審判監(jiān)督職能定位的重構

【摘要】審判監(jiān)督工作是維護司法公平正義的最后一道防線，也是人民法院審判工作提質(zhì)增效的重要途徑。隨著人民法院內(nèi)設機構改革的推進，基層法院審判監(jiān)督職能的定位也發(fā)生了一定的變化。因此，有效整合審判機構、人員和職能，厘清并重新定位人民法院審判監(jiān)督職能，從根本上保障審判監(jiān)督職能的發(fā)揮，是當前亟需解決的一個重大問題。本文通過查閱相關資料、實地考察等方法，廣泛收集臺州地區(qū)各基層人民法院審判監(jiān)督設置情況，分析審判監(jiān)督職能的定位，并提出幾點建議，推動人民法院內(nèi)設機構改革進一步發(fā)展、完善。

【關鍵詞】審判監(jiān)督;內(nèi)設機構改革

一、現(xiàn)狀及存在的問題

（一）職能定位不清晰，職能分配不統(tǒng)一

1.孔子曾說：“不在其位，不謀其政。”反過來講就是“在其位，謀其政;任其職，盡其責”，要找準定位，做好職能范圍的事。然而，理論層面對于審判監(jiān)督工作的研究長期集中在再審程序方面，對于審判監(jiān)督工作的定位研究相對不足，即使是審判監(jiān)督工作人員內(nèi)部，對于審判監(jiān)督工作內(nèi)容的理解也存在較大差異。定位不清導致本應屬于審判監(jiān)督范疇內(nèi)的各個工作環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的目標指引，難以形成銜接緊密的工作整體。

2.各基層人民法院內(nèi)設機構改革后具有審判監(jiān)督職能的機構設置、名稱各不相同，案件審理職能分配不統(tǒng)一。在機構設置、名稱上，具有審判監(jiān)督職能的機構有審判管理辦公室、審判管理辦公室（研究室）、行政（綜合）審判庭、綜合審判庭等等名稱，因此對應的案件審理職能承擔也存在部門權屬不同的情況。因機構設置和職能分配的隨意性較大，機構設置不統(tǒng)一，承擔的職能不同，彼此的工作流程、措施方法、權限大小等均存在差異，容易產(chǎn)生監(jiān)督重疊、監(jiān)督缺位等弊端。

（二）人員配備及考評機制不合理

1.基層法院審判監(jiān)督工作人員配備不足、年齡機構不合理、文化程度和業(yè)務素質(zhì)不突出。以再審案件為切入，再審案件雖然案件量少，但案件類型較多，案件難度較大，要求承辦法官具有較高的業(yè)務素質(zhì)等，但實踐中，高學歷人才明顯偏少，法官業(yè)務素質(zhì)不高，導致在辦理再審案件中不夠得心應手。同時因為再審案件數(shù)量較少，多數(shù)法官還承擔著其他審判案件辦理的任務，故沒有專研各類疑難復雜再審案件的時間與精力，從而影響了再審案件的辦理質(zhì)量。其次，因上下級法院之間審判監(jiān)督工作重心差異，基層法院審判監(jiān)督工作人員接受的培訓內(nèi)容經(jīng)常與實踐工作脫節(jié)，且知識更新相對其他業(yè)務庭為慢，難以滿足現(xiàn)實需求。

2.由于審判監(jiān)督工作容易得罪同事，而院領導對審判監(jiān)督工作重視程度不一，部分法院審判監(jiān)督部門地位不高，工作機制不完善，尚未形成合理的考評機制，工作人員普遍存在畏難情緒，工作積極性和主動性不高。

（三）配套運行機制不夠健全

1.未能有效發(fā)揮庭務會作用。因基層法院案多人少的矛盾一直存在，召開庭務會需要花費一定的時間與精力，經(jīng)辦法官更愿意選擇與其他法官私下探討、交流，但往往形成不了統(tǒng)一的觀點。

2.未能有效發(fā)揮專業(yè)法官會議的作用。過濾審判委員會討論案件、提供咨詢指導方面的效果不明顯，經(jīng)過專業(yè)法官會議后再提交審判委員會討論的案件數(shù)量較多，與制度設計初衷相差甚遠。

3.個案討論占絕對多數(shù)，審委會功能單一化，未能形成單位內(nèi)部的統(tǒng)一指引材料。

二、完善建議

（一）明晰職能定位，規(guī)范職能分工

人民法院內(nèi)設機構改革背景下，基層人民法院審判監(jiān)督職能重新定位的前提必須是要立足全院工作大局，摒棄部門之間利益的追逐，以完善人民法院審判監(jiān)督體系為出發(fā)點，促進法院審判執(zhí)行工作提質(zhì)增效，化解社會矛盾，維護司法權威和公信力。因此，有效整合現(xiàn)有職能和司法資源，根據(jù)審判監(jiān)督職能自身屬性進行職能分工是審判監(jiān)督重新定位的第一步。審判監(jiān)督工作是貫徹法院工作的整個過程，發(fā)揮著事前預防、事中監(jiān)管、事后糾錯的作用。人民法院內(nèi)設機構改革并不影響審判監(jiān)督工作職能變化，審判監(jiān)督職能仍然是指案件審理職能、審判管理職能、案件質(zhì)量評查職能、審判調(diào)研職能等四大塊內(nèi)容。

筆者認為，為了更好地發(fā)揮審判監(jiān)督職能在重新調(diào)整機構的基層人民法院工作中的作用，應重新審視并合理分配審判監(jiān)督職能。對于基層人民法院各項審判監(jiān)督職能具體承擔部門分配，應結合各地法院內(nèi)部實際情況，原則上涉及案件審判管理如審判流程管理、審限催辦、態(tài)勢分析等應由審判管理辦公室負責;涉及案件質(zhì)量評查如裁判文書說理、卷宗歸檔等是否合格按照效率原則也應由審判管理辦公室負責;而涉及案件審理如再審審查、審理工作可視各基層人民法院部門人員配備情況交由綜合審判庭或者審判管理辦公室負責;涉及審判經(jīng)驗總結、建章立制等職能，應由審判管理辦公室或者辦公室負責。除此之外，各基層人民法院在內(nèi)設機構設置過程中應統(tǒng)一規(guī)范機構名稱，避免因機構設置名稱不同給當事人造成混亂。負責審判監(jiān)督部門與非審判監(jiān)督部門之間加強統(tǒng)籌協(xié)作，做到不錯位、不越位，相互配合與支持，有序推進審判監(jiān)督工作的開展。

（二）建立審判監(jiān)督長效保障機制

良好的人才保障和制度保障是審判監(jiān)督工作長效開展的基石，也是促進審判監(jiān)督職能良性運轉的重要環(huán)節(jié)。為此，建立審判監(jiān)督長效保障機制，在人員配備、教育培訓、考評機制等方面合理規(guī)劃，顯得尤為重要。

1.人員配備方面

浙江省高院俞新堯副院長在2013年9月17日全省法院審判監(jiān)督工作會議上指出，要加強審監(jiān)力量配備，改善基層人民法院審監(jiān)庭人員配備“三多”現(xiàn)象，即年齡大的多，身體不好的多，學歷低的多。且因為審判監(jiān)督類案件的復雜性，更要求理論水平高、業(yè)務能力強、審判經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀法官辦理。因此，在此次人民法院內(nèi)設機構改革東風下，各基層人民法院在審判監(jiān)督工作人員配備上，要注意案件量與法官人數(shù)配備的合理性、年齡層次的合理性、知識結構的合理性，選拔那些政治素質(zhì)過硬、審判經(jīng)驗豐富，且具有一定的管理能力和組織協(xié)調(diào)能力的人才，組建一支高素質(zhì)、高水平、精英化的審判監(jiān)督隊伍。

同時，對于負責審判監(jiān)督工作的人員，因為審判監(jiān)督類案件類型多樣、涉及面廣，需要他們熟練掌握刑事、民事、行政、執(zhí)行等各方面理論業(yè)務知識，因此要加強理論業(yè)務學習，及時學習最新法律知識，“各員額法官可以通過參加各業(yè)務條線培訓拓寬知識面，加大對疑難案件審理、案件質(zhì)量評查、審判管理軟硬件方面知識的培訓力度。”

2.考評機制方面

各基層人民法院在內(nèi)部考評、晉職晉級、評優(yōu)評先時，要充分考慮審判監(jiān)督職責范圍，合理確定考評標準和內(nèi)容，對審判監(jiān)督工作人員與其他審判工作人員應同等對待，保護審判監(jiān)督工作人員的公平競爭的權利，提高他們工作積極性。其中，案件質(zhì)量評查作為審判監(jiān)督職能工作中的重要組成部分，應將案件質(zhì)量評查結果作為落實司法責任制的重要指標之一，將評查結果納入員額法官業(yè)績檔案，作為法官員額進退、業(yè)績考核、評優(yōu)評先、晉升的標準之一。審判經(jīng)驗總結等調(diào)研與態(tài)勢研判工作也可以作為考核項目之一，促進審判監(jiān)督及其他工作成果轉化，切實推進法院工作穩(wěn)定開展。

（三）健全審判監(jiān)督配套運行機制

1.充分發(fā)揮庭務會作用

由于再審案件的復雜性，承辦法官與合議庭往往意見分歧，無法達成多數(shù)意見，若將案件提交專業(yè)法官會議或者審判委員會討論則需要經(jīng)過一定的程序，等待時間較長。因此，庭務會可以作為審判委員會或專業(yè)法官會議的前置會議，發(fā)揮它的建議、指導作用。雖然法律并未明確規(guī)定庭務會的作用及召開流程，但實際過程中庭務會運用頻率比較經(jīng)常。“庭務會由全體員額法官參加，經(jīng)過民主化的討論后得出多數(shù)法官意見。通過庭務會，承辦法官可以將其案件決策權進行擴大化分享，以此降低審判風險。”對于疑難案件，合議庭及承辦法官無法達成一致意見的情況下，可以視案件相對困難程度向庭長申請召開庭務會，組織全庭員額法官進行案件探討，提供解決思路。

2.有效運行專業(yè)法官會議

最高院《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018年）》中明確指出，“完善主審法官會議、專業(yè)法官會議機制”。專業(yè)法官會議作為一種法院內(nèi)部的咨詢機構，是服務法院審判的一種重要組織形式，對完善審判監(jiān)督機制、落實司法責任制具有重要意義。它伴隨著審判委員會改革而產(chǎn)生，但又有別于審判委員會和合議庭，對案件進入審判委員會討論具有前置性過濾作用，避免案件未經(jīng)刪選即可隨意交由審判委員會討論，從而使審判委員會過多消耗精力用于討論或干涉案件，但對案件卻不能起到?jīng)Q定性的作用。相反的，《最高人民法院關于健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》將專業(yè)法官會議定位為“為法官審理案件正確適用法律提供指導和參考，促進裁判規(guī)則及標準統(tǒng)一，總結審判經(jīng)驗，完善審判管理”。設立專業(yè)法官會議的初衷在于：一是解決重大、疑難、復雜問題的法律適用問題;二是總結審判經(jīng)驗、統(tǒng)一裁判標準;三是院庭長監(jiān)督的重要途徑之一。因此，審判監(jiān)督職能也體現(xiàn)在專業(yè)法官會議的運行上。指定審判管理辦公室作為辦事機構，建立專業(yè)法官會議人才庫。承辦法官對于疑難復雜案件無法辦理的情況下，經(jīng)院、庭長審批同意，向審判管理辦公室提出會議啟動程序申請。審判管理辦公室就案件是否針對法律適用問題、議題是否明確清晰等內(nèi)容進行形式審查，審查通過后即列入會議議程，隨后組織召開專業(yè)法官會議。會后，審判管理辦公室對會議討論結果進行成果轉化，總結審判經(jīng)驗，出具總結性報告、參考案例等，為后續(xù)類案提供幫助。另外，“法官參加專業(yè)法官會議，是基于其本職工作之外的貢獻，為提升審判整體質(zhì)效作出的智識貢獻，理應將參加法官會議情況納入業(yè)績考評體系，”以此能更好地激勵法官們認真參與到專業(yè)法官會議之中去，提升專業(yè)法官會議的質(zhì)量和水平，為審判監(jiān)督工作貢獻一份力量。

3.合理召開審判委員會

審判委員會作為人民法院最高審判組織，其主要功能在于總結審判經(jīng)驗、討論重大或疑難案件以及其他與審判相關的工作，且與審判監(jiān)督職能的開展息息相關。為了便捷地協(xié)助審判委員會行使審判指導權和監(jiān)督權，此次人民法院內(nèi)設機構改革，各基層人民法院遵循審委會議事規(guī)則，在審判保障中心建制下將審判委員會日常工作專門辦事機制設置在審判管理辦公室，由審判管理辦公室負責審判委員會的召集、記錄、總結等各項工作。同時，建立審委會議事監(jiān)督機制，如公開審判委員會討論記錄、落實檢察長列席制度、明晰審委會委員議事責任等等，倒逼司法責任追究。此外，對于審判委員會的啟動，由于審判監(jiān)督類案件的特殊性與復雜性，按照以往的做法，承辦法官及其合議庭在對案件審理結果難以決定的情況下，即將案件提交審判委員會討論決定，但是若不對案件進行篩選即提交審判委員會討論，會使審判委員會消耗過多的精力和時間在討論案件上，而達不到應有的效果。因此，應將審判委員會作為疑難復雜案件審理討論的后置會議程序，要嚴格把控會議議題，有目的性的選擇一些典型、確實明顯疑難復雜的案件或者院長認為應當提交審判委員會討論的事項進入審判委員會討論，除此之外只有案件在經(jīng)歷合議庭、庭務會、專業(yè)法官會議均不能得出準確的答復后，才能啟動申請進入審判委員會討論程序。

基層人民法院內(nèi)設機構改革是深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制的重要環(huán)節(jié)?；鶎尤嗣穹ㄔ哼M行內(nèi)設機構改革是推進審判職能優(yōu)化、內(nèi)部管理扁平化，推行法官員額制改革的必然結果?！胺志帽睾?，合久必分”。回顧審判監(jiān)督內(nèi)設機構的變革，基層人民法院審判監(jiān)督部門從無到有、從有到全，再到原則上不再保留，審判監(jiān)督部門的增減并不改變審判監(jiān)督職能的存在，我們應正視人民法院內(nèi)設機構改革，重新定位審判監(jiān)督職能，以更好的面貌去適應新時代法治發(fā)展的需求。

參考文獻：

[1]張衛(wèi)平，齊樹潔.司法改革論評（第2輯）[M].廈門大學出版社，2016.

[2]何帆.專業(yè)法官會議不能是“高級法官俱樂部”.微信公眾號：法影斑斕·司改，2016（9）.

作者簡介：

何亞江（1988-），男，漢族，浙江臨海人，本科，法官助理，臨海市人民法院，研究方向：法律。