市場化改革下的金融監(jiān)管之變

尹振濤

黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的決定，明確了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面邁向更高發(fā)展階段的改革路徑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)與活力點(diǎn)也必將由此產(chǎn)生。其中，經(jīng)濟(jì)體制改革是此次決議的重點(diǎn)，其關(guān)鍵在于使市場在資源配置中起決定性作用和更好地平衡政府與市場之間的關(guān)系。因此，有效宏觀調(diào)控配合下的市場化改革將成為下一步釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ闹匾e措，對于解決發(fā)展中積累的問題，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量具有重要意義。

金融資源作為一種顯性的、具有核心作用的經(jīng)濟(jì)資源，已成為市場化改革的首要領(lǐng)域和引領(lǐng)力量。一方面，金融體系為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)，是市場活力的載體和表現(xiàn)。另一方面，財(cái)稅體制、文化社會(huì)體制等方方面面的改革都離不開資金的有力支持。而金融體系市場化的本質(zhì)在于理順政府和市場的關(guān)系，就目前我國實(shí)際及所面臨的外部環(huán)境看，當(dāng)下的工作重點(diǎn)是減少政府的行政干預(yù)，交由市場進(jìn)行資源配置，政府將注意力集中在為市場配套法律法規(guī)等制度保障，并行使監(jiān)督和管理的職能。從這一角度出發(fā)，金融監(jiān)管一端面向市場運(yùn)行，一端面向政府職能，正是改革所處的直接領(lǐng)域，并且金融監(jiān)管改革作為深化金融市場化改革的抓手更具操作性和實(shí)用性。

金融監(jiān)管市場化改革還面臨哪些問題

在政府轉(zhuǎn)變職能，主動(dòng)簡政放權(quán)和市場力量的雙重作用下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)密集出臺的政策措施為金融監(jiān)管市場化改革開創(chuàng)了良好局面，有效配合了金融體制的深化改革。接下來還需切實(shí)貫徹執(zhí)行，并做好應(yīng)對各種變化和解決各類問題的準(zhǔn)備。整體上看，當(dāng)前的金融改革仍然艱巨，并且面臨著各種新出現(xiàn)的狀況。

金融監(jiān)管市場化改革要注意彌補(bǔ)原有的監(jiān)管缺位或重疊。首先，審慎監(jiān)管框架仍須完善。在機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下，微觀審慎仍是主流的監(jiān)管手段。金融危機(jī)之后，歐美發(fā)達(dá)國家重新審視自身的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將宏觀審慎監(jiān)管作用于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。我國雖然在風(fēng)險(xiǎn)管理的理念上一直與宏觀審慎有諸多重合之處，且在金融危機(jī)后按照國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了調(diào)整，但明確的、專門的宏觀審慎管理架構(gòu)尚不完善。其次，中央和地方監(jiān)管權(quán)力劃分和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不明晰。一方面，在當(dāng)前的垂直體制下，往往是中央負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，但在風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)卻由地方政府承擔(dān)。中央層次的監(jiān)管從全國范圍的視角出發(fā)，難以兼顧地方發(fā)展的個(gè)性，且垂直監(jiān)管對所獲取地方信息的準(zhǔn)確性和政策執(zhí)行力的掌控都是有限的。另一方面，市場上城市商業(yè)銀行，小額貸款機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及村鎮(zhèn)銀行等地方性金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，對屬地監(jiān)管產(chǎn)生了迫切的需求。明確中央和地方兩級的金融監(jiān)管責(zé)權(quán)對實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管，守住不發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線具有重要作用。

金融監(jiān)管市場化改革要注意解決新的問題和挑戰(zhàn)。第一，利率市場化改革將改變金融市場競爭環(huán)境。一方面，行業(yè)競爭的加劇直接導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為的變化，從而資產(chǎn)負(fù)債表的規(guī)模和結(jié)構(gòu)都將發(fā)生較大變動(dòng)，建立什么樣的監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)管準(zhǔn)則將對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作提出更高要求。另一方面，競爭機(jī)制下必然有優(yōu)勝劣汰，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還須對股權(quán)交易、并購和倒閉等行為做出充分的制度準(zhǔn)備，以保證競爭的公平和順暢。第二，金融混業(yè)經(jīng)營將削弱機(jī)構(gòu)監(jiān)管的效率。金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營成為金融業(yè)的明顯特征。隨著市場限制的放寬，競爭加劇以及技術(shù)實(shí)現(xiàn)形式的多樣化，金融產(chǎn)品和服務(wù)不再單純屬于某一金融領(lǐng)域，更為常見的則是橫跨幾個(gè)領(lǐng)域，而且金融集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)金融愈發(fā)興起，一家機(jī)構(gòu)對應(yīng)多種不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域?；鞓I(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的矛盾逐漸顯現(xiàn)，然而，依據(jù)我國金融發(fā)展的實(shí)際情況，機(jī)構(gòu)監(jiān)管仍具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，分業(yè)監(jiān)管在短期內(nèi)仍然是合適的監(jiān)管機(jī)制，但功能監(jiān)管無疑是對現(xiàn)有監(jiān)管安排必要和有益的補(bǔ)充。因此，如何在綜合考慮監(jiān)管成本和監(jiān)管效率的前提下使機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，還需要在實(shí)際工作中繼續(xù)探索。第三，互聯(lián)網(wǎng)金融將挑戰(zhàn)傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系。雖然互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有助于降低金融服務(wù)的成本，擴(kuò)大金融服務(wù)范圍，但與之相伴的風(fēng)險(xiǎn)同樣不容忽視。首先，互聯(lián)網(wǎng)金融對支付清算、業(yè)務(wù)交叉甚至是貨幣政策等都具有一定的影響。其次，互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)之間的競爭與合作關(guān)系直接影響到未來的金融行業(yè)格局。再次，類似P2P跑路事件的發(fā)生也充分說明互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)具有更大的傳染性和擴(kuò)大性。最后，互聯(lián)網(wǎng)金融對網(wǎng)絡(luò)信息科技技術(shù)的高度依賴，也顯著提高了風(fēng)險(xiǎn)防控的難度。面對這些新的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要鼓勵(lì)創(chuàng)新又要嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)，這對監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言“實(shí)屬不易”。

金融監(jiān)管市場化改革如何更上層樓

金融監(jiān)管市場化改革需要法治先行。首先，完善金融立法，使監(jiān)管有法可依。正如上文所述，隨著市場準(zhǔn)入的放松和金融創(chuàng)新的發(fā)展，在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了法治空白，有必要及時(shí)完善立法，加強(qiáng)對金融行為主體和市場運(yùn)行的規(guī)范。例如互聯(lián)網(wǎng)金融和影子銀行監(jiān)管等。其次，及時(shí)對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行修訂，以適應(yīng)市場發(fā)展。監(jiān)管改革措施需以法律規(guī)定的形式體現(xiàn)，并由法律保障實(shí)施。在下一步的工作中，最具代表意義的新股發(fā)行注冊制改革就需要對《證券法》進(jìn)行修訂。而商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法在未來的修訂完善也都將會(huì)具有明確的市場化導(dǎo)向。最后，理論和現(xiàn)實(shí)均表明執(zhí)法效率在一定程度上能夠起到更為重要的作用。除了常見的專項(xiàng)整治行動(dòng)，還需強(qiáng)化信息披露制度和金融消費(fèi)者保護(hù)，加大對違法違規(guī)行為的懲處力度。

金融監(jiān)管市場化改革需要協(xié)調(diào)配合。分業(yè)監(jiān)管模式仍然發(fā)揮重大作用，甚至在一些領(lǐng)域還必須加強(qiáng)，但為應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營與之產(chǎn)生的矛盾，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制顯得尤為重要。首先，需要常態(tài)化制度安排。2013年，國務(wù)院為進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，?批準(zhǔn)建立了由中國人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，截至目前已召開了8次會(huì)議。為進(jìn)一步提升該機(jī)制的效力，監(jiān)管層還需將現(xiàn)有的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制上升為一項(xiàng)正式制度安排，并輔以實(shí)體機(jī)構(gòu)或部門。通過協(xié)調(diào)機(jī)制，盡量實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全方位覆蓋，填補(bǔ)現(xiàn)有空白，減少部門間規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)的沖突，互相配合，形成監(jiān)管合力。其次，需要完善的信息共享機(jī)制。及時(shí)、準(zhǔn)確和綜合的信息有助于將部分負(fù)的外部性轉(zhuǎn)由內(nèi)部解決，進(jìn)而降低整體的監(jiān)管成本，提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的管理能力和監(jiān)管效率。

金融監(jiān)管市場化需要成熟企業(yè)。成熟的市場主體是成熟市場的基石，也是必不可少的一部分，故而市場化的監(jiān)管需要作用于成熟的金融機(jī)構(gòu)才能產(chǎn)生效果。首先，健全金融機(jī)構(gòu)的公司治理框架。無論是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)還是新型金融機(jī)構(gòu)、無論是大型金融機(jī)構(gòu)還是小型金融機(jī)構(gòu)、無論是國有金融機(jī)構(gòu)還是民營金融機(jī)構(gòu)，在市場化條件下經(jīng)營都需要擁有健康獨(dú)立的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在完善資本補(bǔ)充機(jī)制、投融資管理體制、業(yè)務(wù)流程規(guī)范、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制、人員制度安排以及評價(jià)考核機(jī)制等方面的工作應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)。其次，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和管理方式。銀監(jiān)會(huì)在三農(nóng)領(lǐng)域推行的事業(yè)部改革，保監(jiān)會(huì)償二代監(jiān)管規(guī)則的實(shí)施，以及證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新發(fā)展都對金融機(jī)構(gòu)提出了市場化改革的要求，增強(qiáng)了其對市場變化的反應(yīng)能力。最后，各類機(jī)構(gòu)公司治理體系的完善對發(fā)揮行業(yè)自律的作用同樣具有積極意義。

金融監(jiān)管市場化改革需要應(yīng)對市場。監(jiān)管工作與市場行為并不是對立的，而應(yīng)該形成良性互動(dòng)的關(guān)系。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融已成為中國金融體系的最活躍的部分，該領(lǐng)域的金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新層出不窮，但創(chuàng)新引致的不確定性也增加了未來金融風(fēng)險(xiǎn)的波及范圍和危害程度。對于互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管關(guān)鍵在于找準(zhǔn)角色定位，平衡好創(chuàng)新和穩(wěn)定的關(guān)系?；ヂ?lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品在不同領(lǐng)域間的連通性使得機(jī)構(gòu)監(jiān)管難度加大，而功能監(jiān)管則能較好的適應(yīng)這一特征，在互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管上更應(yīng)注重功能監(jiān)管。再者，充分的信息披露有助于市場的透明化運(yùn)作，且對互聯(lián)網(wǎng)金融中介的行為也是一種有效約束。有效的市場信息同樣有利于消費(fèi)者加深對互聯(lián)網(wǎng)金融的認(rèn)知并提高其風(fēng)險(xiǎn)意識。在此基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格執(zhí)法和嚴(yán)厲的懲罰措施打擊非法行為，以此保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所法與金融研究室）