淺析我國融資擔(dān)保業(yè)當(dāng)前存在的問題

我國擔(dān)保行業(yè)起步較晚，自1993年第一家信用擔(dān)保公司成立以來，擔(dān)保業(yè)已走過了20年的曲折發(fā)展歷程。擔(dān)保業(yè)經(jīng)過了從萌芽到壯大、從野蠻成長到規(guī)范發(fā)展、從無序競爭到制度約束的過程，目前，擔(dān)保業(yè)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定的一支重要力量。但近年來，隨著全國經(jīng)濟(jì)形勢下行壓力擴(kuò)大，中小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境更加艱難，作為服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資擔(dān)保業(yè)也暴露出了各種各樣的問題。

一、擔(dān)保業(yè)發(fā)展的制度缺陷

目前，針對融資擔(dān)保業(yè)發(fā)展的規(guī)范只有銀監(jiān)會等七部委在2010年頒布的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”），其出臺的背景正是擔(dān)保機(jī)構(gòu)無序擴(kuò)張的時期，指導(dǎo)思想也較為模糊：既限制其贏利行為，又要求其進(jìn)行市場化運(yùn)作。2012年，“融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管部際聯(lián)席會議”辦公室起草的《融資擔(dān)保公司管理?xiàng)l例》擬將“暫行辦法”提升為行政法規(guī)，現(xiàn)仍處于立法調(diào)研階段。

目前，擔(dān)保機(jī)構(gòu)在組織方面照搬了《公司法》的主要條款（非公司制擔(dān)保機(jī)構(gòu)則參照事業(yè)單位和社團(tuán)組織的有關(guān)規(guī)定），在行為方面主要依據(jù)《擔(dān)保法》的規(guī)則。但是，《公司法》是所有公司制法人的基本法，《擔(dān)保法》則用來規(guī)范民法一般意義上的擔(dān)保行為，均無法體現(xiàn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的特殊性，“暫行辦法”只對擔(dān)保公司在注冊資本、業(yè)務(wù)范圍做了概括性規(guī)定。在行業(yè)監(jiān)管方面，“融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管部際聯(lián)席會議”只是一個議事和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒有實(shí)際的執(zhí)法權(quán)，監(jiān)管職能授權(quán)給了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府。各省擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能有的設(shè)在工信廳、有的設(shè)在財(cái)政廳、有的設(shè)在金融辦，而且各省根據(jù)“暫行辦法”制定的地方政府規(guī)章并沒有把監(jiān)管工作流程化，有的側(cè)重?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)行為合規(guī)性審查，有的側(cè)重對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的績效審計(jì)。由于政府主管部門受制于人力、財(cái)力限制，所謂的“監(jiān)管”只限于報(bào)送資料和簡單的程序性審查。許多擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主管部門同時又是政府擔(dān)保扶持資金的發(fā)放部門，這種行政職能同一化也弱化了監(jiān)管效果。

二、我國擔(dān)保發(fā)展戰(zhàn)略上的偏差

1.擔(dān)保業(yè)功能定位和發(fā)展模式上的錯位。擔(dān)保功能被定位為支持中小企業(yè)發(fā)展，這是對市場“弱肉強(qiáng)食，自由競爭”理念的矯正，因此，擔(dān)保是逆經(jīng)濟(jì)走勢的：越是經(jīng)濟(jì)低迷，企業(yè)越需要擔(dān)保支持，這也是銀行與擔(dān)保的區(qū)別。擔(dān)保在本質(zhì)上應(yīng)是政府財(cái)政政策的延伸，不可能也不應(yīng)該有盈利沖動，所以，擔(dān)保業(yè)應(yīng)該以政策性擔(dān)保為主。但是，我國擔(dān)保業(yè)的發(fā)展模式卻是市場調(diào)節(jié)，這違背了擔(dān)保業(yè)的發(fā)展宗旨。

2.擔(dān)保業(yè)審批過于寬松，導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)在數(shù)量上過濫。由于擔(dān)保存在杠桿率，易出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，所以應(yīng)該先審批少量擔(dān)保機(jī)構(gòu)，等取得一定經(jīng)驗(yàn)后再放開。擔(dān)保是一個高風(fēng)險(xiǎn)低收益的行業(yè)，市場是一個逐利主體，但是，我國擔(dān)保機(jī)構(gòu)從2003年后以每年30%多的速度增長，這是很不正常的。

3.在擔(dān)保業(yè)監(jiān)管上應(yīng)以中央監(jiān)管為主。中央政府監(jiān)管金融，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這是世界通例。目前我國擔(dān)保的監(jiān)管職能被劃歸為各省（自治區(qū)、直轄市）政府的職能部門。擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主要合作伙伴是銀行，而各地方政府無法監(jiān)管銀行。同時，地方政府更關(guān)注金融對本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，而不重視金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府職能部門對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺乏可操作性的細(xì)則

七部委頒布的“暫行辦法”和八個配套措施，既是融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的行為規(guī)則，也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的依據(jù)。但是，“暫行辦法”只有一些原則性規(guī)定，監(jiān)管部門既沒有特定的經(jīng)費(fèi)保障也沒有專業(yè)的人才去實(shí)施這些規(guī)定。例如，“暫行辦法”第二十八條明確規(guī)定：“融資性擔(dān)保公司的融資性擔(dān)保責(zé)任余額不得超過其凈資產(chǎn)的10倍”。但是，除了銀行貸款擔(dān)保可以通過人民銀行的征信系統(tǒng)查詢擔(dān)保公司的在保余額外，擔(dān)保公司其他方面的責(zé)任余額很難查到，而且，擔(dān)保公司“凈資產(chǎn)”的計(jì)算方法是一個非常專業(yè)的會計(jì)學(xué)問題。所以，這兩個問題既然無法查清，那么，擔(dān)保公司的杠桿率究竟有多大就更無法查清了。

其實(shí)，杠桿率并不是判定擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的唯一指標(biāo)，10倍杠桿率只是參照銀行資本充足率而制定的，并沒有足夠的數(shù)據(jù)支持。2013年末，全國融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)平均放大倍數(shù)2.3倍，前幾年一直維持在2.1倍左右。如果依據(jù)這樣的杠桿率，擔(dān)保機(jī)構(gòu)必然賠錢。實(shí)際操作中，一些機(jī)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個限制，例如中投保2012年達(dá)到17.12倍；蘇州農(nóng)業(yè)擔(dān)保2014年達(dá)到12.5倍。對外投資“不超過凈資產(chǎn)20%”的限制也面臨同樣的尷尬境地：地方國有擔(dān)保公司作為地方財(cái)政政策的延伸，承擔(dān)了地方投資平臺的職能，例如，黑龍江和安徽為了提高全省市縣小型擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力，將財(cái)政資金撥付省級擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由后者以市場運(yùn)作的方式對各市縣擔(dān)保公司進(jìn)行考核，再以股權(quán)投資的形式投資各市縣擔(dān)保公司，這樣，省級擔(dān)保公司的對外投資已遠(yuǎn)超“凈資產(chǎn)20%”。

正是由于放大倍數(shù)和對外投資限制的教條性和不可操作性，一些地方政府已經(jīng)從政策層面突破這一限制，對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更加注重健全企業(yè)內(nèi)控機(jī)制和完善項(xiàng)目審批流程。例如安徽省政府決定，從2014年3月1日起，將省內(nèi)考核為良好的擔(dān)保機(jī)構(gòu)放大倍數(shù)限制擴(kuò)大到15倍，對外投資上限修改為35%。

參考文獻(xiàn)：

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[3]朱永揚(yáng).我國融資性擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管.中國金融，2011（17）.

[4]劉慧平.淺議融資性擔(dān)保公司監(jiān)管制度建設(shè)及銀擔(dān)合作的可持續(xù)發(fā)展之路.北京金融評論，2013（3）.

作者簡介：李贊平（1981- ），女，河北石家莊人，人力資源部部長，經(jīng)濟(jì)師