鄭永年：新一輪改革的邏輯

分權給社會

中國改革開放30多年，雖顯現諸多問題，但已在30多年間從貧窮國家一躍成為世界上第二大經濟體，從購買力平價來看已經第一，這是了不起的成績。

一個國家大規(guī)模轉型肯定面臨問題。然而此前，中國在問題面前放慢了改革的腳步，導致“無改革”成為常態(tài)。為此我曾認為既得利益和寡頭已經初步成形，悲觀于中國仍然沒有動力打破“無改革”的狀態(tài)。

但我沒想到十八大后的中國會發(fā)生如此大的轉型。

十八大才過去兩年多，新政府下的中國卻已有煥然一新之感，改革這潭死水被攪開。為了改革，權力和制度上進行了大幅度調整，從思路和方法的改變也能看到新政權動了真格。

過去中國曾出現過“無改革”或者說改革不動的局面?！盁o改革”指的是一種沒有改革的客觀局面，它并不是說執(zhí)政黨領導人和政府或者社會不想改革。想改革而沒有執(zhí)行或者執(zhí)行得很差，就導致“無改革”局面。自改革開放以來，改革、發(fā)展和穩(wěn)定一直是中國3個互相關聯的政策領域。通過改革而得到發(fā)展，通過發(fā)展而達致穩(wěn)定，穩(wěn)定本身又反過來有助于進一步改革和發(fā)展，這是一個良性的循環(huán)。而過去多年，中國總體局勢的發(fā)展態(tài)勢在很多方面表明這三者之間又進入了一個惡性循環(huán)的風險，即無改革、高發(fā)展和不穩(wěn)定。

十八大以來，無論是三中全會還是四中全會，主題都是改革，確立了宏大的改革計劃，老百姓對改革的期望也越來越大。頂層設計已經具備了，那么改革的動力在哪里？主體是誰呢？改革的主體顯然不僅僅是中央政府。中央政府是頂層設計者，在有些方面是改革的主體，比如財政體制、稅收、貨幣改革，但在更多的方面并不是主體，改革的主體還是社會。社會活力無非來自兩個方面，企業(yè)和社會組織，他們也是創(chuàng)新的主體。

這也符合中國上世紀80年代改革的邏輯，頂層設計師是鄧小平，但最終還是通過分權創(chuàng)造了活力，無論是早期的個體戶、民營企業(yè)還是特區(qū)，都是把社會活力激發(fā)出來的手段。90年代鄧小平南方談話以后，改革走得那么快，也是因為大規(guī)模的分權運動。只有分權，才會把束縛活力的東西拿掉。而在十八大之前，一方面是2008年金融危機以后，國有企業(yè)大擴張；另一方面是維穩(wěn)系統即社會控制系統的發(fā)展，影響了社會活力的發(fā)揮。

就像習近平總書記所說的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨頭。改革者需要權力，沒有權力什么事情都做不成?？泄穷^就要有權力，但要發(fā)揮社會的活力還是要還權于社會。把權力從既得利益手中拿過來，但不能拿過來以后老是握在自己的手里，而是需要下放到改革者手中。

中央全面深化改革領導小組實際上也是在探討怎么分權，首先就是如何把行政審批權下放。比如上海自貿區(qū)試驗，意在發(fā)揮地方的積極性，負面清單也是一個很好的概念，但是這個清單過長的時候，跟沒有下放一樣。

深化改革和反腐敗運動，使得一些地方都不做事情，一些地方成為“空轉”政府。道理很簡單，法律規(guī)定的權力還是在政府手中，但這些政府已經不作為。下一步中央政府要做的是，有足夠的權力從官僚手中下放到社會中去。所有的官僚集團、地方政府不會主動放權，需要中央政府的權力去推動，要利用上層的權力使得各級政府、各級官僚去分權。

衡量改革進展得如何，不在于有多么宏大的改革設計，而在于如何讓三中全會出臺的336項改革方案、四中全會出臺的180多項改革方案實施下去。我認為四中全會之后要走向放權，前一個階段是整治“亂作為”的政府，反腐敗運動一定程度上遏止了官員的“亂作為”，下一步的目標則是要把政府從“不作為”轉向“作為”，否則三中全會、四中全會的改革設計只會停留在紙面上。權力如果牢牢掌握在官僚系統手里，不向地方、企業(yè)和社會放權，改革還是不會發(fā)生。

依法進行“政社分開”

社會的活力很大程度上取決于黨的活力。群眾路線在中國共產黨所主導的政治中，占有絕對重要的地位。然而在經濟建設過程中，群眾路線在共產黨的政治生活中，曾經被邊緣化了，結果造成了執(zhí)政黨越來越官僚化。

很多國家要處理的是國家與社會、政府與人民的關系，但中國有一個特殊性，就是要處理黨與社會的關系。改革要訴諸社會的活力，但問題是用什么方式。以社會運動的方式激發(fā)活力很危險，現在四中全會提出了依法治國，通過法的形式訴諸社會活力，就會有效得多。

但是不管怎么樣，首先要給社會權力。一方面必須向社會分權，另一方面需要規(guī)制社會的行為。不過，規(guī)制不等于社會控制，而是建立在法律基礎上的治理。為什么社會活力釋放不夠，首先是社會空間不足，轉型先要向社會分權，另一方面，還要把黨對社會的關系轉化成為基于法律之上的領導。這兩點都很重要，光有分權，沒有秩序，社會也會亂。但是，分權和秩序也要有優(yōu)先次序，向社會分權應該成為主體。秩序當然是需要的，但現在的秩序不是法治秩序，更多是維穩(wěn)秩序。維穩(wěn)秩序不僅不能釋放社會活力，還讓執(zhí)政黨與社會出現了—種緊張關系。

現在，這種維穩(wěn)思維在減弱。比如“社會管理綜治委”復名“社會治安綜治委”，回到了2011年以前的名稱?！吧鐣芾砭C治委”本質上是社會控制。社會治安的含義就小多了，就是一個維持公共秩序的問題。上世紀80年代成立政法委的時候本來就是要推進法治的。所以，它現在的功能也要變化，要回歸原位，重新走上推進法治的道路。

十八大報告中提到了“政社分開”，這一概念首次見于黨的最高層次的綱領性文獻中。中國以前一直講“政企分開”，沒有講“政社分開”，也不是完全沒有道理，因為社會力量也是近年才成長起來的，早期社會力量不是很強大，這個概念也不太相關。處理政府與社會的關系，可以從政企關系中學到很多教訓?！罢蠓珠_”的早期就是政府把權力還給企業(yè)，讓它們成為真正的企業(yè)，但是分權的時候忽略了對企業(yè)的行為進行法律基礎上的規(guī)范，因此出現了生產安全、大規(guī)模的食品安全和破壞環(huán)境等等的問題。所以，在分權的同時，必須進行規(guī)制。社會也是一樣，首先是分權，分權肯定會出現問題。但是如果不分權，擔心出問題，社會永遠成長不起來。所需要的是在分權的同時考慮如何規(guī)制社會。

新加坡的啟示

中國經濟最大的風險是不改革。從上世紀90年代開始的企業(yè)制度改革可以說只完成了一半，朱镕基實行“抓大放小”，把很多國有企業(yè)民營化、組建了很多龐大的企業(yè)集團，但是法人化、企業(yè)化只走了半步，國有企業(yè)跟政府的關系到今天還是很密切。學習新加坡淡馬錫模式也沒有到位。

2008年之后，國有企業(yè)大擴張，擠占了民營企業(yè)的空間。從理論上來說，民營企業(yè)的投資空間是很大的，甚至可以進入軍工領域，但實際上民營企業(yè)并沒有多少空間，僅有的空間只有前幾年的房地產、后來的IT業(yè)之類，也就是國有企業(yè)空白或者不強大的地方。而且現在實際上的對外開放的程度也不如以前了，盡管其中有全球貿易保護主義的影響因素，但另一方面也表明，利益集團壯大之后就不想開放了。早期那些新生的利益集團對中國的改革開放起了很大的作用，但現在他們長大了，就開始阻礙改革了。

本屆政府已經做了兩件好事，一是國有企業(yè)擴張被遏制住了，一是地方債被遏制住了。這兩方面與民營企業(yè)都是有關系的。國有企業(yè)擴張被遏制，至少在理論上民營企業(yè)的空間增加了，中央也有意識在金融和互聯網領域放開了一些。不過，幅度還是不夠大，因為權力還是在官僚系統手中。

再者，有些地方政府的態(tài)度也發(fā)生了變化，以前大量發(fā)展房地產，但是現在房地產在一定程度上被遏制下來，地方政府感到財政緊張，他們就得想改革的辦法，比如深圳開始小產權房改革，上海把企業(yè)賣給央企或者民營化。但總體上看，現在很多官僚機構還是沒有感到有壓力。

釋放社會的活力還涉及能否壯大中產階層。財富外流、高端的中產跑掉了，說明生存環(huán)境不好，對社會的保護不夠。亞洲“四小龍”用了二三十年就培養(yǎng)了一個龐大的中產階層，經濟起飛之后，中產階層就已經占到了70%～80%，中國的中產階層只有20%多一點，以至于中國社會缺失穩(wěn)定的基礎，只有依靠高強度的維穩(wěn)機制來謀求穩(wěn)定。

新加坡的基尼系數也很高，但是沒有社會不穩(wěn)定的問題，原因就在于其“保底不封頂”的模式，既“親商”又“親民”，既重視資本的作用，又注重向社會提供公共服務。一方面壯大中產階層隊伍，從而使社會更加趨向穩(wěn)定；一方面加大公共財政投入，提供基本政府服務。新加坡也不是一個很公平的社會，但是社會保護得很好，大多數人居住在政府提供的住房，底層受到保護，能夠維持人的基本尊嚴和體面的生活。中國的問題盡管跟人均GDP有關，但最主要還是跟社會公平有關，就是底盤沒有保護好。也就是說，問題不在于富人太多，而在于窮人太多，并且沒有被保護好。

找到“社會”來幫政府

本屆政府將簡政放權作為改革的“先手棋”，取消和下放共600多項行政審批權。每一屆政府上來都會簡政放權，從計劃經濟向市場經濟過渡，政府的審批權下放了很多。但是思路還是沒有搞清楚，企業(yè)、社會能做的，政府應該下放，這方面還做得不夠。很明顯，在有利可圖或者社會控制的方面，政府還是牢牢掌握。

但另一方面，政府應當做的事情比如教育、醫(yī)療、公共住房、社會保障是不應該完全放的。從社會服務領域來看，中國的政府還是負擔得太少。十八屆三中全會《決定》里提到的“市場起決定性作用，政府發(fā)揮更好的作用”，我認為，“市場起決定性作用”應當在經濟領域，社會領域也可以運用市場機制，但跟經濟領域的市場機制是兩回事?！罢l(fā)揮更好的作用”，主要是社會領域。以前的改革中就是沒有把經濟領域的改革和社會領域的改革分清楚。

社會改革一方面是提供公共服務，一方面是社會治理方式。社會服務是社會治理的基礎。如果光有社會服務，那就變成了“收買”社會，成本就會變得不可持續(xù)，西方的福利社會也出現了很多問題。政府可以根據經濟發(fā)展的水平，提供越來越多的社會服務。不過，是不是由政府直接來做，則是另一個問題。有些地方，社會能做的，可以向社會購買服務，這樣可以控制官僚機構的規(guī)模。

社會參與更為重要，社會建設好了，政府就可以把好多事情交給社會，現在好多地方政府要向社會采購服務，但是找不到“社會”，因為政府不讓社會成長起來，當然就無法幫助政府。

培養(yǎng)“新利益”

我覺得這一輪改革與上世紀8 0年代改革的邏輯是一樣的，就是要通過培養(yǎng)新利益克服老利益。僅靠中央集權克服不了既得利益的阻礙。上世紀80年代的改革并不是沒有既得利益的阻礙。例如在經濟改革方面，鄧小平的思路是不先進行國有企業(yè)改革，而是讓國有企業(yè)外部長出一個非國有部門，內資改不動就引入外資。現在，道理是一樣的。比如想把金融做好，那就要在金融領域培養(yǎng)新的利益。現在的問題，還是不相信新的利益。向既得利益做一點妥協是可以理解的，但問題是如何更有效培養(yǎng)新的利益。要相信新的利益。上世紀90年代中期朱镕基進行大規(guī)模的國有企業(yè)改制，產生了3000多萬下崗工人，為什么國家還是穩(wěn)定了？就是因為新的利益，即非國有部門已經長出來了，大部分下崗工人被它們吸收消化掉了。所以，正是新的利益幫助了執(zhí)政黨，幫助了改革者。

（本刊據《南風窗》等整理）