推動建立“更可靠的社會保障”

顧潮

社會保障是各國政府最重要的社會政策，涉及公民最基本的切身利益。當(dāng)前我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期和改革發(fā)展的深水區(qū)，社會保險工作的重要性不言而喻。江蘇的社會保險工作一直走在全國前列，截至2014年底，全省企業(yè)職工養(yǎng)老、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險參保人數(shù)分別達1968萬人、3797萬人、1443萬人、1540萬人和1375萬人，比“十二五”期初分別增加465萬人、547萬人、289萬人、334萬人、288萬人。在基本實現(xiàn)制度全覆蓋、人群全覆蓋的情況下，如何推進權(quán)益全覆蓋，特別是落實習(xí)近平總書記在江蘇視察時提出“更可靠的社會社會保障”的目標(biāo)，有必要認(rèn)真總結(jié)我國30多年來社會保險制度實踐，借鑒國外社會保障改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，尤其要處理好五個方面的關(guān)系。

妥善處理社會保障水平與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。社會保險制度改革的本質(zhì)就是要找準(zhǔn)效率與公平、民生與發(fā)展之間的平衡點。社會保障的方式和水平直接影響到經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢，社會保障改革離不開良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。改革開放以來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟總量和綜合國力得到了空前提升，社會保障體系建設(shè)有了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，但目前人均經(jīng)濟總量水平還很低，正處于并長期處于社會主義初級階段的現(xiàn)實國情依然沒有改變。經(jīng)濟總量的概念容易誤導(dǎo)人們對福利水平的判斷，就某一個指標(biāo)簡單地向發(fā)達國家看齊，甚至于走向福利趕超的困境。社會保險水平過高將會致使全民陷入福利陷阱，這是“福利剛性”的一個鐵律。因此，要合理確定社會保險待遇水平，堅持保基本和可持續(xù)原則，正確引導(dǎo)參保對象的利益預(yù)期，平衡當(dāng)前與長遠，做到既盡力而為，又量力而行，特別是當(dāng)經(jīng)濟形勢發(fā)生重大變化、社保制度運行出現(xiàn)財務(wù)收支風(fēng)險時，盡可能采用柔性調(diào)整制度參數(shù)的方式，如適時適度調(diào)整繳費比例、待遇水平等，逐步改變參保對象不切實際的“待遇剛性增長”預(yù)期，注重發(fā)揮社會保險制度推動經(jīng)濟持續(xù)增長和維護社會持久穩(wěn)定的積極作用，讓社會保險制度切實成為經(jīng)濟增長的“潤滑劑”和社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”。

妥善處理制度頂層設(shè)計與實踐先試先行的關(guān)系。社會保險制度的發(fā)展離不開基層實踐先試先行，社會保險制度頂層設(shè)計往往來源于基層的探索試點，但基層不拘一格的試點又容易造成社會保險制度的碎片化，一定程度上加大了社會保險制度的改革成本和糾錯代價。社會保險的大數(shù)法則告訴我們，社會保險的統(tǒng)籌層次越高，社會保險基金的抗風(fēng)險能力就越強。社會保險應(yīng)當(dāng)覆蓋所有社會群體，在盡可能高的層次上實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、統(tǒng)籌共濟。社會保險制度的設(shè)計必須適合所有社會群體，每一位參保人在社會保險制度范疇內(nèi)必須遵循統(tǒng)一規(guī)則。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力在不同區(qū)域的流動逐漸頻繁，社會保險權(quán)益必須隨著勞動力的轉(zhuǎn)移而延續(xù)。因此，在建立社會保險制度時，應(yīng)該堅持統(tǒng)一穩(wěn)定原則，強化頂層設(shè)計理念。十八屆三中全會提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的新要求，其中涉及的“適時適當(dāng)降低社會保險費率”、“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”、“加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系”、“加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督”、“改革醫(yī)保支付方式”等，都是從國家層面、戰(zhàn)略層面進行的謀篇布局，當(dāng)前就是要從現(xiàn)實條件出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)既有成功經(jīng)驗，加緊細化實化具體舉措方案，及早推動社會保險制度體系優(yōu)化、定型，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)繳費費率統(tǒng)一、待遇調(diào)整統(tǒng)一、經(jīng)辦規(guī)則統(tǒng)一、信息系統(tǒng)統(tǒng)一。

妥善處理政府公共責(zé)任與參保各方義務(wù)的關(guān)系。社會保險強調(diào)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則，應(yīng)避免過度強化政府責(zé)任和弱化個人義務(wù)的傾向。由用人單位和勞動者雙方參與的社會保險制度，其繳費水平和待遇水平要適當(dāng)，要考慮社?；鸬淖晕移胶夂拓攧?wù)可持續(xù)。在老齡化趨勢下，替代率過高的國家既不敢降低養(yǎng)老金水平，又不能提高雙方繳費水平，提高退休年齡又恐遭到全社會的反對，養(yǎng)老金財政負(fù)擔(dān)日趨加重，這也是誘發(fā)歐洲主權(quán)債務(wù)危機的重要因素之一。與歐洲相比，美國公共養(yǎng)老金制度一個最大的區(qū)別在于，從它建立之日起就從未接受過財政補貼。歐債危機的教訓(xùn)和美國的經(jīng)驗對中國社會保險制度具有重要參考價值，即繳費型社保制度與非繳費型社保制度之間應(yīng)劃清邊界，其本質(zhì)是在財政與保險之間、保險制度與救助制度之間劃清邊界，在制度上切斷繳費型社保制度“裹挾”財政的潛在可能性。對國家舉辦的社會保險制度而言，要厘清保險制度與救助制度的邊界，前者的融資渠道主要是繳費，后者的資金來源主要是財政。因此，政府的首要職責(zé)在于設(shè)計和建立一個財務(wù)可持續(xù)性較好的保險制度，承擔(dān)起最后托底人的功能。同時要善于做好社會保險政策宣傳，突出待遇水平與繳費水平相聯(lián)系的激勵導(dǎo)向，強化個人和用人單位的參保繳費意識，引導(dǎo)勞動者樹立積極的繳費觀念、主張合理的待遇訴求。

妥善處理基本社會保險與其他補充保險的關(guān)系。在厘清政府基本社會保險責(zé)任的同時，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮其他補充保險的保障作用，適度稀釋和減輕政府“老齡化成本”支出。社會保險的宗旨在于?；?，保障全體公民的基本生活和醫(yī)療費用；補充保險的功能在于提高待遇水平，推動保障水平向著高層次、高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。目前，我國社會保障體系的政府責(zé)任與市場責(zé)任仍然缺乏清晰的邊界，過于強調(diào)社會保險的單一保障作用，補充保險存在較大缺失。因此，要逐步探索建立以社會保險、社會救助、社會福利為主，商業(yè)補充保險為輔的多層次綜合保障體系，全方位、多渠道提高全民社會保障綜合保障水平。拿企業(yè)職工養(yǎng)老保險來說，2013年末，全省43萬戶企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險，參加職工達到了1901.6萬人，同期只有3683戶企業(yè)建立企業(yè)年金，參加職工65.7萬人，二者相差懸殊。而在發(fā)達國家，企業(yè)年金和商業(yè)保險的占比通常超過40%。因此，要將完善企業(yè)年金制度納入當(dāng)前工作日程，推動落實企業(yè)年金優(yōu)惠扶持政策，注重發(fā)揮典型企業(yè)的示范引領(lǐng)作用，擴大企業(yè)年金制度覆蓋面。推動發(fā)展個人稅收遞延型養(yǎng)老保險，鼓勵通過個人積累形成對基本社會保險的補充，建立養(yǎng)老保障體系可持續(xù)運轉(zhuǎn)的穩(wěn)定機制。醫(yī)療保險方面，江蘇已在基本醫(yī)療保險制度之外，建立了包括城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、城鄉(xiāng)居民大病保險等的補充醫(yī)療保險，形成了多層次的醫(yī)療保險體系。今后應(yīng)繼續(xù)在確?；鸢踩陀行ПO(jiān)管的前提下，鼓勵以購買服務(wù)方式，委托有資質(zhì)的商業(yè)保險公司經(jīng)辦補充醫(yī)療保險業(yè)務(wù)，實現(xiàn)基本醫(yī)療保險與商業(yè)保險的資源互補。大力構(gòu)建現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生體系，落實支持社會辦醫(yī)的政策要求，在改革公立醫(yī)院的同時，發(fā)展非公醫(yī)療機構(gòu)，增強醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平可及性，有效化解群眾看病就醫(yī)矛盾。

妥善處理社保經(jīng)辦方式與社保服務(wù)需求的關(guān)系。我國社會保險制度在已具有普惠性特征的同時，正日益承擔(dān)著超越自身功能的壓力。當(dāng)前，參保對象的社保服務(wù)需求有三種傾向值得關(guān)注：一是參保對象對社會保險制度的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)更加關(guān)注。目前我國社會保險體系過于繁雜，相當(dāng)一部分政策屬于“內(nèi)行說不清，外行聽不懂”。如幾乎將養(yǎng)老保險制度等同于老有所養(yǎng)的全部制度安排，甚至形成了“養(yǎng)老金水平越來越高——人們期望越來越高——不滿意度越來越高”的怪圈。要重視做好社會保險政策的實施解讀工作，主動掌握政策話語權(quán)，樹立政策和政府的公信力和權(quán)威性，引導(dǎo)參保對象合理確定利益訴求，整合和形成有利于社會保險工作的共識與合力。二是參保對象往往樂于接受過度社會保險服務(wù)。要通過改革和完善社會保險經(jīng)辦方式，引導(dǎo)人民群眾合理確定服務(wù)需求，使得有限的社保服務(wù)資源發(fā)揮最大的社會效益。抓緊完善合理分級診療模式，落實基層首診負(fù)責(zé)制，引導(dǎo)一般診療下沉到基層，緩解大醫(yī)院“人滿為患”的局面。不斷完善醫(yī)保支付方式，合理確定個人負(fù)擔(dān)項目和比例。同時要推進醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)、藥品供應(yīng)商的談判機制建設(shè)，合理降低費用。三是參保對象大多傾向于眼前得益。例如，當(dāng)參保人發(fā)生工傷時，會偏重于要求獲得工傷補償，而忽視工傷康復(fù)。在這方面可借鑒德國經(jīng)驗，倡導(dǎo)“康復(fù)優(yōu)于補償”、“先康復(fù)后補償”的積極工傷保險理念，逐步將工傷保險體系涵蓋工傷預(yù)防、補償和康復(fù)三大環(huán)節(jié)，形成醫(yī)療康復(fù)、職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)相結(jié)合的全面而連續(xù)的康復(fù)服務(wù)體系，最大限度地幫助工傷職工康復(fù)后重新返回工作崗位，真正提高社會保險經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量和供給效率，同時也有利于保障社會保險基金安全和制度可持續(xù)運行。

（作者系江蘇省社會保險基金管理中心主任）

責(zé)任編輯：黃 杰