深度開發(fā)利用江蘇城市地下空間資源

城市地下空間已成為一種稀缺的新型經(jīng)濟資源，對其進行有效開發(fā)利用，對于土地稀缺和正處于快速城市化的江蘇來說，具有十分重要的意義。

一、江蘇城市地下空間資源開發(fā)利用存在的問題

向地下縱深拓展空間，是城市化過程中緩解土地資源稀缺的必然選擇。根據(jù)對發(fā)達國家的統(tǒng)計，人均GDP超過3000美元時，就具備了規(guī)?；_發(fā)利用地下空間資源的經(jīng)濟基礎(chǔ)。江蘇2006年人均GDP已經(jīng)超過3500美元，加之土地資源稀缺，人均耕地在0.9畝以下，迫切需要對城市地下空間資源進行開發(fā)利用。經(jīng)過多年努力，江蘇現(xiàn)已在許多方面走在全國前列。如2005年6月，南京市編制出臺的《南京城市地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃》，是全國最早的城市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃；2006年7月，南京市對鼓樓區(qū)湖南路地下商業(yè)街等地下空間進行拍賣，是國內(nèi)把地下空間使用權(quán)獨立于土地使用權(quán)單獨出售的最早案例；南京市新街口總面積達40多萬平方米的地下綜合體，一度曾經(jīng)是全國最大的地下綜合體。另據(jù)統(tǒng)計，截至2014年，江蘇已有南京、蘇州、無錫、常州、徐州、南通等六個城市獲準建設(shè)地鐵，這在全國各省區(qū)中是最多的。然而，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江蘇在城市地下空間資源開發(fā)利用上也存在著諸多問題。

總體規(guī)模偏小。雖然江蘇2013年人均GDP已超過1.2萬美元，但是到目前為止，江蘇城市地下空間資源開發(fā)利用量尚不足1平方米/人。與國內(nèi)發(fā)達地區(qū)相比，存在著較大的差距。如上海市地下空間資源開發(fā)利用量早在2010年就已經(jīng)達到2平方米/人，到2014年，有效利用總量已達到5200萬平方米；北京市地下空間資源開發(fā)量2013年底已接近3平方米/人，總量接近6000萬平方米。

無序開發(fā)嚴重。這主要是由地下空間資源特殊的物理屬性所引致的：一方面，雖然按目前的技術(shù)水平，可以開發(fā)地表以下100～150米深的地下空間資源，但是縱深方向淺層開發(fā)后會對深層開發(fā)帶來相當大的難度，最終會極大地增加開發(fā)成本。目前，江蘇絕大多數(shù)地下建筑都不超過10m，這對后續(xù)的深層開發(fā)極有可能會產(chǎn)生巨大的成本；另一方面，雖然水平方向相互連通、統(tǒng)一開發(fā)會極大地提高地下空間利用率，但是目前江蘇絕大多數(shù)地下空間開發(fā)利用處于由地上建筑投資者自主決策的狀況，零星分散、前后失調(diào)、缺乏規(guī)劃，與地下空間合理開發(fā)的本質(zhì)要求相距甚遠。

資源利用低下。雖然目前江蘇有拍賣城市地下空間資源使用權(quán)的先例，但是，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，更多的城市地下空間資源的使用并沒有與地表土地分離開來，而一般是由地表土地使用權(quán)的獲得方免費獲得使用權(quán)。這種城市地下空間資源免費使用、產(chǎn)權(quán)不清的狀況，不僅不利于作為稀缺經(jīng)濟資源的城市地下空間的最優(yōu)利用，而且也容易導致作為國有資產(chǎn)的城市地下空間資源的大量流失。

二、江蘇城市地下空間資源開發(fā)利用

存在問題的主要原因

權(quán)責關(guān)系不清。這主要表現(xiàn)在：一是地下空間與地表土地之間關(guān)系不清，沒有明確把城市地下空間資源作為一種獨立于地表土地的資源來對待。二是地下空間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，主要是沒有明確地下空間資源開采的歸屬權(quán)。這兩方面的權(quán)責關(guān)系不清是導致現(xiàn)實中地表投資者免費和無序開發(fā)利用地下空間資源的主要原因。

管理體制不暢。這主要體現(xiàn)在：一方面，建設(shè)、國土、民防、財政、環(huán)保等各個職能部門都有權(quán)插手和過問城市空間開發(fā)的某個環(huán)節(jié)或某些問題；另一方面，對這些部門之間的職能及其相互關(guān)系沒有明確規(guī)定，結(jié)果使得在城市地下空間資源的開發(fā)利用過程中，容易出現(xiàn)“有利一哄而上，有困一哄而散”以及多頭管理與無人管理并存的現(xiàn)象。

法制建設(shè)緩慢。截至2014年5月，雖然我國專門針對地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)總共有55部，但是目前江蘇除了蘇州、無錫、南通等城市外，南京、徐州、常州等主要城市還沒有相關(guān)立法，更為重要的是，還沒有省一級的法律法規(guī)。同時，已有的法律法規(guī)對于地下空間與地表土地的關(guān)系以及地下空間的產(chǎn)權(quán)歸屬等實質(zhì)性問題沒有提及，難以為城市地下空間資源的開發(fā)利用提供有益的指導和幫助。

三、推進江蘇城市地下空間資源開發(fā)利用

明確身份，把地下空間從土地資源中獨立出來。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！痹诂F(xiàn)實中，南京、深圳、杭州、福州等地，都有把城市地下空間作為一種獨立資源進行市場流轉(zhuǎn)（拍賣）、產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記的案例。因此，把城市地下空間從原有土地資源中獨立出來，既有法律基礎(chǔ)，又有實際案例的支撐。對此，江蘇應該按照相關(guān)法律法規(guī)，在全省有條件和有能力的地區(qū)，盡快有規(guī)劃有條理地進行城市地下空間資源的開發(fā)利用，避免出現(xiàn)地表土地使用方無償和任意侵占地下空間資源的現(xiàn)象。

界定產(chǎn)權(quán)，確定城市地下空間的國有化屬性。首先，城市地下空間資源是一種可耗竭的自然資源，可耗竭意味著其在開發(fā)利用上要注重代際公平的重要性，也即需要對其開發(fā)利用進行統(tǒng)籌規(guī)劃，因而在此方面選擇國有化和借助政府的力量，將比其他形式更加有效。其次，從社會實踐來看，城市地下空間資源作為一種可耗竭自然資源，無論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，都傾向于歸國家統(tǒng)一控制。最后，參照中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度，我國城市地下空間資源在產(chǎn)權(quán)歸屬上選擇國有化，符合整體社會意識，也順應制度變遷的路徑依賴。因此，選擇將國有制作為城市地下空間資源開發(fā)利用的產(chǎn)權(quán)主體，不僅是開發(fā)利用城市地下空間資源的必然選擇，而且也是實現(xiàn)城市地下空間資源有效開發(fā)利用的理性選擇。

調(diào)整思路，提升城市地下空間開發(fā)利用效益。對于城市地下空間資源的開發(fā)利用來說，過于強調(diào)“保護”和“控制”，不僅不符合其自身特性，也不符合江蘇經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化水平對城市地下空間資源的開發(fā)要求。因此，應盡快調(diào)整開發(fā)利用戰(zhàn)略和思路，抓住江蘇新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新契機，將城市地下空間資源的開發(fā)利用與地表土地開發(fā)盡可能結(jié)合起來，張弛有度，有計劃有步驟、積極穩(wěn)妥地推進城市地下空間資源的開發(fā)利用。同時，要構(gòu)建城市地下空間資源市場，促進城市地下空間資源的流轉(zhuǎn)。對此，不僅要避免出現(xiàn)城市地下空間資源免費使用的現(xiàn)象，努力提高城市地下空間開發(fā)利用效率，而且還需要在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)建城市地下空間資源市場。這方面具體可以參照城市土地資源市場的相關(guān)做法和經(jīng)驗，即在維護城市地下空間資源國有屬性的前提下，努力使所有權(quán)和使用權(quán)相分離，加快推進使用權(quán)主體多元化，以此保障使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

統(tǒng)一管理，建立城市地下空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)。為了避免在開發(fā)利用城市地下空間資源過程中出現(xiàn)多頭管理和無人管理共存的狀態(tài)，江蘇應當抓住把城市地下空間資源從地表土地當中獨立出來的契機，在統(tǒng)一管理和權(quán)責利對等的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建城市地下空間的管理體系。對此，建議成立一個全面統(tǒng)籌負責城市地下空間資源開發(fā)利用的管理機構(gòu)，以此綜合協(xié)調(diào)涉及城市地下空間的所有部門，避免出現(xiàn)“有利益相互哄搶、有責任相互推諉”的不良現(xiàn)象。與此同時，要加強保障，盡快出臺省一級法律法規(guī)。要把《江蘇省城市地下空間開發(fā)利用管理條例》納入立法計劃并著手起草，這主要是在內(nèi)容上要明確有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用的基本問題，如地下空間資源與地表土地的關(guān)系、城市地下空間資源的產(chǎn)權(quán)歸屬等問題。另外，還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各城市已經(jīng)出臺的法律法規(guī)中關(guān)于城市地下空間資源開發(fā)利用的相關(guān)規(guī)定，從總體上確保城市地下空間資源開發(fā)利用的有理有序。

〔本文系南京理工大學徐生鈺承擔的江蘇省社科基金項目“江蘇城市地下空間資源開發(fā)利用研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規(guī)劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華