美國(guó)TPP霸權(quán)戰(zhàn)略與中國(guó)選擇

陳偉明

TPP的由來(lái)及發(fā)展

TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement）最初源起世紀(jì)之交美國(guó)所倡議的P5，即包括美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、智利和新加坡在內(nèi)的自由貿(mào)易協(xié)定，但是之后由于種種原因未能付諸實(shí)踐，然而智利、新西蘭和新加坡等國(guó)的熱情未減。在2002年舉辦的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議期間，智利、新西蘭和新加坡三國(guó)首腦宣布“太平洋三國(guó)更緊密經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”談判正式啟動(dòng)。文萊隨后在2004的第二輪談判中成為觀察員國(guó)，并在2005年4月成為正式談判方，P4正式成立。但是由于四國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，對(duì)世界貿(mào)易體系影響甚微。2009年11月，經(jīng)過(guò)多方聽(tīng)證和辯論，美國(guó)奧巴馬政府決定繼續(xù)推進(jìn)小布什政府的動(dòng)議，高調(diào)宣布加入談判，并將其更名為TPP，使得TPP陡然成為世界焦點(diǎn)。美國(guó)加入后，借助已有議題，推動(dòng)自己的關(guān)切，全力主導(dǎo)和推動(dòng)TPP談判。美國(guó)對(duì)亞太貿(mào)易擺出的高姿態(tài)激發(fā)了其他APEC成員國(guó)的激情，很快，澳大利亞、秘魯、越南、馬來(lái)西亞、墨西哥和加拿大先后加入TPP談判。2013年7月，日本正式宣布加入談判。至此，TPP已擁有12個(gè)成員國(guó)。其他尚未加入TPP談判的APEC成員中，韓國(guó)政府于2013年11月確定了加入TPP的方針，并研究正式加入TPP的方案。臺(tái)灣作為亞太區(qū)域小型外向型經(jīng)濟(jì)體，為避免在新一輪亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合中被邊緣化，2013年7月宣布將在8年內(nèi)加入TPP。印尼、泰國(guó)和菲律賓正密切關(guān)注TPP談判，有可能成為潛在的TPP成員國(guó)。緬甸、老撾和柬埔寨，因TPP標(biāo)準(zhǔn)高，成為會(huì)員的可能性不大。而作為第二大經(jīng)濟(jì)體，盡管各界對(duì)于TPP是否針對(duì)中國(guó)的說(shuō)法議論紛紛，但中國(guó)并沒(méi)有完全排斥TPP。2015年全國(guó)兩會(huì)期間，商務(wù)部長(zhǎng)高虎城在答記者問(wèn)時(shí)表示，中方歷來(lái)的立場(chǎng)是對(duì)于一切有利于世界貿(mào)易自由化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的自貿(mào)協(xié)定安排，只要是秉持開(kāi)放和透明態(tài)度，中方持開(kāi)放態(tài)度。

TPP綱要文件的主要內(nèi)容與特征

2011年11月，在夏威夷APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議期間，TPP談判各方宣布達(dá)成《加強(qiáng)貿(mào)易與投資，支持就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展：跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議綱要》。就其內(nèi)容而言，主要包括了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資措施、政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及爭(zhēng)端解決機(jī)制等20個(gè)條款和勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)兩個(gè)附件，計(jì)劃目標(biāo)在2015年全面實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅。從該綱領(lǐng)性文件來(lái)看，TPP在市場(chǎng)準(zhǔn)入、覆蓋領(lǐng)域、組織性質(zhì)以及政策考量等方面都與P4相比發(fā)生較大變化。首先，P4目的在于創(chuàng)立一個(gè)“高質(zhì)量”的貿(mào)易協(xié)定，推行一系列協(xié)議，最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，雖然TPP也是基于此目的，但是在談判過(guò)程中已存在不少的“例外”或“過(guò)渡”情況；其次，美國(guó)加入TPP以后，納入了電子商務(wù)、金融服務(wù)、投資、電信等P4未覆蓋領(lǐng)域；最后，TPP很多條款超出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，部分涉及國(guó)家政治政策，如新增的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定。這些變化都反映出美國(guó)通過(guò)主導(dǎo)TPP的談判進(jìn)程來(lái)納入自身希望的貿(mào)易規(guī)則的企圖。整個(gè)綱領(lǐng)從文件本身看體現(xiàn)出以下幾個(gè)特征：首先，TPP設(shè)計(jì)理念上是以樹(shù)立全球貿(mào)易新標(biāo)準(zhǔn)為目的，從而打造“21世紀(jì)自由貿(mào)易協(xié)定范本”。TPP的目標(biāo)就是“建立一項(xiàng)里程碑式的、面向21世紀(jì)的貿(mào)易協(xié)議，為全球貿(mào)易設(shè)置新的標(biāo)準(zhǔn)，并納入下一代的貿(mào)易問(wèn)題”。其次，TPP從內(nèi)容上看是以推進(jìn)真正全面深化的經(jīng)濟(jì)一體化為重點(diǎn)。相比較APEC或者P4，TPP所涉及的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更深更廣，涵蓋商品和服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)貿(mào)易、投資和服務(wù)的一體化，在規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和政策上也力求實(shí)現(xiàn)一體化。最后，在推進(jìn)策略上體現(xiàn)出一定的靈活性。相對(duì)于原來(lái)APEC的非正式性，TPP要求更高，約束力更強(qiáng)，但是跟P4相比，TPP又顯得更為靈活，實(shí)用性更強(qiáng)。

TPP談判的當(dāng)前進(jìn)程和主要難點(diǎn)

TPP談判并非是在奧巴馬擔(dān)任總統(tǒng)后啟動(dòng)的，但卻被其作為亞太外交和經(jīng)貿(mào)政策的主打內(nèi)容，更是用來(lái)保持美國(guó)霸權(quán)，遏制中國(guó)挑戰(zhàn)、阻止中國(guó)崛起的新工具，還可能成為奧巴馬作為美國(guó)總統(tǒng)的歷史遺產(chǎn)。因此，美國(guó)政府正開(kāi)足馬力，加快自貿(mào)談判進(jìn)程，致力于2015年完成跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定（TPP）談判，以重塑全球貿(mào)易規(guī)則和避免受到下屆總統(tǒng)大選的干擾。2015年3月9日，談判各方首席代表在夏威夷展開(kāi)的新一輪磋商當(dāng)中，與會(huì)各方據(jù)稱有望在知識(shí)產(chǎn)權(quán)等存在利益分歧的領(lǐng)域打破僵局，美、日兩國(guó)均宣布“有在數(shù)周、數(shù)月后達(dá)成協(xié)議的強(qiáng)烈意愿和決心”。

美國(guó)如果想在2016年前完成TPP談判，需要跨越三大關(guān)口：一是美日之間圍繞農(nóng)業(yè)、汽車和匯率等敏感議題的談判。盡管美日之間是世界范圍內(nèi)非常重要的伙伴，但是在TPP談判桌上兩國(guó)又是主要談判對(duì)手，其談判進(jìn)程一定程度上是TPP談判協(xié)議能否達(dá)成的風(fēng)向標(biāo)。在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，美日就日本牛肉、豬肉進(jìn)口激增時(shí)恢復(fù)高稅率的緊急進(jìn)口限制措施等展開(kāi)磋商，力爭(zhēng)彌合分歧。其中兩國(guó)爭(zhēng)議較大的是：美國(guó)要求日本增加進(jìn)口的主食用大米，日本則以對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)戶影響較大為由不愿松口；日本要求美國(guó)立即取消汽車零部件關(guān)稅，美國(guó)則希望暫時(shí)保留，雙方均不肯讓步。這樣，美日雙方在農(nóng)產(chǎn)品和汽車的市場(chǎng)準(zhǔn)入上各有保留和訴求，一時(shí)難以達(dá)成一致。二是美國(guó)國(guó)會(huì)尚未通過(guò)貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案。所謂貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)，又稱“快速道”授權(quán)，是指國(guó)會(huì)將為美國(guó)政府設(shè)置貿(mào)易談判目標(biāo)，作為交換，國(guó)會(huì)承諾一旦達(dá)成貿(mào)易協(xié)定，就將迅速對(duì)其進(jìn)行直接表決，不對(duì)內(nèi)容做任何修改。獲得這一授權(quán)被認(rèn)為是奧巴馬政府與其他國(guó)家達(dá)成自貿(mào)協(xié)定的先決條件。一旦2015年國(guó)會(huì)沒(méi)有通過(guò)，到2016年在總統(tǒng)大選沖擊下兩黨更加難以達(dá)成妥協(xié)。三是其他TPP成員還存在懸而未決的問(wèn)題，如加拿大對(duì)進(jìn)一步開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)存有疑慮，越南和馬來(lái)西亞對(duì)國(guó)有企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)等規(guī)則存在分歧等。

對(duì)TPP在宏觀戰(zhàn)略上的定位

美國(guó)戰(zhàn)略重心東移的經(jīng)濟(jì)舉措。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，為了重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)，奧巴馬政府提出“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)的新戰(zhàn)略”。美國(guó)政府經(jīng)過(guò)論證研究，重新審視TPP，希望通過(guò)其來(lái)為奧巴馬政府的“出口倍增計(jì)劃”提供有力支撐，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇注入新的動(dòng)力。同時(shí)，美國(guó)重返亞太進(jìn)行戰(zhàn)略東移的深層次原因更是對(duì)東亞區(qū)域一體化發(fā)展和中國(guó)迅速崛起的擔(dān)憂。在政治和軍事已經(jīng)分步驟東移的情況下，TPP的出現(xiàn)不僅符合了美國(guó)經(jīng)濟(jì)上復(fù)蘇的需要，同時(shí)還可以從經(jīng)濟(jì)上奪回亞太地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

美國(guó)推動(dòng)制定新的全球貿(mào)易規(guī)則的戰(zhàn)略抓手。美國(guó)高調(diào)推進(jìn)TPP，其戰(zhàn)略意圖中就包含著以全新“規(guī)制”駕馭亞太合作進(jìn)程。美國(guó)通過(guò)主導(dǎo)TPP談判進(jìn)程，推銷自己的貿(mào)易理念，不斷制定全新的貿(mào)易規(guī)則，甚至于有架空APEC和WTO組建全新貿(mào)易體系的意味，美國(guó)著眼未來(lái)的制度優(yōu)勢(shì)，通過(guò)TPP和TTIP，重塑世界貿(mào)易格局，維護(hù)美國(guó)全球霸權(quán)。

標(biāo)志著美中日博弈關(guān)系轉(zhuǎn)變。本世紀(jì)初的十年，中日之間反復(fù)博弈爭(zhēng)奪東亞地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)，中國(guó)積極面對(duì)，深化國(guó)內(nèi)改革，堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，取得舉世矚目的成績(jī)，在2010年趕超日本成為第二大經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)在中日之間博弈略勝一籌。第二個(gè)十年，美國(guó)以TPP制衡中國(guó)，預(yù)示著美中爭(zhēng)奪亞太地區(qū)主導(dǎo)權(quán)。美中分別是世界第一、第二大經(jīng)濟(jì)體，互為重要的經(jīng)貿(mào)伙伴，導(dǎo)致博弈更復(fù)雜難度更大。在中美博弈中，日本的動(dòng)向也很關(guān)鍵，它偏向哪一方，哪一方就具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。目前看，日本一方面加緊與美國(guó)進(jìn)行TPP的談判；另一方面也在重啟中日韓自貿(mào)區(qū)談判，以緩和在TPP問(wèn)題上追隨美國(guó)而引發(fā)中國(guó)的擔(dān)憂，避免與中國(guó)形成正面沖撞。

中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

雖然美國(guó)在2014年宣稱在談判取得實(shí)質(zhì)性成果前不考慮接納新成員，而且設(shè)置高門檻，意圖使中國(guó)知難而退，但是美國(guó)國(guó)務(wù)院副助理國(guó)務(wù)卿克萊夫特也強(qiáng)調(diào)，TPP不是與中國(guó)為難的安排，可以預(yù)見(jiàn)中國(guó)將來(lái)會(huì)加入進(jìn)來(lái)。目前，中國(guó)同美國(guó)和歐盟都建立了關(guān)于TPP談判和TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系）談判進(jìn)程的信息交流機(jī)制。因此，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)中國(guó)是很可能加入TPP談判的。

TPP的很多貿(mào)易規(guī)則從客觀上來(lái)講確實(shí)反映了新的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展要求，并代表了未來(lái)貿(mào)易的發(fā)展方向。而且，如果TPP談判果真能在2016年前達(dá)成實(shí)質(zhì)性協(xié)議的話，中國(guó)將不得不直接面對(duì)TPP對(duì)經(jīng)濟(jì)政治各方面帶來(lái)的壓力。與其坐等壓力到來(lái)，不如直接融入其中，轉(zhuǎn)變成為其中一分子。為此，在加入的談判中中國(guó)可以采取以下措施：一是可以通過(guò)比較正式的渠道如中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話向美方提出加入TPP。雖然美方可能以現(xiàn)有成員國(guó)談判未達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果為由進(jìn)行拒絕，但是TPP本身根據(jù)其綱要文件規(guī)定是個(gè)開(kāi)放性的貿(mào)易組織，現(xiàn)有成員也都是APEC的成員國(guó)，因此一旦其談判達(dá)成美國(guó)也就不好再拒絕了。二是積極爭(zhēng)取部分成員國(guó)的支持，如澳大利亞已明確表明歡迎中國(guó)加入TPP，加強(qiáng)對(duì)TPP內(nèi)部以中國(guó)為主要貿(mào)易伙伴的國(guó)家的工作，形成共同接納中國(guó)加入的聲音。三是接觸談判中存在類似知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)有企業(yè)、環(huán)境問(wèn)題等很難達(dá)成一致的國(guó)家，如越南、馬來(lái)西亞等，交流經(jīng)驗(yàn)，尋求支持。

大力發(fā)展中國(guó)參與的FTA網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程，制定對(duì)中國(guó)有利的貿(mào)易規(guī)則。一是積極推進(jìn)中國(guó)和東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，挖掘“10+Χ”模式的效力。多年實(shí)踐表明，“10+Χ”模式在東亞地區(qū)貿(mào)易投資自由化建設(shè)方面發(fā)揮著重要的作用，已成為地區(qū)發(fā)展重要推動(dòng)力，而且TPP一旦建成，東盟的地位必將被邊緣化，因此東盟對(duì)于繼續(xù)深化“10+Χ”模式也是極力支持的。二是積極推進(jìn)RCEP談判，深化東亞地區(qū)全面合作。目前《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）談判由東盟發(fā)起，中國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、印度6國(guó)參與。這是一個(gè)沒(méi)有美國(guó)參與的融合亞洲大洋洲重要經(jīng)濟(jì)體的區(qū)域合作組織，中國(guó)一方面可以發(fā)揮大國(guó)政治經(jīng)濟(jì)影響力，另一方面還可以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。三是加速推進(jìn)中韓或中日韓自貿(mào)區(qū)。雖然中日韓自貿(mào)區(qū)談判因?yàn)槿毡驹跉v史和領(lǐng)土問(wèn)題的錯(cuò)誤行為一直斷斷續(xù)續(xù)，但是中韓之間沒(méi)有這樣的阻礙，中韓自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得階段性成果可以更好地推進(jìn)中日韓自貿(mào)區(qū)建設(shè)。

以TPP的壓力化為國(guó)內(nèi)深化改革的動(dòng)力，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。必須理性認(rèn)識(shí)TPP所帶來(lái)的壓力，化壓力為動(dòng)力。TPP的高標(biāo)準(zhǔn)一定程度上反映了未來(lái)貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展方向，因此出于國(guó)內(nèi)國(guó)際發(fā)展的需要，要及時(shí)推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，積極了解TPP的基本規(guī)則和規(guī)則制定的過(guò)程。要深化國(guó)內(nèi)改革，逐步開(kāi)放資本市場(chǎng)，提高金融業(yè)內(nèi)資和外資準(zhǔn)入水平；要加快國(guó)企改革，消除壟斷，加大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；要在勞工標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上要跟國(guó)際上逐步接軌；知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)也要跟國(guó)際接軌；要逐步降低中國(guó)的關(guān)稅水平。

充分利用己方優(yōu)勢(shì)，全力推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略。中國(guó)“一帶一路”中的“一帶”是要在中國(guó)西部打開(kāi)通道，促進(jìn)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”周邊經(jīng)濟(jì)體的共同發(fā)展，形成中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)固大后方；“一路”則是要通過(guò)“新海上絲綢之路”努力建立海洋新秩序，并促進(jìn)中國(guó)海洋貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展。而且在未來(lái)10年里，涉及的65個(gè)國(guó)家的整體出口將占全世界的三成，成為真正的世界發(fā)展“第三極”。通過(guò)推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略來(lái)制定對(duì)中國(guó)有利的新的貿(mào)易規(guī)則。

（作者系南京國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際戰(zhàn)略教研室講師）

責(zé)任編輯：黃 杰