國有林區(qū)改革亟需金融支持

劉樹憲+羅曉梅

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，全面部署了國有林場和國有林區(qū)改革工作。金融作為國民經(jīng)濟(jì)的核心應(yīng)在支持國有林區(qū)改革發(fā)展中發(fā)揮重要作用。本文以大興安嶺國有林區(qū)為例，就國有林區(qū)改革需要哪些方面的金融支持以及金融應(yīng)如何支持進(jìn)行了調(diào)查研究，提出了針對的建議，以期更為有效的推動改革順利開展。

國有林區(qū)改革亟需金融支持

社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成本較大，亟需金融支持。自實施“天保工程”（天然林資源保護(hù)工程，簡稱“天保工程”）以來，特別是全面實施禁止商業(yè)性采伐以來，大興安嶺地區(qū)以林木支撐的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨著轉(zhuǎn)型升級和社會就業(yè)等巨大壓力。社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成本巨大，主要體現(xiàn)在三個方面。

一是地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小，財政收入低。以2014年為例，在黑龍江省13個地市中，大興安嶺地區(qū)生產(chǎn)總值153.9億元僅為黑龍江全省生產(chǎn)總值16203億元的0.95%。大興安嶺地區(qū)財政收入占本地GDP的比重較低，最好年份2013年也只達(dá)到11.8%，而同期全國的占比則在30%以上。而當(dāng)前為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會安置人員所需財政支出資金缺口巨大，據(jù)有關(guān)部門測算，每年達(dá)到6億元。

二是林業(yè)企業(yè)收入銳減，難以支撐持續(xù)經(jīng)營。全面停伐后，大興安嶺林業(yè)集團(tuán)年減少木材銷售收入減少了4億元，育林基金收入減少了0.4億元，木材綜合利用產(chǎn)品銷售收入減少了3億元，發(fā)送裝車和包裝物收入減少了0.3億元，合計年減收7.7億元。原本在木材銷售收入、企業(yè)利潤和育林基金中列支的政社性支出、貸款還本付息、“五險”資金繳納、林業(yè)管理費以及森林防火投入、營林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、森林病蟲害防治、防火道路維護(hù)等均失去了資金來源。

三是人均可支配收入低，林業(yè)職工收入更低。大興安嶺地區(qū)的城鎮(zhèn)居民可支配收入與全國、全省的情況比起來明顯偏低，而國有林區(qū)的林業(yè)職工收入更低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民。林業(yè)職工收入偏低，一方面制約其工作的積極性，另一方面也制約地區(qū)整體消費能力和社會穩(wěn)定，社會就業(yè)壓力巨大。而“天?！毖a貼資金有限，難以滿足林業(yè)職工補貼所需資金。

森工企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，亟需金融債務(wù)重組。截至2014年年末，大興安嶺林業(yè)集團(tuán)各類金融機構(gòu)借款49.1億元（銀行貸款余額36.1億元及債券13億元），其中經(jīng)營性貸款10.5億元和非經(jīng)營性貸款38.6億元。森工企業(yè)棚戶區(qū)改造借款30.3億元（含企業(yè)債券13億元），基礎(chǔ)設(shè)施貸款8.3億元，生產(chǎn)周轉(zhuǎn)貸款5.6億元，木材生產(chǎn)貸款4億元，木材加工貸款0.5億元，境外采伐貸款0.4億元。同時，全部債務(wù)合計每年需支付利息2.9億元。

森工富余職工轉(zhuǎn)崗資金缺口巨大，亟需金融支持。截至目前，地區(qū)大部分的文教衛(wèi)生、公檢法司等政社性職能全部由林業(yè)企業(yè)來承擔(dān)。同時，全面停伐后，地區(qū)各林業(yè)局木材生產(chǎn)和銷售戰(zhàn)線都存在著部分機構(gòu)職能消失、弱化的共性情況，共性的機構(gòu)包括木材科、貯木場、檢尺隊等，個別林業(yè)局設(shè)有汽車隊、三總量辦公室等。10個林業(yè)局共有職能消失、弱化機構(gòu)約50個，面臨轉(zhuǎn)崗人員1.3萬人左右。各林業(yè)局雖已對富余人員進(jìn)行了初步的安置（安置4964名職工，約占需轉(zhuǎn)崗職工總?cè)藬?shù)的35%。），同時地方政府大力實施全民創(chuàng)業(yè)活動，財政與金融部門也積極進(jìn)行合力支持，但仍有大量轉(zhuǎn)崗職工難以消化。從崗位需求看，崗位承接能力有限，由于大興安嶺地區(qū)屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，企業(yè)數(shù)量少，就業(yè)崗位有限，安置方向和重點就是管護(hù)、營林等戰(zhàn)線，但因撫育任務(wù)量不足、管護(hù)費標(biāo)準(zhǔn)不高，無法安置更多轉(zhuǎn)崗職工。從自身情況看，富余職工工作技能單一、年齡偏大、學(xué)歷偏低，轉(zhuǎn)崗分流難度大;受木材生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)等級和職稱限制，一些管理人員和專業(yè)技術(shù)人員因職務(wù)、職級、專業(yè)技術(shù)職稱、崗變薪變等因素，轉(zhuǎn)崗分流困難。從勞動強度看，原從事木材檢驗、后勤服務(wù)等工作的女職工和五至六級工傷人員，受撫育、管護(hù)等工作繁重條件限制，難以轉(zhuǎn)崗分流。

新興戰(zhàn)略性接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需金融支持。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。按照地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，近年來大興安嶺地區(qū)經(jīng)過反復(fù)的探索，確立了生態(tài)旅游、綠色食品、特色養(yǎng)殖、北藥開發(fā)、林產(chǎn)工業(yè)、礦產(chǎn)開發(fā)等六大接續(xù)產(chǎn)業(yè)。但從生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的角度來看，林產(chǎn)工業(yè)、礦產(chǎn)開發(fā)已經(jīng)失去了發(fā)展的動力或者具有較大的生態(tài)破壞性，即將退出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺。而新興的馬鈴薯種薯培育和種植將成為新的替代產(chǎn)業(yè)。大興安嶺林區(qū)正是處于國際公認(rèn)的馬鈴薯種薯最佳繁育區(qū)。通過十幾年的發(fā)展，地區(qū)馬鈴薯種薯產(chǎn)業(yè)已具備一定的競爭力。同時，馬鈴薯種薯產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造產(chǎn)值以及吸納人員就業(yè)的能力也是較為突出。目前地區(qū)馬鈴薯種薯面積為6萬畝左右，相關(guān)種植、加工、倉儲、選育、運輸以及冬種等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)初步估算已吸納近1萬人就業(yè)。從全產(chǎn)業(yè)鏈條資金需求來看，初步估算至少需資金20億元，但目前的產(chǎn)業(yè)資金滿足率僅能達(dá)到20%左右。

金融支持國有林區(qū)改革的相關(guān)建議

增加政策性金融供給，減輕改革資金缺口壓力。長期來看，金融角度應(yīng)考慮建立國家層面的及能夠有效支持國有林區(qū)改革發(fā)展的政策性金融支持體系，設(shè)立支持國有林區(qū)改革的專門政策性金融部門（如成立生態(tài)發(fā)展銀行、設(shè)立綠色發(fā)展基金等），以呼應(yīng)國有林區(qū)的各項改革。同時，國務(wù)院近期也已正式批復(fù)國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行的改革方案。依目前來看，體系構(gòu)建初期可以考慮：一是人民銀行總行參照支農(nóng)、支小再貸款形式安排專項資金設(shè)立專門的支林改再貸款，安排發(fā)放至國有林區(qū)金融機構(gòu)。二是應(yīng)將重點國有林區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大至改革涉及面，進(jìn)一步增加改革信貸資金供給。三是應(yīng)在國有林區(qū)設(shè)立國家開發(fā)銀行分支機構(gòu)，重點完善國有林區(qū)各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

運用股份制改造、債權(quán)托管等方式，對森工企業(yè)金融債務(wù)進(jìn)行重組。國有森工企業(yè)長期政策因素形成的高額金融負(fù)債、大量的固定資產(chǎn)以及高額的閑置率（截至2014年年末，大興安嶺地區(qū)全部林業(yè)企業(yè)閑置資產(chǎn)合計原值5.4億元，閑置率9.73%;凈值3.2億元，閑置率10.76%。），也是國有林區(qū)改革的一大難題，甚至關(guān)乎改革的成敗。對此，首先建議對大興安嶺林業(yè)集團(tuán)、林業(yè)局下屬經(jīng)營性國有企業(yè)通過股份制改造、租賃、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行重組，提高改革的社會效率。將事實上完全由政府掌握的產(chǎn)權(quán)適當(dāng)分離，創(chuàng)造出多個實在的所有者。同時也可以合理引入投資者，包括內(nèi)部集資以及橫向聯(lián)合參股等等。其次，在對國有森工企業(yè)進(jìn)行債務(wù)化解時，建議適時的引入債權(quán)托管模式，這樣一是可以為金融機構(gòu)最大化收回債權(quán)，二是在債權(quán)托管過程中也可以有效提高國有資產(chǎn)的利用效率及產(chǎn)出效率。同時，這也符合《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》中明確指出的，要“嚴(yán)格審核不良債務(wù)，防止借改革逃廢金融機構(gòu)債務(wù)”的相應(yīng)要求。

綜合運用金融措施，安置林區(qū)富余職工再就業(yè)。林區(qū)富余職工的就業(yè)情況一直是國家重點關(guān)注的問題，為解決此問題特提出以下相關(guān)建議。一是相關(guān)財政部門應(yīng)積極采取措施，力爭做到國有林區(qū)社會保險全員覆蓋，使林區(qū)職工基本生活有保障;二是應(yīng)考慮適當(dāng)提高國有林區(qū)森林管護(hù)及營林補貼費用，同時在對林區(qū)國有森工企業(yè)進(jìn)行改革重組時，應(yīng)優(yōu)先考慮方案的吸收職工就業(yè)能力;三是加強財政與金融合力，通過增加職工創(chuàng)業(yè)貸款擔(dān)?；鹨约疤岣邠?dān)保放大系數(shù)，來延長職工創(chuàng)業(yè)貸款的免息期限，加大創(chuàng)業(yè)貸款的最高額度，進(jìn)一步鼓勵職工自主創(chuàng)業(yè);四是央行應(yīng)充分發(fā)揮“窗口指導(dǎo)”作用，引導(dǎo)信貸資金向有利于職工就業(yè)的產(chǎn)業(yè)傾斜，例如大興安嶺地區(qū)近年來大力發(fā)展的馬鈴薯產(chǎn)業(yè)就是一個很好的選擇。必要時可以考慮將國有林區(qū)金融機構(gòu)支持林區(qū)職工創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的情況納入央行“兩管理、兩綜合”考核體系。

建立健全融資體系，支持接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國有林區(qū)的改革發(fā)展的可持續(xù)性在一定程度上取決于其接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度。在金融角度及支持新興戰(zhàn)略性接續(xù)產(chǎn)業(yè)上應(yīng)根據(jù)新興戰(zhàn)略性接續(xù)產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)鏈自身各個環(huán)節(jié)的特點，建立健全與之契合的融資體系。首先，在政府層面應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)各類資本流向新興戰(zhàn)略性接續(xù)產(chǎn)業(yè)。其次，要完善金融機構(gòu)服務(wù)體系。建立更加合理的評級授信體系，金融機構(gòu)在設(shè)計內(nèi)部評級和授信體系時應(yīng)充分考慮產(chǎn)業(yè)項目的具體特點，不應(yīng)僅關(guān)注企業(yè)的歷史經(jīng)營情況，更應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到企業(yè)所屬行業(yè)的發(fā)展特征。再次，要完善融資擔(dān)保體系。鼓勵金融機構(gòu)加強對無形資產(chǎn)的評估能力，大力發(fā)展知識產(chǎn)權(quán)、商標(biāo)、訂單等質(zhì)押融資擔(dān)保模式，完善融資擔(dān)保體系。?（作者單位：中國人民銀行哈爾濱中心支行;中國人民銀行大興安嶺地區(qū)中心支行）?建立健全融資體系，支持接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國有林區(qū)的改革發(fā)展的可持續(xù)性在一定程度上取決于其接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度。在金融角度及支持新興戰(zhàn)略性接續(xù)產(chǎn)業(yè)上應(yīng)根據(jù)新興戰(zhàn)略性接續(xù)產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)鏈自身各個環(huán)節(jié)的特點，建立健全與之契合的融資體系。首先，在政府層面應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)各類資本流向新興戰(zhàn)略性接續(xù)產(chǎn)業(yè)。其次，要完善金融機構(gòu)服務(wù)體系。建立更加合理的評級授信體系，金融機構(gòu)在設(shè)計內(nèi)部評級和授信體系時應(yīng)充分考慮產(chǎn)業(yè)項目的具體特點，不應(yīng)僅關(guān)注企業(yè)的歷史經(jīng)營情況，更應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到企業(yè)所屬行業(yè)的發(fā)展特征。再次，要完善融資擔(dān)保體系。鼓勵金融機構(gòu)加強對無形資產(chǎn)的評估能力，大力發(fā)展知識產(chǎn)權(quán)、商標(biāo)、訂單等質(zhì)押融資擔(dān)保模式，完善融資擔(dān)保體系。

（作者單位：中國人民銀行哈爾濱中心支行;中國人民銀行大興安嶺地區(qū)中心支行）