官商勾結(jié)治理的域外經(jīng)驗(yàn)

熊光清

從全球范圍看，越是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，預(yù)防和控制官商勾結(jié)的機(jī)制越健全，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和對權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制越完善，官商勾結(jié)的現(xiàn)象越少；而越是比較窮的國家或地區(qū)，法治不健全，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范，官商勾結(jié)也越普遍，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的環(huán)境也越差?？梢哉f，只有規(guī)范官員對權(quán)力的使用，防止商人以金錢收買權(quán)力，建立健康良好的官商關(guān)系，才能有效遏制官商勾結(jié)，防止腐敗的發(fā)生。

健全的預(yù)防機(jī)制與防控措施

當(dāng)前，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體往往都有比較健全的預(yù)防官商勾結(jié)的制度和措施，由于建立了完備的預(yù)防腐敗的法律制度和廉潔高效的政府體系，官員和商人的行為都比較規(guī)范，他們一般不敢或不愿觸碰底線，踩入雷區(qū)。

法國治理官商勾結(jié)問題重在預(yù)防，法國通過立法確立了幾項(xiàng)行之有效的預(yù)防腐敗的制度。一是《政治生活資金透明法》，制訂于1988年，據(jù)此建立了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。二是《預(yù)防腐敗和經(jīng)濟(jì)生活與公共程序透明法》（即《反貪法》），制訂于1993年，其主要內(nèi)容是對容易滋生官商勾結(jié)問題的一些行業(yè)和部門（如房地產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)、公共市場、國際貿(mào)易、城市建設(shè)等）活動(dòng)的透明度進(jìn)行了規(guī)定，并建立了以預(yù)防腐敗為使命的專門機(jī)構(gòu)“預(yù)防貪污腐敗中心”。三是關(guān)于政黨活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的立法，其中主要有1990年頒布的《限制選舉經(jīng)費(fèi)法》和1995年頒布的《政治生活資助法》及修正案。前一部法律對法人向政黨和議員候選人的捐贈(zèng)作出了嚴(yán)格限制；后一部規(guī)定禁止法人向候選人捐贈(zèng)，包括以低于市場價(jià)提供優(yōu)惠的間接贈(zèng)與。

在反腐機(jī)制較為成熟的美國，預(yù)防腐敗和官商勾結(jié)一直是其中的重要環(huán)節(jié)。美國實(shí)行聯(lián)邦體制，設(shè)立聯(lián)邦、州及地方三級政府，每級政府都建立了廉政機(jī)構(gòu)和廉政法規(guī)體系。美國各級權(quán)力機(jī)構(gòu)在多個(gè)維度被切割、被監(jiān)督，又通過經(jīng)常性的選舉不斷洗牌，即便是“合法投資”某個(gè)政客也可能會冒其落選的風(fēng)險(xiǎn)。在美國發(fā)生的腐敗案，案值一般都不是很高，很少有過千萬美元的，但他們認(rèn)為，這些案件社會影響惡劣，并會導(dǎo)致公眾對政府及政界人物的不信任，因此，美國政府部門對此會非常重視，并進(jìn)行認(rèn)真追查。

此外，不少國家都建立起了明確的有關(guān)公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記和公布制度，這一制度被稱為“陽光法”，是西方國家預(yù)防腐敗的通行做法。一些西方國家還制定了私營機(jī)構(gòu)廉潔的標(biāo)準(zhǔn)和程序，促使其養(yǎng)成良好的商業(yè)習(xí)慣，并制定了私營部門的會計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對不遵守規(guī)定的行為進(jìn)行處罰，從而有效防止了官商勾結(jié)。

嚴(yán)密的法律制度與懲處機(jī)制

建立健全反腐敗的法律制度，做到有貪必懲，有腐必糾，是治理官商勾結(jié)的根本途徑和重要保障，也是建設(shè)法治國家的必然要求。國外許多國家在這一方面有很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

新加坡建立起了非常嚴(yán)密而周全的廉政法律體系。新加坡的主要反腐敗立法有：《新加坡刑法》、《防止腐敗法》、《沒收貪污所得利益法》、《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》和《公務(wù)員懲戒規(guī)則》等法律法規(guī)?！斗乐关澪鄯ā肥切录悠禄A(chǔ)性的預(yù)防職務(wù)犯罪立法，自頒布以來，經(jīng)過了多次修改，以便適應(yīng)形勢的發(fā)展和變化?！稕]收貪污所得利益法》是一部專門懲治職務(wù)犯罪的程序法，對沒收貪污所得利益的條件、范圍、程序以及具體執(zhí)行等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。新加坡廉政建設(shè)的根本要旨就在于從制度上設(shè)“防”，任何違反法律的行為都很容易招致投訴，并受到嚴(yán)厲的懲罰。

為了有效查處和治理賄賂等腐敗行為，新加坡于1952年成立了貪污調(diào)查局。該機(jī)構(gòu)是全國打擊和防止貪污賄賂行為的最高機(jī)關(guān)，獨(dú)立設(shè)置，直屬總理公署。局長由總理直接任命，只對總理負(fù)責(zé)，不受其他任何人的指揮和管轄。貪污調(diào)查局在執(zhí)行公務(wù)時(shí)不必借助警察或其他國家強(qiáng)力部門的力量，就可以獨(dú)立行使以下特殊權(quán)力：一是調(diào)查權(quán)。貪污調(diào)查局可以在無檢察官允許的情況下，行使《刑事訴訟法》賦予警方調(diào)查的任何權(quán)力，調(diào)查人員則被視為警察身份。二是秘密調(diào)查權(quán)。貪污調(diào)查局有權(quán)對犯罪嫌疑人進(jìn)行跟蹤或秘密調(diào)查。三是特別搜查權(quán)。在執(zhí)行重大調(diào)查任務(wù)時(shí)，貪污調(diào)查局可以搜查任何地方、任何賬目以及任何銀行的任何保險(xiǎn)箱，并有權(quán)力要求任何人揭發(fā)或交出所需要的全部材料、文件或物品。四是逮捕權(quán)。貪污調(diào)查局可以不用逮捕證就逮捕涉嫌貪污罪行的任何人，包括對其行為存在合理懷疑的人。

法國在這一方面也有嚴(yán)密的法律制度。法國《刑法典》對盜用公款、濫用職權(quán)、內(nèi)部交易、收受賄賂、非法占有財(cái)務(wù)、瀆職等都有相關(guān)規(guī)定。民法中的《勞動(dòng)法典》主要對關(guān)于代理或委托、反對不平等競爭等條款中作出了有關(guān)懲治貪污賄賂的規(guī)定?！豆珓?wù)員總法》對公務(wù)員利用職務(wù)之便貪污腐敗行為作出了十分詳細(xì)的規(guī)定，如公務(wù)員詐取罪、盜用公款罪、從事與職務(wù)不相容之商事罪、一般受賄罪、濫用職權(quán)受賄罪等。

有效的監(jiān)督體系與制衡手段

對權(quán)力的監(jiān)督與制衡有四種方式，即：以權(quán)力制約權(quán)力，以法律制約權(quán)力，以道德制約權(quán)力，以社會制約權(quán)力。在國外，特別是西方國家，一套完整的權(quán)力監(jiān)督與制約體系，往往是多種制約方式的綜合運(yùn)用。

美國是比較典型的三權(quán)分立的國家。在美國，聯(lián)邦政府的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)都各自有對治理官商勾結(jié)的不同權(quán)力和職責(zé)，這些權(quán)力有些互相交叉，有些互相補(bǔ)充，從而形成為比較嚴(yán)密和完整的體系。值得一提的是，美國非常重視打擊跨國企業(yè)的商業(yè)賄賂行為。1977年，美國國會通過了《外國腐敗行為法案》（也被稱為《反海外腐敗法》），它成了美國政府打擊商業(yè)賄賂行為的重要法律武器。2012年，美國司法部和美國證券交易委員會公布了美國《外國腐敗行為法案》的指引細(xì)則，為初次涉足海外經(jīng)營的企業(yè)如何遵守法案給出了更加詳細(xì)的指導(dǎo)，包括對企業(yè)送禮、商務(wù)旅行和娛樂接待方面的開支規(guī)定，以及如何界定商業(yè)賄賂。

德國對官商勾結(jié)的監(jiān)督也非常嚴(yán)格。德國政府部門普遍設(shè)有反貪聯(lián)絡(luò)人，明確禁止公務(wù)員收受好處。并且，德國建立了一套網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，公民可以隨時(shí)調(diào)閱聯(lián)邦機(jī)構(gòu)任意一筆采購的詳情。在一些聯(lián)邦州，政府部門還會記錄公共采購流程中競標(biāo)失敗的商家名單，以便后續(xù)查驗(yàn)中標(biāo)企業(yè)是否通過賄賂等不正當(dāng)手段贏得投標(biāo)。德國也是歐盟國家中少數(shù)幾個(gè)公開涉腐刑事調(diào)查資料的國家之一。

澳大利亞設(shè)有專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督腐敗問題和官商勾結(jié)。澳大利亞在聯(lián)邦和州兩級設(shè)立監(jiān)察專員公署或行政監(jiān)察委員會，監(jiān)察專員直接對議會負(fù)責(zé)，不受政府機(jī)關(guān)的干預(yù)，其主要職責(zé)是對有關(guān)政府部門及公務(wù)員的投訴進(jìn)行調(diào)查。

許多國家也非常重視道德約束或道德教育在治理官商勾結(jié)和腐敗行為中的作用。芬蘭全國各地法院每年受理的行賄受賄案件不足10起，而且?guī)缀鯖]有大案，這就與芬蘭良好的道德文化傳統(tǒng)有密切的關(guān)系。許多國家都非常重視道德制約權(quán)力，這些國家的做法主要有三種：一是不斷豐富和調(diào)整道德行為規(guī)范；二是開展形式多樣的道德教育活動(dòng)；三是注重領(lǐng)導(dǎo)人的道德示范作用。

同時(shí)，一些國家鼓勵(lì)公民對官商勾結(jié)行為進(jìn)行舉報(bào)，并建立起了完善的保護(hù)舉報(bào)人的制度。新加坡規(guī)定了對舉報(bào)人在訴訟中的保護(hù)制度，避免泄露舉報(bào)人的信息，并規(guī)定了在偵查階段及訴訟之后保護(hù)舉報(bào)人的制度。完善而具體的保護(hù)舉報(bào)人的法律制度及污點(diǎn)證人制度為新加坡打擊商業(yè)賄賂提供了強(qiáng)有力的支持。

新聞媒體的監(jiān)督作用在治理官商勾結(jié)中也可發(fā)揮重要作用。在美國，許多官商勾結(jié)的案件往往是新聞媒體先披露，引起相關(guān)部門重視后開始進(jìn)行查處。在英國，新聞媒體具有監(jiān)督和批評政府的傳統(tǒng)，官商勾結(jié)事件一旦披露，就會形成強(qiáng)大的輿論壓力，從而使貪腐者受到懲罰。德國輿論監(jiān)督力量也很強(qiáng)大，德國有近130家電臺與電視臺、27家通訊社、380多種報(bào)紙，德國官商勾結(jié)行為一旦發(fā)生，也很容易被披露出來。

（摘自《人民論壇》）