加快推進(jìn)我省資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

朱艷麗

（作者：中共吉林省委黨校經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員）

白山地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展既有本區(qū)域的特殊性，也具有東北地區(qū)資源型城市的普遍性，更是全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中各種矛盾的集中區(qū)域。通過對(duì)白山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在的問題進(jìn)行深入調(diào)研分析可以得出這樣的結(jié)論，加快推進(jìn)資源型地區(qū)成功轉(zhuǎn)型必須加快轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，統(tǒng)籌規(guī)劃，改變單一按行政區(qū)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)劃布局和組織管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的做法，而是要明確生態(tài)主體功能區(qū)定位，做到統(tǒng)籌開發(fā)與保護(hù)并重，探索一條將生態(tài)保護(hù)、資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生改善有機(jī)結(jié)合的發(fā)展路徑。

白山地區(qū)是以煤、林、礦為主的資源型地區(qū)，2013年受煤礦安全事故、洪澇災(zāi)害等不利因素的影響，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)陷入前所未有的困境，地區(qū)生產(chǎn)總值排名跌至全省9個(gè)市（州）末位，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為白山面臨的最現(xiàn)實(shí)問題和最突出矛盾。通過梳理白山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展基本情況、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探求原因、思考良策，相信會(huì)對(duì)全省資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供一定的借鑒作用。

一、白山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成效和面臨的困難

2008年以來，白山地區(qū)以轉(zhuǎn)型發(fā)展為主線，緊緊抓住轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市等政策機(jī)遇，經(jīng)過多年努力，2013年，白山地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)673.6億元，是2008年的2.2倍，人均地區(qū)生產(chǎn)總值52831元，是2008年的2.3倍，全市完成一般預(yù)算全口徑財(cái)政收入66億元，比2008年增加了35.9億元，地方級(jí)財(cái)政收入46.3億元，比2008年增加了30.7億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到24474元和9516元，三級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2008 年 的 12：56.1：31.9 調(diào) 整 到 8.8：59.5：31.8，呈現(xiàn)出一產(chǎn)下降，二產(chǎn)上升的新格局，礦泉水產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等一些新興替代產(chǎn)業(yè)正在不斷壯大，轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)初見成效。

白山地區(qū)各縣（區(qū)）的發(fā)展情況各不相同，根據(jù)其轉(zhuǎn)型狀況可以分為三類：轉(zhuǎn)型滯后區(qū)、轉(zhuǎn)型初見成效區(qū)、轉(zhuǎn)型成功區(qū)，這些縣（區(qū)）的發(fā)展目前面臨不同程度的困難。

轉(zhuǎn)型滯后，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依存度過高。資源型地區(qū)多年來依賴于對(duì)資源的開發(fā)而發(fā)展起來，也因資源的枯竭而走向衰落，雖然當(dāng)?shù)攸h委政府多年來致力于推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，但是由于市場(chǎng)對(duì)資源剛性需求的拉動(dòng)，加之人們對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的慣性依賴，囿于傳統(tǒng)的發(fā)展理念，對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性認(rèn)識(shí)不足，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制又遠(yuǎn)未到位，造成對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依存度仍居高不下。以江源區(qū)為例，江源區(qū)曾經(jīng)是全國(guó)產(chǎn)煤重點(diǎn)區(qū)，原來財(cái)政收入的75%來源于煤炭工業(yè)，隨著煤炭資源逐漸枯竭、國(guó)家淘汰落后產(chǎn)能政策出臺(tái)以及加強(qiáng)安全生產(chǎn)的要求，目前，江源區(qū)42個(gè)煤礦中開工的僅有3戶企業(yè)，新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)尚未形成，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展到了最為艱難的時(shí)期，如何培育新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型是該區(qū)面臨的最嚴(yán)峻的問題。

新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，配套政策支撐不足。白山地區(qū)把產(chǎn)業(yè)培育作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的“主攻點(diǎn)”，重點(diǎn)發(fā)展旅游、礦泉水、人參、礦產(chǎn)、冶金、新型材料等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。人參產(chǎn)業(yè)、礦泉水產(chǎn)業(yè)經(jīng)過多年的培育已經(jīng)形成良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但是旅游、礦產(chǎn)、冶金、新型材料產(chǎn)業(yè)目前剛剛起步，由于配套政策支撐不足，人才引進(jìn)困難，采礦許可證辦理周期過長(zhǎng)，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，物流業(yè)發(fā)展緩慢等，一定程度上制約了接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。如礦泉水產(chǎn)業(yè)作為新興支柱產(chǎn)業(yè)，目前全市生產(chǎn)能力已經(jīng)達(dá)到415萬噸，到2017年全市礦泉飲品產(chǎn)能將達(dá)到2000萬噸以上，但受運(yùn)力影響，輻射市場(chǎng)主要以東北三省和環(huán)渤海為主。落后的交通條件還嚴(yán)重制約了長(zhǎng)白山旅游這一黃金線路提質(zhì)升級(jí)。人參產(chǎn)業(yè)和礦產(chǎn)、冶金、新型材料產(chǎn)業(yè)由于缺乏人才，產(chǎn)品的研發(fā)和精深加工不夠，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品附加值較低。

生態(tài)功能區(qū)保護(hù)力度不夠，產(chǎn)業(yè)定位不清晰。白山地區(qū)屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)主體功能區(qū)，在一定意義上保護(hù)的價(jià)值大于開發(fā)的價(jià)值。但是目前國(guó)家對(duì)主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位不清晰，缺乏明確的政策指導(dǎo)，也缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制，補(bǔ)償資金少，導(dǎo)致對(duì)主體功能區(qū)的保護(hù)力度不夠，一些地方政府為了保障財(cái)政收入，依然利用資源引進(jìn)項(xiàng)目，重復(fù)走資源依賴型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的老路。如江源區(qū)正在籌劃利用其鐵礦資源開發(fā)年產(chǎn)120萬噸的鐵精粉生產(chǎn)項(xiàng)目，如果后續(xù)污染治理配套措施跟不上，無疑會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。另外，在民生項(xiàng)目方面因?yàn)槿狈Y金，缺乏保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)移民定向政策扶持，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)也造成了一定的影響。

民生問題凸顯，新老政策交替期政策缺位。目前，我省資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展正處于新老政策交替的政策缺位期，國(guó)家對(duì)林、煤產(chǎn)業(yè)工人工資、社會(huì)保障補(bǔ)貼5年的時(shí)間已經(jīng)到期，老政策的紅利已經(jīng)消失，但新的扶持政策缺失，原有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)衰竭，而新興的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成，經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型的陣痛凸顯期，尤其民生保障問題突出。長(zhǎng)期發(fā)展過程中積累的矛盾和問題，難以在短時(shí)間內(nèi)得到根本轉(zhuǎn)變，迫切需要國(guó)家政策長(zhǎng)期、持續(xù)、統(tǒng)一、穩(wěn)定的綜合配套扶持。白山地區(qū)過去以煤、林、礦等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，全市目前還有煤礦從業(yè)人員5萬余人，涉林人口20余萬，渾江、江源兩區(qū)接近半數(shù)人口從事煤產(chǎn)業(yè)。隨著煤炭資源日益枯竭，50個(gè)9萬噸煤礦關(guān)閉，國(guó)家從2015年起將全面禁止長(zhǎng)白山天然林砍伐，全市412戶以木材為原料的企業(yè)將遭受沖擊，林礦產(chǎn)業(yè)用工銳減，而新興產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人口能力有限，這些人口的生計(jì)問題將成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的突出問題。

二、加快推進(jìn)我省資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

通過對(duì)白山地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中遇到問題的深入分析，加快推進(jìn)我省資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)在以下幾方面加大力度。

加快轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。資源型地區(qū)在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)有兩種路徑選擇：一是對(duì)原有資源型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造，二是用全新產(chǎn)業(yè)替代原有資源型產(chǎn)業(yè)。前者不需要太多的學(xué)習(xí)成本、產(chǎn)業(yè)更新成本和沉淀成本，后者則需要把原來從事資源開發(fā)的人員轉(zhuǎn)移到新興的產(chǎn)業(yè)上來，需要以巨大的技術(shù)學(xué)習(xí)成本、產(chǎn)業(yè)更新成本以及原有產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)沉淀成本為代價(jià)。無論是哪一種發(fā)展模式都需要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，走創(chuàng)新發(fā)展的道路。因此，要為地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部提供創(chuàng)造性地開展工作的平臺(tái)和條件，鼓勵(lì)其在思路上創(chuàng)新，方式上創(chuàng)新，措施上也要?jiǎng)?chuàng)新。

統(tǒng)籌資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。我省資源型地區(qū)多分布于東南部山區(qū)，資源秉賦趨同，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式也趨同，需要進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，將資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展作為獨(dú)立的部分納入全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略總體發(fā)展規(guī)劃，明確資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向和目標(biāo)，改變單一按行政區(qū)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)劃布局和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的做法，逐步形成按經(jīng)濟(jì)功能區(qū)進(jìn)行資源統(tǒng)籌布局和上下合理分工、左右協(xié)同管理的體制機(jī)制。無論在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育方面，還是在城鎮(zhèn)化建設(shè)上，都要制定差異化發(fā)展戰(zhàn)略，走集群起步、產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)、龍頭帶動(dòng)、科技牽引的新型發(fā)展模式，為資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展指明方向，避免盲目趨同化發(fā)展所造成的資源浪費(fèi)以及產(chǎn)業(yè)趨同所帶來的市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)。

進(jìn)一步明確生態(tài)主體功能區(qū)定位。

相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)主體功能區(qū)生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系，加大對(duì)主體功能區(qū)政策扶持的力度，明確其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。探索生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估方法和生態(tài)環(huán)境代價(jià)核算方法，建立起科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)重點(diǎn)生態(tài)主體功能區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展給予資金傾斜，出臺(tái)保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)移民定向扶持政策，幫助轉(zhuǎn)型困難地區(qū)順利度過難關(guān)，探索一條將生態(tài)保護(hù)、資源利用和民生改善有機(jī)結(jié)合的發(fā)展路徑。

堅(jiān)持資源的統(tǒng)籌開發(fā)與保護(hù)并重原則。省、市相關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮白山地區(qū)、通化地區(qū)以及延邊地區(qū)資源的綜合開發(fā)利用問題，對(duì)長(zhǎng)白山旅游產(chǎn)業(yè)、人參產(chǎn)業(yè)、礦泉水產(chǎn)業(yè)等綠色生態(tài)型產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展，以點(diǎn)帶面，增強(qiáng)龍頭企業(yè)對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用。做好招商引資項(xiàng)目選擇，非綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)一律禁止進(jìn)入，已經(jīng)引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)，要做到開發(fā)與保護(hù)并重，以保障資源的永續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)決杜絕走先污染后治理的老路，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體快速健康發(fā)展。對(duì)于禁止開發(fā)的生態(tài)保護(hù)主體功能區(qū)，不應(yīng)該再以考核地區(qū)生產(chǎn)總值為主，而應(yīng)該建立以生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引導(dǎo)地方政府更多地把注意力放到生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展上。

加大人才引進(jìn)與培養(yǎng)力度。在人才的引進(jìn)上，要出臺(tái)優(yōu)惠政策，搭建吸引外埠人才發(fā)展的平臺(tái)；引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)與高校及科研院所合作，利用高校及科研院所豐富的人才資源，加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)的投入，探索生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、品牌影響力大的中高端產(chǎn)品，提升產(chǎn)品的附加值。在人才的培養(yǎng)上，利用高校資源建立定向人才培養(yǎng)基地，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型地區(qū)培養(yǎng)高技能人才。