論行政決策合法性審查

■許玉鎮(zhèn)

（作者：吉林大學(xué)行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

2014年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議召開，作為我黨93年歷史上第一次以“依法治國(guó)”為主題召開的中央全會(huì)，會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。這份規(guī)劃執(zhí)政黨依法治國(guó)路線圖的綱領(lǐng)性文件提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。為此，《決定》更具體提出：“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。同時(shí)，《決定》強(qiáng)調(diào)指出了“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”。行政決策合法性審查作為依法進(jìn)行行政決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)促進(jìn)依法決策、維護(hù)公共利益和保障行政相對(duì)人合法權(quán)益具有重要的意義。從基本理念的提出到具體實(shí)踐的探索，行政決策合法性審查制度建設(shè)在我國(guó)已經(jīng)開始全面展開。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)依法決策機(jī)制的重視和主張，充分體現(xiàn)了行政決策合法性審查在法治政府建設(shè)中的重要地位，同時(shí)也為我國(guó)行政決策合法性審查制度的構(gòu)建指明了方向。

行政決策是指國(guó)家行政組織為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定政策和法律，對(duì)面臨要解決的問題，擬定并選擇活動(dòng)方案的行為過程。具有法定行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政人員是行政決策的主體，權(quán)威性、廣泛性和非營(yíng)利性是行政決策的基本特點(diǎn)。行政決策合法性審查，指針對(duì)行政決策是否具備廣義上的合法性而展開的審查，除了審查行政決策的制定是否符合憲法、法律、行政法規(guī)等相關(guān)實(shí)體法條以外，還要審查行政決策是否符合基本的法律原則如人權(quán)保護(hù)原則、比例原則等價(jià)值要求。從內(nèi)容上看，行政決策者及其權(quán)力的合法性、行政決策程序的合法性、行政決策內(nèi)容的合法性，是行政決策合法性審查的主要內(nèi)容，三者亦構(gòu)成了行政決策合法性審查的主體、程序和范圍。從決策階段上看，行政決策合法性審查屬于一種事前的合法性審查，發(fā)生于行政決策的制定過程中，是行政決策生效之前對(duì)其地位與權(quán)限、程序與形式、內(nèi)容與范圍等方面是否合法而進(jìn)行審查的一種行政活動(dòng)。由誰來審查、審查什么以及如何審查是行政決策合法性審查的三個(gè)核心問題，這三個(gè)問題分別指向行政決策合法性審查的主體、內(nèi)容和程序。當(dāng)前我國(guó)行政決策合法性審查制度建設(shè)處于起步階段，在以上三個(gè)核心問題的制度設(shè)計(jì)和立法保障方面尚存在諸多不足。

第一，制度建設(shè)明顯滯后。我國(guó)行政決策合法性審查缺乏專門性的法律規(guī)范。從我國(guó)行政決策合法性審查制度的建立與發(fā)展歷程來看，我國(guó)行政決策合法性審查制度一直是作為法治政府建設(shè)或行政體制改革中的一個(gè)組成部分而存在的。關(guān)于行政決策合法性審查的規(guī)定散見于政府法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，而尚未在國(guó)家層面對(duì)行政決策合法性審查進(jìn)行統(tǒng)一的、專門的、完善的立法。比如當(dāng)前的行政決策合法性審查制度建設(shè)多著眼于重大決策，而對(duì)于“重大”與“非重大”行政決策的判別標(biāo)準(zhǔn)、“非重大”行政決策的合法性如何保障問題法律規(guī)定不足。

第二，審查主體設(shè)置單一。在當(dāng)前行政決策合法性審查制度的建設(shè)中，各地方規(guī)定多只是確立了法制機(jī)構(gòu)在行政決策合法性審查中的法律地位，而對(duì)公眾、專家和權(quán)威組織機(jī)構(gòu)的角色和作用方式規(guī)定不足。盡管有關(guān)行政決策合法性審查的政策文件中都要求各級(jí)政府及其部門“在作出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查”，但“法制機(jī)構(gòu)”是政府部門內(nèi)部的抑或是包含社會(huì)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)？是決策機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門抑或是獨(dú)立于決策部門而存在？組織有關(guān)專家進(jìn)行審查是必經(jīng)程序還是有選擇性地適用？如此等等尚不明確。

第三，審查標(biāo)準(zhǔn)界定不清。從廣義的制度層面講，行政決策合法性審查并不局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)對(duì)決策是否符合“法律條文”規(guī)定的審查，而是擴(kuò)展到“法律精神”。“合法性”既是指合乎法律性，也是指符合正當(dāng)?shù)男姓砟钜蟆Ｐ姓Q策合法性審查既應(yīng)包括對(duì)行政決策是否合法的考查，也應(yīng)包括對(duì)行政決策是否合理的審視?？茖W(xué)性、民主性與合乎法律性都是作為行政決策合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)，用以判別行政決策者及其權(quán)力、行政決策內(nèi)容以及行政決策程序的合法性。而當(dāng)前有關(guān)行政決策合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置中，審查標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化程度偏低，不同的標(biāo)準(zhǔn)存在交集，尚存進(jìn)一步提煉和劃分的空間。同時(shí)，各地決策機(jī)關(guān)所設(shè)定的審查標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，缺乏一致性和約束性。

第四，審查程序流于形式?？疾煳覈?guó)各級(jí)政府及部門在行政決策合法性審查過程中的運(yùn)行程序，可以看出，當(dāng)前我國(guó)行政決策合法性審查尚未有統(tǒng)一的程序。行政決策合法性審查中各主體的法定權(quán)限設(shè)置、決策草案的起草與提交、審議與評(píng)估流程安排以及審查后的責(zé)任追究機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)缺乏實(shí)證論證與制度化，公眾和專家參與審查的法定地位與作用方式亦未予以明確和法定化。行政決策的作出要符合法定程序，同樣，行政決策的合法性審查程序也必須上升到制度層面。如何通過法定程序的具體設(shè)計(jì)，有效發(fā)揮公眾、專家和社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的審查作用，弱化當(dāng)前行政決策合法性審查過程的高度裁量性以及因之產(chǎn)生的恣意、違法行政決策行為，是我國(guó)行政決策合法性審查制度建設(shè)中的重要課題。

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政決策合法性審查制度發(fā)展的現(xiàn)狀與存在的問題，進(jìn)一步的制度化建設(shè)和對(duì)審查主體、標(biāo)準(zhǔn)與程序設(shè)計(jì)的優(yōu)化配置將是我國(guó)行政決策合法性審查制度發(fā)展的方向。而在具體的建構(gòu)過程中，行政決策的實(shí)踐模式不是單一或一成不變的，而是針對(duì)不同的決策情境有不同的決策模式與方法選擇。相應(yīng)地，不同的決策模式?jīng)Q定了對(duì)其有效的合法性審查機(jī)制的特定形態(tài)，如何根據(jù)不同的行政決策模式權(quán)變性地設(shè)計(jì)和選用合法性審查機(jī)制，是推進(jìn)我國(guó)行政決策合法性審查制度建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。根據(jù)行政決策問題的解決條件和結(jié)果的確定性不同，可將行政決策分為確定性決策、風(fēng)險(xiǎn)性決策和不確定性決策三種基本模式。確定性決策是指行政決策的環(huán)境和條件因素是確定的，并且實(shí)施決策方案只會(huì)產(chǎn)生一種確定的結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)性決策又稱隨機(jī)性決策，是指在所依據(jù)的客觀環(huán)境和條件不確定，但同時(shí)又有一定的概率可以解決問題的情況下做出的行政決策。不確定性決策則是具有多種不以行政決策者意志為轉(zhuǎn)移的客觀條件，行政決策者對(duì)最后的結(jié)果無法確定。從特點(diǎn)上看，確定性決策是最簡(jiǎn)單的決策，難度小，其決策環(huán)境是完全確定的，具有確定的客觀依據(jù)，每一個(gè)政策方案的結(jié)果也是唯一確定的，實(shí)施結(jié)果十分明確。不確定性決策的變量很多，難度很大，可供選擇的方案中存在兩種及以上的自然狀態(tài)，且其發(fā)生的概率無法估計(jì)，因而結(jié)果也無法確定。風(fēng)險(xiǎn)性決策從本質(zhì)上看也屬于不確定性因素，但屬于不確定性決策的簡(jiǎn)單化，其可供選擇的方案亦存在兩種及以上的自然狀態(tài)，但每種自然狀態(tài)發(fā)生的概率是可以估計(jì)的。三種決策模式所蘊(yùn)涵的是三種不同的行政決策情境，每種情境中行政決策所憑借的確定性因素?cái)?shù)量不同。對(duì)于確定性因素較多的事務(wù)，政府管理者可以依照程式化的方式進(jìn)行治理，其決策成本低，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)小，造成的心理壓力也較??；而對(duì)于不確定性因素較多的事務(wù)，由于無法按照程式化的方式進(jìn)行治理，不僅決策的成本高，風(fēng)險(xiǎn)大，而且會(huì)給政府管理者造成極大的心理焦慮與恐懼。確定性因素的多少實(shí)質(zhì)是決策信息掌握程度的差異，而公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估、集體討論都可作為影響決策信息充分性的變量，在三種決策情境中對(duì)行政決策主體具有不同的接納動(dòng)力。政府管理者總是希望多一些確定性因素，少一些不確定性因素。在確定性決策、風(fēng)險(xiǎn)性決策和不確定性決策三種決策模式中，不確定性因素的多寡與行政決策機(jī)關(guān)對(duì)行政決策合法性審查的包容度成正比，與行政決策機(jī)關(guān)對(duì)合法性審查中公眾與專家等社會(huì)主體參與的需求程度成正比。獲得更多的決策信息和減少可能的決策責(zé)任，構(gòu)成了行政決策者接納合法性審查制度的外在動(dòng)因與內(nèi)在動(dòng)力。

在三種行政決策模式中，行政決策機(jī)關(guān)對(duì)多元主體參與合法性審查的包容度有所不同。其動(dòng)因一是來自于行政決策信息掌握的充分性程度；二是緣于所涉及利益訴求問題的復(fù)雜性大小。決策信息掌握情況的有限性和與決策問題所關(guān)聯(lián)利益訴求的復(fù)雜性決定了引入社會(huì)參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部審查和集體討論等機(jī)制的必要性，也構(gòu)成了三種行政決策模式中構(gòu)建有效合法性審查制度的共性特征與個(gè)性差異，具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，加強(qiáng)審查立法。審查制度的規(guī)范化是三種行政決策模式中合法性審查機(jī)制建設(shè)的共性需求，應(yīng)當(dāng)在立法層面上盡快制定《行政決策法》。我們有很多約束行政執(zhí)法的法律，但是缺乏約束行政決策的法律，正確的決策是正確執(zhí)行的前提。

第二，確認(rèn)審查主體。在當(dāng)前行政決策合法性審查的制度設(shè)計(jì)中，相關(guān)政策與文件多是規(guī)定“在作出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查”，而對(duì)公眾參與、集體討論等的角色和作用方式規(guī)定不足。行政決策合法性審查的主體模式大致可分為法制機(jī)構(gòu)審查模式、專家審查模式、社會(huì)組織審查模式、律師事務(wù)所審查模式和公眾審議模式等，在不同的決策模式中，各種審查主體模式的嵌合方式應(yīng)當(dāng)有所不同，側(cè)重也應(yīng)有所不同。確定性決策由于涉及社會(huì)利益訴求問題的復(fù)雜性較小、掌握的決策信息較為充足，因而可采用法制機(jī)構(gòu)審查為主，專家、社會(huì)組織等審查為輔的模式。同時(shí)，依據(jù)問題種類的不同，其審查主體還可進(jìn)一步細(xì)分和確定為決策機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)、上級(jí)機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)、異地法制機(jī)構(gòu)或一級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)等。而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)性決策和不確定性決策，由于決策情境的不可測(cè)和涉及社會(huì)利益訴求的紛繁復(fù)雜，其審查主體應(yīng)當(dāng)盡量多元化，并凸顯社會(huì)力量在合法性審查過程中的作用。通過代表不同利益群體的專家、公眾和社會(huì)組織參與行政決策合法性的審查，最大限度地實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的公平性和政府政策的社會(huì)認(rèn)同性。

第三，明晰審查標(biāo)準(zhǔn)。審查標(biāo)準(zhǔn)作為行政決策合法性審查的核心要素，是確定性決策、風(fēng)險(xiǎn)性決策、不確定性決策共同需要明晰的關(guān)鍵問題。廣義的行政決策合法性審查既包括對(duì)行政決策是否合法的考查，也應(yīng)包括對(duì)行政決策是否合理的審視。行政決策合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)細(xì)化地劃分出職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各類標(biāo)準(zhǔn)的具體維度對(duì)行政決策的合法性進(jìn)行綜合考量。其中，職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)主要審查行政決策權(quán)的行使中是否存在兩個(gè)主要問題，一是有無決策權(quán)限，二是是否超越了決策權(quán)限，包括層級(jí)越權(quán)、職能越權(quán)、地域越權(quán)和職權(quán)濫用等問題；程序標(biāo)準(zhǔn)主要審查行政決策是否符合法定步驟、法定形式和法定時(shí)限等，行政決策必須遵循正當(dāng)法律程序；內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)主要是審查行政決策所設(shè)定的權(quán)責(zé)利劃分是否明確、具體，是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定，是否符合法定的幅度、范圍，是否公正、合理等；依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是衡量行政決策是否具有合法有效的法律規(guī)范依據(jù)，包括有無法律法規(guī)依據(jù)、依據(jù)的合法性與有效性、適用依據(jù)的正確性等方面。依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是確定性決策、風(fēng)險(xiǎn)性決策和不確定性決策共同的基本審查維度；風(fēng)險(xiǎn)性決策應(yīng)當(dāng)著重依據(jù)程序標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合法性審查，以提升取得公正、合理決策結(jié)果的概率；不確定性決策因其難測(cè)性，應(yīng)當(dāng)綜合考量四種標(biāo)準(zhǔn)類型，盡量避免決策的不良后果。

第四，完善審查程序。當(dāng)前，我國(guó)行政決策合法性審查尚未進(jìn)行統(tǒng)一的程序設(shè)置，我國(guó)還沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查（狹義）和集體討論決定是行政決策合法性審查的必經(jīng)程序，其具體步驟、形式、順序、關(guān)系、時(shí)限等方面都應(yīng)當(dāng)予以進(jìn)一步的明確和規(guī)范。確定性決策、風(fēng)險(xiǎn)性決策、不確定性決策的過程都包括信息搜集、方案擬定、方案評(píng)價(jià)、方案選定與實(shí)施等階段，這些不同的決策階段應(yīng)當(dāng)依據(jù)其現(xiàn)實(shí)決策情境的需求進(jìn)行具體的機(jī)制設(shè)計(jì)，以作為保障各種行政決策模式中合法性審查順利、有效進(jìn)行的重要依托。風(fēng)險(xiǎn)性決策和不確定性決策應(yīng)當(dāng)在信息搜集和方案擬定與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)重視發(fā)揮公眾參與與專家論證的作用，通過便捷、高效的審議平臺(tái)設(shè)置，廣泛地進(jìn)行社會(huì)利益訴求信息的歸集和有效決策方案的制定，即從行政決策建議的提出、調(diào)查研究、公正參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估、部門協(xié)調(diào)、集體決定、責(zé)任追究等步驟出發(fā)，加強(qiáng)行政決策合法性審查的程序法律規(guī)定。■