投票權(quán)提高到750票，以抵消一些最不發(fā)達國家份額調(diào)整后占比下降對投票權(quán)占比的影響。結(jié)果是135個成員國的投票權(quán)占比得以提高，總計提高了5.4個百分點。隨后，世界銀行推出兩階段改革方案“兩階段改革方案”具體內(nèi)容參見：上海國際問題研究院國際金融體系改革課題組的《國際金融體系改革的評估與展望》一文，載《國際展望》2011年第5期第7880頁。 。總的來說，改革方案中涉及治理結(jié)構(gòu)的主要有以下方面：一是投票權(quán)改革，二是執(zhí)行董事會改革，三是人事改革2008年2月4日，世界銀行行長佐利克打破常規(guī)，任命中國經(jīng)濟學家林毅夫擔任世界銀行副行長兼首席經(jīng)濟學家。這是世界銀行首次任命發(fā)展中國家人士出任這一要職。 ，四是透明度改革。

此后，世界銀行在行長選任方面的改革也很引人注目。2012年世界銀行行長選舉中，尼日利亞的奧孔喬·伊韋拉和哥倫比亞的奧坎波參與角逐，雖然最終結(jié)果仍然是美國推薦的韓裔美籍醫(yī)學專家、達特茅斯學院校長金墉勝出，但此次競選極具象征意義。這是自世界銀行1945年成立以來，首次有其他國家的候選人與美國提名的人選公開競爭，也是發(fā)展中國家首次向世界銀行行長寶座發(fā)起沖擊，雖然沒有成功，但已經(jīng)是不小的進步。另外，在世界銀行的工作人員中，也更多接納來自發(fā)展中國家的人員，以逐步改變世界銀行過多使用發(fā)達國家工作人員的狀況。

3.世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革評價

首先，世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革是世界經(jīng)濟形勢發(fā)生重大變化的必然結(jié)果，而第二次世界大戰(zhàn)后形成的布雷頓森林體系死而不僵，決定了該改革的進展不會一蹴而就。但從世界經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢來看，世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革必定會隨著發(fā)展中國家的經(jīng)濟崛起而逐步推進，權(quán)力重心也會逐漸向發(fā)展中國家，特別是新興經(jīng)濟體偏移。

其次，在世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革中，作為“群體”的發(fā)達國家與發(fā)展中國家并沒有根本性利益沖突。如前文所述，世界銀行具有公共組織與股份公司的雙重屬性。就克服貧困、促進發(fā)展等事宜而言，作為股東的主權(quán)國家，對他國實質(zhì)上僅僅具有道義責任而沒有法律義務(wù)。發(fā)達國家（或者更廣泛一點講，所有經(jīng)濟大國）在世界銀行中占據(jù)了大部分出資份額并希望獲得更多投資收益（包括直接收益和間接收益），發(fā)展中國家則要借助世界銀行的資本（其主要來源就是發(fā)達國家或經(jīng)濟大國）來開發(fā)國內(nèi)資源促進經(jīng)濟發(fā)展。這就決定了發(fā)達國家與發(fā)展中國家合作的利益基礎(chǔ)是存在的，雙方所參與的并不是一場零和博弈。所以，在世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革中，只要股東權(quán)利得到較好尊重，各成員國之間的競爭從本質(zhì)上講只是在利益基礎(chǔ)一致前提下利益劃分的博弈而已。

再次，發(fā)展中國家對于世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的進展不盡滿意。發(fā)展中國家希望提高發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體（DTC）在世界銀行的代表性與投票權(quán)，但是發(fā)達國家只愿意有限度支持，而且支持的重點還是那些已在全球經(jīng)濟治理中展現(xiàn)出自身實力與作用的新興經(jīng)濟體（如中國、印度等）；發(fā)展中國家希望提高執(zhí)行董事會的代表性，為此需要重新劃分選區(qū)，并改革執(zhí)行董事會的構(gòu)成狀況，但發(fā)達國家在這方面的改革動力不足。由于存在這些分歧，所以改革進展緩慢?？梢韵胍姡磥韲@投票權(quán)所進行的治理結(jié)構(gòu)改革會被發(fā)展中國家更積極主動地推進。

最后，阻礙世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革的因素，既有傳統(tǒng)大國不愿放棄對國際金融機構(gòu)的支配權(quán)的一方面，又有發(fā)展中國家在推動改革時難以凝聚力量的一方面。世界銀行作為布雷頓森林體系的重要機構(gòu)，主要反映了大國，特別是美國通過世界銀行體制操控世界經(jīng)濟秩序的利益要求華東政法大學教授陳坤（2012）認為，世界銀行成立伊始，就印上了濃厚的美國色彩：行長是美國人，多數(shù)高級職員來自美歐等國；銀行的治理結(jié)構(gòu)也是按美國公司法建立起來的治理結(jié)構(gòu)；最大的股東是美國；唯一享有否決權(quán)的國家是美國；銀行貸款流向符合美國價值，利用世界銀行項目獲利的是美歐等國。因此世界銀行已經(jīng)變成了美歐等發(fā)達國家全球治理的政治、外交工具。 。在世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革中，發(fā)達國家，特別是美國為維護自己的利益，不會輕易讓步。另外，發(fā)展中國家在推進改革時的立場并不一致。對于一些中小發(fā)展中國家來說，他們更希望獲得的不是看上去可有可無的投票權(quán)，而是實實在在的經(jīng)濟利益，因此他們更有動力去競爭各項經(jīng)濟援助和貸款項目，這與發(fā)展中大國，特別是新興經(jīng)濟體國家的立場并不一致；即使是大國之間，如中國、俄羅斯、印度之間，或者巴西、阿根廷之間，也由于地緣政治和歷史原因等，各方的互信存在一定障礙。這些都導(dǎo)致了發(fā)展中國家群體比較容易被發(fā)達國家分化拉攏、各個擊破。因此，世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革困難重重，任重道遠。

四、中國在世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革中的作為

近年來，中國逐步成長為世界第二大經(jīng)濟大國，其在全球經(jīng)濟治理中扮演的角色也越來越重要，甚至作為發(fā)展中國家的核心力量成為全球多極格局中的重要一“極”。面對世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革大勢，中國應(yīng)認清局勢，明確定位，充分發(fā)揮發(fā)展中大國的積極作用，為重建國際經(jīng)濟新秩序、推動世界經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。

1.在世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革中，中國應(yīng)明確“負責任、有作為的大國”的自我定位，積極推動改革進程

明確定位的前提是中國如何看待自身與世界銀行的關(guān)系。對于世界銀行的性質(zhì)判斷，在前文已經(jīng)有所論述。但是具體到一個主權(quán)國家的立場與態(tài)度，則情況可能會有所變化。對于中國來說，一方面作為發(fā)展中國家，在世界銀行的項目援助上受益較多，并且近年來在世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革中中國也成為事實上的最大受益者。但另一方面，作為人口世界第一、經(jīng)濟總量全球第二位的新興經(jīng)濟體，中國長期以來致力于打破舊的國際經(jīng)濟秩序、建立“公平、民主、合作、共贏”的國際經(jīng)濟新秩序，希望改變發(fā)達國家操控國際經(jīng)濟組織的局面。如此一來，中國在處理與世界銀行關(guān)系時，其立場無疑是有些尷尬的——既是現(xiàn)有世界銀行規(guī)則的得益者，同時又擔負了很大的責任去改革世界銀行體制。在這種情況下，中國應(yīng)如何在世界銀行體制中給自己定位呢？

筆者認為，中國應(yīng)有“負責任、有作為的大國”的自我定位。近年來中國要做“負責任的大國”的提法屢見不鮮。著名外交家吳建民（2007）對“負責任”有這樣界定：一是把中國自己的事辦好；二是根據(jù)國際規(guī)則所承擔的責任；三是應(yīng)對人類面臨共同挑戰(zhàn)的責任；四是在促進和平與發(fā)展中的責任。由此可見，中國在近年來對外關(guān)系發(fā)展中，已逐漸適應(yīng)新的身份、探尋新的定位。要做“負責任的大國”，就不能空談，必須有所作為。在世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革中，中國要承擔起推動改革的重任。但就具體的策略而言，推動改革并不意味著對舊有規(guī)則的完全否定，也不意味著身為發(fā)展中國家就必須極力爭取發(fā)展中國家對世界銀行的控制權(quán)——這既不現(xiàn)實也無必要。中國要做“負責任、有作為的大國”，是要積極參與到世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革中，以重要的利益相關(guān)者的身份主動探索改革方案，推動改革進程。

總之，面對世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革大局，中國應(yīng)進一步明確自己的責任，妥善處理與發(fā)達國家、其他發(fā)展中國家的合作關(guān)系，積極協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者之間的矛盾，盡量謀求合作前提下的利益最大化。

2.在推動世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革時，中國必須緊密圍繞“發(fā)展”的主題，注重長遠利益

促進發(fā)展是世界銀行天然的使命。近年來的世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革中，爭議最大的問題是投票權(quán)問題，而這個爭議實質(zhì)上就是“發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)”之爭。至于提高世界銀行運行效率、透明度以及建立有效問責機制等各國基本取得共識的這些方面，則反映了各成員國對于“發(fā)展的效率”的追求。實際上，不管是“發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)”還是“發(fā)展的效率”，都有一個共同的前提與基礎(chǔ)，那就是“發(fā)展”這個主題。

基于對發(fā)展主題的普遍認同，未來進一步推進世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革時，中國不能囿于短期利益，而應(yīng)注重長遠的發(fā)展目標。必要時，中國可以考慮適當放棄一些利益，加大對其他發(fā)展中國家，特別是最貧困國家的支持。比如，在關(guān)鍵的投票權(quán)改革問題上，中國應(yīng)支持提高基本票的數(shù)額。這樣或許會影響到大國（也包括中國）的投票權(quán)，但是考慮到中國本身在世界銀行的投票權(quán)不大，所以所受影響也極其有限，而選擇了這樣的策略，既可以改善中國與其他發(fā)展中國家的關(guān)系，又可以站在道義制高點上獲得國際輿論的支持，還可以消除部分發(fā)達國家對中國的疑慮，這些都有利于中國提升國際形象、擴大在世界銀行的影響力。此外，在中國已經(jīng)具備一定經(jīng)濟實力的條件下，對于世界銀行金融資源的需求已不再如以往一樣緊迫，因此可選擇放棄一部分項目申報，并在項目審批中用實際行動來支持世界銀行項目向最落后國家的傾斜。同時，要通過深化改革、開放市場來提高國內(nèi)金融資源的利用效率，實現(xiàn)對世界銀行金融資源的替代，如此就不會影響到國內(nèi)發(fā)展。

3.中國應(yīng)加強對世界銀行人事安排的參與

世界銀行人事權(quán)本就屬于治理結(jié)構(gòu)的一部分。在世界銀行理事會“大權(quán)旁落”的背景下，以世界銀行行長為代表的高級管理層在一定意義上是這個龐大的全球治理機構(gòu)的真正決策者。因此，中國要推動世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革，就必須積極參與世界銀行的人事安排，特別是高級管理層的人事安排。在世界銀行行長選任的問題上，發(fā)展中國家近年來推動改革的目標是由發(fā)展中國家人士出任此職。但這樣的期望是否真能解決世界銀行的一系列問題呢？一方面，發(fā)達國家，主要是美國是否會放棄美國人出任世界銀行行長的傳統(tǒng)慣例？另一方面，也是更重要的，發(fā)展中國家能否提出有助于實現(xiàn)世界銀行宗旨的恰當人選？世界銀行的職責是提供金融援助、促進經(jīng)濟發(fā)展，作為行長不可避免地需要在國際政治和國際金融領(lǐng)域有較強的號召力和影響力。從目前現(xiàn)實情況看，即便發(fā)展中國家人士在專業(yè)能力方面可以勝任，但在人脈和號召力方面卻很難獲得足夠的支持。

因此，對于中國來說，重點不在于爭取發(fā)展中國家人士擔任世界銀行行長，而在于爭取獲得行長提名權(quán)。在使用這個提名權(quán)時，需要表現(xiàn)出經(jīng)濟大國參與全球治理的胸懷與責任感，強調(diào)行長人選最主要的特質(zhì)是職業(yè)能力而非國籍狀況。此外，在世界銀行高級管理層的人事安排上，中國可以表現(xiàn)得更積極。章晟曼和林毅夫在世界銀行卓有成效的工作為中國人參與世界銀行高層管理奠定了良好的基礎(chǔ)。中國應(yīng)力爭更多的高管職位，這不僅會幫助中國更熟悉全球治理的規(guī)則，積累治理經(jīng)驗，也能通過參與世界銀行的運作來影響治理效果，從實施層面表達發(fā)展中國家的訴求，推動世界銀行治理結(jié)構(gòu)的改革。為此，中國甚至可以考慮通過設(shè)置政府專項項目來加強對相關(guān)人才培養(yǎng)的支持力度。

4.中國應(yīng)大力推進發(fā)展中國家在世界銀行框架下的溝通與合作機制的建設(shè)

在世界銀行體系中，發(fā)展中國家并未建立與WTO中談判聯(lián)盟如農(nóng)業(yè)談判二十國協(xié)調(diào)組G20、三十三國協(xié)調(diào)組G33、九十國集團G90等。 類似的機制。雖然發(fā)展中國家在爭取世界銀行金融資源上存在的競爭性導(dǎo)致其合作困難，而且世界銀行的分區(qū)代表以及表決機制令成員聯(lián)盟失去意義，但發(fā)展中國家溝通合作機制的缺位并不利于更有效率地利用世界銀行資源、實現(xiàn)發(fā)展目標，特別是由于話語權(quán)不均衡容易導(dǎo)致大國壟斷資源、小國難以獲取支持。在這種情況下，中國可以主導(dǎo)建立一個發(fā)展中國家的溝通與合作機制，以協(xié)調(diào)發(fā)展中國家的利益關(guān)系，提高世界銀行資源的利用效率，達到支持最貧困國家減貧的目的。此外，廣大發(fā)展中國家在發(fā)展水平、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展難題等方面具有很大的相似性，發(fā)展經(jīng)驗也具有很強的借鑒價值。通過建立協(xié)作機制，將個別發(fā)展中國家面臨的問題變成所有發(fā)展中國家關(guān)注的焦點，共同探求解決之道，這對于發(fā)展中國家解決發(fā)展難題、對于世界銀行提升運行效率都是極為有益的。

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