基于國際視角下分稅制財政體制改革的研究

摘 要：我國自1994年分稅制財政管理體制改革以來，一直在進行不斷的完善，但還存在諸多問題。本文以國際比較視角為切入點，通過借鑒國際經(jīng)驗對我國現(xiàn)行分稅制存在的主要問題提出政策建議。結合國外成熟的分稅制財政體制和我國國情，提出：科學劃分事權和財權；建立縱橫結合的轉移支付制度；在不下移稅收立法權的前提下，賦予地方在中央立法的框架內(nèi)一定的選擇權；合理劃分稅收體系。

關鍵詞：分稅制改革；國際經(jīng)驗借鑒；橫向轉移支付；三級稅收體系；稅收自主權

一、我國分稅制財政體制改革現(xiàn)狀

為轉變“中央窮，地方富”的局面，國務院于1993年12月頒布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，決定自1994年起，改財政包干制為分稅制，實現(xiàn)了財政改革從“行政性分權”轉向“經(jīng)濟性分權”，逐步形成我國分稅分級財政框架。其主要內(nèi)容有：（1）中央與地方政府間事權和財政支出范圍的劃分；（2）中央和地方政府之間財政收入范圍的劃分；（3）中央對地方的縱向轉移支付制度；（4）與分稅制相配套的其他財稅制度安排。分稅制改革是建國以來財政管理體制的一個重大進步，但與此同時，由于分稅制改革使財力逐漸向中央集中，而地方政府的支出范圍不斷擴大，可支配財力卻相對減少，這種“中央拿大放小”使地方財力拮據(jù)的分配制度已經(jīng)不能適應經(jīng)濟轉型的今天，應立足于我國國情選擇具有可行性的分稅制改革實施方案。

二、我國分稅制改革中存在的突出問題

1.事權與財權劃分不清

現(xiàn)在中央和地方在運作中存在著事權和財權不均衡劃分的情況，其問題的癥結來自于分稅制改革初期法律制定。當初中央政府要加強中央的財力，采取事權下方財權上收的政策，也是因為這個緣故，造成兩個權力間出現(xiàn)不均衡發(fā)展的現(xiàn)象。一方面使得中央財政收入大于其財政的支出，另一方面由于地方行駛權力的加大，造成成本的上升和收入的緊張。使得地方政府財政常會出現(xiàn)緊缺和入不敷出的狀態(tài)。

2.轉移支付制度不規(guī)范

我國目前的政府轉移支付制度是單一的縱向轉移支付體系，包括中央對地方的稅收返還、體制補助和上解、結算補助和上解、專項撥款四個部分。

我國政府執(zhí)行的支付資金分配方法存在著不規(guī)范的問題，這也是體現(xiàn)出其縱向轉移過程中出現(xiàn)的問題。目前在轉移支付制度體系中僅存有一般性轉移支付的規(guī)范，但是并沒有將其進行細化處理?，F(xiàn)在相關專項轉移支付撥款管理制度和依據(jù)并不規(guī)范，具有著很強的主觀性，審批過程中沒有嚴格的相關標準。接下來需要分析的是部分的專項轉移支付時需要地方進行相關的資金注入，這也會加劇其地域性財政收入的貧富差距?，F(xiàn)在不同等級的政府機構所致性的轉移支付制度存在著不同意的情況，也會加重基層財政發(fā)展的難度。

3.稅收層級不合理，地方稅收體系不健全

首先，稅收層級和財政層級不對稱。我國有中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（自治州、市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級政府，相應地有五級財政，但稅收只有兩級，分為中央稅和地方稅，省以下的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級地方政府沒有自己的稅種和稅收來源。地方稅收收入和共享稅中屬于地方的部分需要在省、地、市、縣、鄉(xiāng)間進行再分配。而分稅制的本質要求是“一級政府，一級財政和稅收”，稅收層級和財政層級的不對稱在一定程度上造成了地方財政的困難。

其次，不重視地方財稅體制的建立和完善?，F(xiàn)在我國稅種劃分時中央將額度較大，具有穩(wěn)定性的水中作為共享稅，地方常常會具有很多種雜稅，收入微薄，稅種分散，缺乏相應的主體穩(wěn)定水中，也就會對地方財政造成很多不穩(wěn)定性的因素。地方政府不具備稅收的自主權，無法根據(jù)地方實際發(fā)展情況進行有效的調整，客觀上地方要高度依賴中央財政的撥款。

三、發(fā)達國家分稅制實踐經(jīng)驗

1.美國

美國是個聯(lián)邦制國家，它一直實行以“立法分散，稅源共享”為模式的徹底分稅制。為保證各級政府擁有各自的財政收入和與其事權相對應的支出范圍，每級政府都有與其事權相對應的三級稅收體系。

（1）聯(lián)邦政府的稅收體系：美國聯(lián)邦政府的稅收構架是以個人所得稅、公司所得稅以及工薪稅為主體，這也是其三大核心稅種，個人所得稅占據(jù)著政府收入的近一半。其它的輔助稅種為貨物稅、遺產(chǎn)稅以及關稅等。

（2）州政府的稅收體系：它的稅收構架是以銷售稅、總收入稅等為主體，共占據(jù)著州稅收的六成以上。其它的輔助稅種為個人所得稅，以及企業(yè)營業(yè)稅等。

（3）地方政府的稅收體系：它的稅收架構是以財產(chǎn)稅為主要構成，共占據(jù)著地方稅收的75%以上。其它的輔助稅種為個人所得稅、企業(yè)營業(yè)稅等。

由此可見，美國的三級政府之間存在著復雜的稅源共享關系，是一種分權制的分稅制。使三級政府各自擁有穩(wěn)定可靠的收入來源，為履行各自的事權打下基礎。

美國中央財政收入占全國財政收入的比重較高，聯(lián)邦各項稅收約占稅收總額的60%左右，州稅約占25%，地方約占15%左右。這意味著，中央在稅收收入分配中占主導地位，有利于中央對地方的發(fā)展進行相應的宏觀調控。但是與此相對的，地方財力被削弱，因此為彌補州和地方政府用本級稅收收入沖抵本級支出的不足，美國實行自上而下補助金制，即聯(lián)邦對州和地方發(fā)放聯(lián)邦補助金，以及州對地方政府發(fā)放州補助金，而且主要是后者。由于美國是聯(lián)邦制國家，地方政府對聯(lián)邦補助的依賴性較小，其收入主要靠獨享稅或共享稅。

2.德國

德國是聯(lián)邦共和國政體，其分稅制模式是“稅權集中，稅種共享”。與之相適應的，德國在政權體系和財政層級上也劃分為聯(lián)邦、州、地方三級。其三級分稅制的主要特征有以下兩點：

（1）以共享稅為主體，共享稅和專享稅共存

德國把全部稅收劃分為專享稅和共享稅。在此之中共享稅占據(jù)著全部稅收綜合的三分之二，主要包括著個人所得稅、公司稅、工資稅以及增值稅等幾個稅種，其中個人所得稅又會分為固定所得稅以及非固定所得稅。專享稅是聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府的固定稅收，它也成為國家財政稅收的主要內(nèi)容。

（2）稅收權限劃分相對集中

稅收的立法權相對集中于聯(lián)邦，其絕大部分的稅種均由聯(lián)邦議會立法，地方稅的出臺、稅率的調整、課稅對象的確定均由聯(lián)邦政府確定。同時實施細則，稅收條例等也均由聯(lián)邦財政部確定。對于具體的稅種，例如教會稅、地方消費稅等可由州立法，而州以下的政府基本沒有立法權。與立法權相對應的，稅收征收權則在一定程度上下放給州級政府。德國的絕大部分共享稅是委托州政府管理，州和地方政府可以自行規(guī)定地方稅稅率、減免和加成等。

四、對我國分稅制改革的借鑒與啟示

1.明確事權和財權的劃分，并予以法制化

從以上各國經(jīng)驗中可以看出，西方國家各級政府都有明確的事權和財權劃分，并予以法制化，使之能在較長時間內(nèi)保持穩(wěn)定。西方財政以公共產(chǎn)品理論為依據(jù)，結合受益區(qū)域內(nèi)的居民的消費偏好，在各級政府之間將收入與支出都加以明確劃分，即全國性公共產(chǎn)品由中央來提供，地方性公共產(chǎn)品由地方來提供，這樣做即可保證各級政府都有獨立的收入和支出。西方國家財政體制的實踐說明，各級政府間的事權劃分越清楚，政府間的收支矛盾就越少，效率就越高。

要完善我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，必須得科學劃分中央與地方間的事權和財權，力圖實現(xiàn)改革后的財政體制適應中央與地方間事權和財權的均衡發(fā)展。在稅收管理權限上，應建立稅收立法權集中、稅收執(zhí)法權分散的管理體制。而在財權的控制上，保持中央政府對全國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的有力調控的基礎上，適當增加地方稅收，以實現(xiàn)地方政府財政收入的增加。

2.實行縱橫結合的轉移支付制度

根據(jù)我國實際情況，我們可以借鑒德國的成功經(jīng)驗，實行以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔、縱橫交錯的轉移支付制度。

首先，完善中央對地方的縱向轉移制度，具體說來有以下兩點：第一，制定財力公開、透明且客觀的自動補償機制，增強轉移支付制的穩(wěn)定性和預期性，使地方政府在財政預算中進行有效規(guī)劃、分配和使用。第二，進一步解決一般性轉移支付比重偏低，而專項轉移支付偏高的問題。即使按照調整后的2009年中央對地方的轉移支付劃分為48：52，遠低于集權型國家的60：40的平均水平。因此我們要繼續(xù)減少專項轉移支付所占比例。

其次，確立橫向財政轉移支付方式，這是需要考量各地區(qū)見具體的財政實力以及公共服務水平，建立在科學預算的前提下，能夠完善現(xiàn)有轉移支付資金的類型、范圍、方式和核算等，從而能夠建立其橫向的財政均衡體系，讓各個地區(qū)的政府公共服務水平趨向于均衡化。其一，要從法律的形式對轉移支付內(nèi)容進行規(guī)范，并通過科學的計算方法加以明確，使現(xiàn)在的轉移支付制度變得更加公平透明。其二，今后進行資金分配過程中應該注重向公式化以及規(guī)范化方向延拓，在具體的執(zhí)行過程中可以借鑒現(xiàn)在德國所執(zhí)行的方法，然后對應到各個省、自治區(qū)以及直轄市，有計劃的減少稅收返還的范圍，用“因素法”替代“基數(shù)法”。

3.建立三級稅收體系，完善地方稅收體制

首先，在全國建立起三級稅收體系。發(fā)達國家的分稅制基本都是“一層財政一層稅收”，我國有五級政府，如果不改變政府結構而進行分稅制改革，則需要五層稅收級次，但顯而易見，五級分稅制并不現(xiàn)實。所以最切合實際的方法應該是通過政府機構改革，設立中央—省—縣三級政府，并相應地設立中央稅，省稅，縣稅三級稅收。其中，對于同一稅種兩級或兩級以上政府同時征收的，可以借鑒國外經(jīng)驗，按各自的稅率、稅基進行比例征收，而非合并征收，按比例分成的形式。

其次，應賦予地方一定的稅收自主權。其中有一個細節(jié)是需要關注的，我國是屬于單一制國家體制。地方政府是中央政府的有機構成，所以在實際的稅收過程中是不享有稅收的立法權，這和國外聯(lián)邦制國家相比具有很大的差異。地方政府不具備稅收立法權，但是可以擁有稅收的自主權。外國眾多的單一制國家在進行征稅時，在符合稅收立法的同時準許地方政府具有部分的稅率選擇權，這也是值得我國學習的地方，而且我國確實也是有著相關的客觀條件，譬如地多人廣和經(jīng)濟發(fā)展差異化。要更好的貫徹和履行《憲法》規(guī)范的“遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，中央政府可以讓地方享有更多的征稅自主權。

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作者簡介：侯寓棟，男，山東德州人，武漢理工大學經(jīng)濟學院碩士研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論與產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)理論與戰(zhàn)略管理、運輸經(jīng)濟理論與政策