地方政府發(fā)展本地金融：難度與訴求

黃鴻星

在中國經(jīng)濟運行漸入“新常態(tài)”，結(jié)構(gòu)、增速和質(zhì)量在觸底、筑牢并企穩(wěn)后，國內(nèi)金融運行卻似乎在以另類方式將發(fā)展預(yù)期拉入一種無著狀態(tài)。當(dāng)前，國內(nèi)金融運行的邏輯和特征，更加印證了新風(fēng)險環(huán)境下金融與實體經(jīng)濟的復(fù)雜關(guān)系，也擾動著管理層致力增進社會福利的理念與實踐，其中即有地方金融的發(fā)展問題。地方金融作為國內(nèi)普遍具有共識并被運用的概念，在當(dāng)前形勢及未來可預(yù)期內(nèi)，將面臨新的發(fā)展境況與路徑選擇。為更好地應(yīng)對可能的新形勢、新變化，有必要對地方政府推進本地金融發(fā)展的難度等問題審視探討，以期有所啟示。

地方金融及發(fā)展問題在中國最受關(guān)注，甚至“地方金融”的概念只有在中國才能被普遍接受和認可，雖然至今尚未見到對此明確、統(tǒng)一和權(quán)威的定義。悠長的歷史和文明軌跡，奠定了我國政治、經(jīng)濟、社會運行的集分權(quán)特征，雖然金融的理念在中國社會清晰明確的時點較難考證，但似乎“郡縣制”的施行，即埋下了從地域和行政區(qū)劃視角認識、分配、管理域內(nèi)事務(wù)的傳統(tǒng)，并一脈而傳至今。促進本行政區(qū)域內(nèi)金融事業(yè)發(fā)展，是各級地方政府行政和考核的重要方面，諸多地方性金融發(fā)展的綱要、規(guī)劃和細則頻現(xiàn)可見，致力將本地金融事業(yè)推進成為“中心”、“高地”、“體系”等的目標(biāo)也顯示各地區(qū)在此方面的雄心和追趕。致力發(fā)展本地區(qū)金融事業(yè)，本行政區(qū)劃層級的政府是責(zé)任主體，包括省、市、縣三級政府通過各種競爭性、排他性或公共性方式，構(gòu)建起并強烈影響著中國的地方金融發(fā)展問題。

地方金融如何發(fā)展，應(yīng)實現(xiàn)何種目標(biāo)，不同行政層級政府理應(yīng)基于本地區(qū)發(fā)展的優(yōu)劣勢而有不同的規(guī)劃，但我國分業(yè)、垂直金融管理模式限制了地方政府在此方面的創(chuàng)新性?！耙恍腥龝奔捌湓诟鞯胤种C構(gòu)，相當(dāng)程度上替代了地方政府可參與本地金融引導(dǎo)、管理的功能和抓手，地方政府普遍通過金融辦（金融局、金融工作局）等機構(gòu)（主要有發(fā)改、財政）參與到本地金融實務(wù)及運行中。但上述機構(gòu)并不具備在機構(gòu)管理模式下，對大多數(shù)金融機構(gòu)主體的直接管理和規(guī)制權(quán)力，更多是以一種服務(wù)、協(xié)商的方式，試圖對主要金融機構(gòu)產(chǎn)生影響。當(dāng)然，對于地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的金融體系規(guī)范權(quán)力，如打擊非法集資及對小貸公司等的批設(shè)權(quán)，仍由地方政府負責(zé)。因而，地方政府對本地金融機構(gòu)的管理職能十分薄弱，分業(yè)發(fā)展和垂直監(jiān)管將地方政府基本排除在金融事業(yè)機構(gòu)管理模式外，這對地方政府發(fā)展本地金融事業(yè)是好是壞——較難判斷，換句話說，即便將金融機構(gòu)監(jiān)管權(quán)利下放地方政府，各地方政府是否有足夠?qū)I(yè)的金融監(jiān)管能力也未可知。

在此形勢下如何發(fā)展地方金融，從地方政府主體層面似難拿出系統(tǒng)、深刻、邏輯性強的發(fā)展規(guī)劃，各地金融發(fā)展綱要往往務(wù)虛大于務(wù)實。除了北京、上海、深圳“地方金融”發(fā)展領(lǐng)先、經(jīng)驗性特征明顯外，其他行政區(qū)地方金融發(fā)展并不成氣候，亦幾無體系。而北、上、深地方金融發(fā)展領(lǐng)先也并非主要得益本地政府的謀劃，而是全國金融集中發(fā)展的偏重體現(xiàn)。當(dāng)然，一國金融并非要求所有細分行政區(qū)劃均完善、皆發(fā)達、同先進，至少在幅員如此遼闊的中國目前毋須如此的普遍高標(biāo)準(zhǔn)，但這不能、不應(yīng)成為地方政府放棄致力本地金融發(fā)展的理由。在缺乏抓手、體系不達、差距分化等多因素影響下，大多數(shù)地方政府的本地金融發(fā)展實際是思路不甚清、效果不甚好，因而可推斷國內(nèi)地方金融發(fā)展尚沒有成熟的經(jīng)驗和借鑒。而與此同時，地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險防范和化解負有責(zé)任，如打擊非法集資等。由此，地方政府面臨責(zé)權(quán)不對等的落差，或?qū)⒂绊懫渫七M本地金融發(fā)展的積極性。

國家分業(yè)及自上而下的金融建設(shè)發(fā)展思路下，地方政府的創(chuàng)造性受到限制，但經(jīng)濟社會要發(fā)展、民安穩(wěn)定要維護的壓力下，地方政府依然在緊迫地推進本地金融發(fā)展，并在可騰挪的空間內(nèi)嘗試推進某些無先例、未開展過的金融行為，以期有所成績，并在實現(xiàn)本地發(fā)展目標(biāo)的同時，兼顧自下而上對國家金融發(fā)展理念產(chǎn)生影響。地方政府希望實現(xiàn)更大授權(quán)范圍內(nèi)金融事業(yè)監(jiān)管權(quán)，在當(dāng)前國內(nèi)外金融發(fā)展長期趨勢及現(xiàn)時形勢、及我國體制變革慣例下，只可樂觀預(yù)期而沒法擅下定論，換句話說，地方政府?dāng)U大對本地區(qū)金融事業(yè)監(jiān)管權(quán)前景并不明朗。地方政府在對本地金融事務(wù)參與“權(quán)責(zé)”不對等情況下，致力尋求的最低目標(biāo)是實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，中級目標(biāo)是實現(xiàn)地方性金融資源的管理協(xié)調(diào)權(quán)，更高目標(biāo)則或是本地區(qū)絕大部分金融機構(gòu)與資源監(jiān)管權(quán)。

在地方政府謀求金融事務(wù)協(xié)調(diào)管理權(quán)中，除北京、上海、深圳等地區(qū)外，浙江溫州成為國內(nèi)地方金融探索求新的典型而被廣泛熟知。實際上，在2012年以來的“金融綜合改革試驗”前，2002年溫州即已發(fā)起過一次地方金融改革的嘗試，彼時央行批準(zhǔn)溫州成為當(dāng)時中國唯一的金融改革綜合試驗區(qū)，其內(nèi)容甚至比十年后規(guī)格更高、更賦厚望的改革還要超前——不僅提出了2012年改革沒有提及的利率市場化，還明確提出允許民間資本成立民營銀行等內(nèi)容。2002年改革內(nèi)容終未有效落地，否則也不會有十年后的二次金改。改革未實現(xiàn)的原因應(yīng)是復(fù)雜多樣，但地方政府金融發(fā)展權(quán)限不足、法理缺失的尷尬，必定是阻礙了良好改革愿景的實現(xiàn)。權(quán)責(zé)不對等、風(fēng)險畏懼多，終至裹足不前，溫州當(dāng)年金融改革因噎廢食，此后十年時間在全民借貸的路上越陷越深，并最終引爆大規(guī)模高利貸危機，第一次金改在落寞中度過“失落十年”。以此為鑒，若此前的類似桎梏無法有效革除，此次溫州金改能否達到較好效果仍不得而知。

由上，地方政府在推進本地金融事業(yè)發(fā)展、提升金融服務(wù)質(zhì)量中，一方面缺乏抓手、權(quán)責(zé)不等，另一方面又職責(zé)所在、不得不為。特別是在經(jīng)濟運行“三期疊加”及下行壓力持續(xù)形勢下，以金融發(fā)展護航實體經(jīng)濟的思路成為共識，地方政府以金融發(fā)展吸引和換取增長資源也正成為普遍方式，以逐步替代不斷枯竭的土地財政驅(qū)動發(fā)展模式。雖然金融事業(yè)發(fā)展抓手不足，諸多探索實踐尚缺乏法理驗收和認可，但地方政府致力推進的創(chuàng)新也并非毫無成果。地方政府為實現(xiàn)資本與資源的交流，協(xié)調(diào)規(guī)范本地范圍內(nèi)商業(yè)股權(quán)流轉(zhuǎn)行為及市場建設(shè)，以及促進本地閑置資本的多方式供需對接等，顯示地方政府最大限度運用本地資源的努力。但客觀來看，由于國內(nèi)金融資源分布不均以及大多數(shù)地方范圍內(nèi)金融行為參與主體實力弱、資質(zhì)差，造成地方政府金融發(fā)展熱情充分卻屢遭挫折，顯示地域行政劃分體系下金融事業(yè)發(fā)展的難度。例如，國內(nèi)西部某省會城市，借助自身獨特定位希望打造具有特色概念的地方性金融事業(yè)，以助推經(jīng)濟、改善民生，市政府、金融辦等以常設(shè)國際性金融合作論壇、主攻新三板、流轉(zhuǎn)域內(nèi)商業(yè)股權(quán)等方式著力推進，但終因缺乏抓手及市場號召力不足，金融事業(yè)發(fā)展平淡而無大起色，當(dāng)?shù)卣坏棉D(zhuǎn)而以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等概念作為新的發(fā)展突破點，反而風(fēng)生水起。地方政府金融發(fā)展為綱的操作難度，終歸不可小視。

本文的討論還需要在兩條主線上作出判斷，即地方金融作為一個概念、命題是否合理、可行，與地方政府發(fā)展本區(qū)域內(nèi)金融事業(yè)的實踐是否可以合并探討。如前所述，鑒于目前尚沒有對地方金融明確、統(tǒng)一和權(quán)威的定義，“地方金融”的使用更多是從實踐出發(fā)，基于方便描述、理解和管理的考慮而提出，更近似一種“約定俗成”使用。因而，發(fā)展地方金融作為一個實踐管理范疇，是可以獲得較充分理解和共識的。但終因地方金融作為一種概念目前仍難書面準(zhǔn)確定義，因而在某些情況下的使用可能仍存在限制。例如，中央政府對地方金融發(fā)展的指示、管理、評價等在書面表述上仍不多見直接“地方金融”詞匯。另外，“地方”的概念可大可小，地方金融或可用于省級、市級，但用于縣或更小范疇“地方”是否合適則值得探討，換句話說，我們更習(xí)慣按照金融發(fā)展水平而在前冠以某地方的標(biāo)簽，而非完全基于區(qū)劃視角劃分金融發(fā)展。例如，北京、上海、深圳三地的金融發(fā)展領(lǐng)先，三地介紹“地方金融”似順利成章，若以某地級市或縣域主體來討論地方金融，則似乎拗口而“怪異”。而以地方維度劃分金融發(fā)展可能帶來的問題之一，是不同地方間為金融發(fā)展評價指標(biāo)“好看”而以鄰為壑，包括上一級地方政府對下一級地方政府，以及同級別地方政府間。例如，省一級政府可能基于自身考核考慮，對下轄地級市層級的金融風(fēng)險問題協(xié)助不足，如拒絕提供省級政府擔(dān)保等可能的消極行為;同級別地方政府間，基于金融資源爭奪及風(fēng)險轉(zhuǎn)移等考慮，也可能存在“傾軋”動機。

目前，在對地方政府的績效考核中，GDP及社會穩(wěn)定等指標(biāo)仍占大頭，而針對金融發(fā)展的考評則權(quán)重較小，造成地方政府促進本地金融發(fā)展的熱情不夠“堅定”。以致部分地區(qū)金融發(fā)展甫遇挫折即改弦更張，轉(zhuǎn)向更能帶來GDP增長等績效考核更看重效應(yīng)的類似大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。如就當(dāng)前仍未完全披露、釋放的地方金融風(fēng)險，作為本地綜合事務(wù)管理協(xié)調(diào)者，本地金融風(fēng)險暴露問題甚至可能并未引起地方政府充分、足夠以及高度重視，因為中央層面的金融系統(tǒng)（主要是銀行）成為了地方金融風(fēng)險的兜底者。本地金融系統(tǒng)的盈虧對地方政府完成短期GDP等各項指標(biāo)考核的影響微弱，地方政府希望的是單方面資金流入，而對資金流入（如信貸）問題可能造成的金融系統(tǒng)損失、信用環(huán)境惡化、企業(yè)逃廢債等問題的甄別、處置，表達的更多僅是“關(guān)注”而已。

造成以上問題的重要原因在于我國金融管理與地方政府實際上是兩套獨立的“行政體系”，以致理念無法捏合，共識無法達成，更遑論權(quán)責(zé)的合理分配與統(tǒng)一。機構(gòu)發(fā)展、垂直監(jiān)管模式下，金融系統(tǒng)獨立性強伴隨的是對風(fēng)險及損失的最大承擔(dān)（兜底），地方政府由于對本地金融事務(wù)發(fā)展協(xié)管權(quán)力較弱、幾無直接考核壓力，加之發(fā)展短視、且無損失及風(fēng)險兜底之虞，對地方金融發(fā)展缺乏足夠堅定的主動性。由于缺乏足夠的考核和問責(zé)，以及地方金融發(fā)展的戰(zhàn)略和方向尚無成例，在機構(gòu)與市場、推動與監(jiān)管、融資與風(fēng)險等基本關(guān)系尚未理順的情況下，大多數(shù)地方政府實際上難以提出有利于本地金融發(fā)展的系統(tǒng)訴求，以獲得中央的授權(quán)及批準(zhǔn)。大多數(shù)地方政府仍然是從被動圍堵本地金融風(fēng)險暴露的應(yīng)急反應(yīng)出發(fā)，謀求獲得部分金融事務(wù)處置的臨時或長久授權(quán)。

例如，2014年下半年銀監(jiān)會批準(zhǔn)上海等五省市地方資產(chǎn)管理公司（AMC）平臺試點，AMC從金融機構(gòu)購買不良貸款，各銀行、信托、財務(wù)公司、金融租賃公司等金融企業(yè)，可向這些地方資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓不良資產(chǎn)。AMC是地方政府為應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險問題暴露而致力實現(xiàn)，采取“自家孩子自家抱”模式，本地行政區(qū)劃內(nèi)的不良資產(chǎn)由各自處置，不良資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)移到別處，其他地域內(nèi)資產(chǎn)管理公司沒有處置別地方不良資產(chǎn)的意愿。這種地方政府自掃門前雪的處置思路顯得頗為有趣，此種模式下將可能帶來的“左右互搏”以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的公允、公平等問題都不容忽視。由此，地方政府在本地金融事業(yè)發(fā)展中的訴求和出發(fā)點，尚缺乏系統(tǒng)而開闊的視野，自上而下的地方金融發(fā)展授權(quán)仍是基于地域劃分，這與金融服務(wù)開放、競爭、公平的基本原則無法很好契合。同時，類似的對地方政府金融事務(wù)的授權(quán)處置方式，可能造成的不良后果之一在于各行政區(qū)域金融風(fēng)險的向上集中，地方政府域內(nèi)風(fēng)險歸集上交，造成風(fēng)險在中央層面的尾大不掉。

地方金融仍需發(fā)展，地方政府也仍在推進所轄域內(nèi)金融事業(yè)進步中十分“努力”，為實現(xiàn)更大權(quán)限內(nèi)的施展空間，地方政府希望獲得更大的授權(quán)。但單一、割裂、應(yīng)急性的授權(quán)訴求，無法很好地協(xié)調(diào)好金融發(fā)展各方面。地方政府為推進金融發(fā)展而提出的各項訴求，應(yīng)建立在若干事項明確基礎(chǔ)上，包括但不限于：地方金融發(fā)展指標(biāo)合理納入政府考核體系、地方金融發(fā)展評價應(yīng)跨越行政區(qū)劃而以市場發(fā)展為主、地方政府發(fā)展本地金融事業(yè)重點在融資與風(fēng)險把控同步協(xié)調(diào)、地方政府可獲得差異化金融事務(wù)監(jiān)管權(quán)。實際上，在金融垂直監(jiān)管和機構(gòu)管理模式下，以行政地域劃分金融發(fā)展的“塊狀思維”，將不可避免地出現(xiàn)各種不公允、欠協(xié)調(diào)的矛盾和沖突。為緩釋類似問題，方法可能有二：一是由上漸變金融監(jiān)管模式，二是自下轉(zhuǎn)為市場化建設(shè)思路，打破主要考評某行政區(qū)劃內(nèi)金融機構(gòu)數(shù)量的發(fā)展框架。

地方金融作為一個實踐管理范疇命題，在我國的發(fā)展更具有“摸石頭”色彩。地方金融發(fā)展的理念、戰(zhàn)略和路徑在現(xiàn)有國情下，存在較多問題和待優(yōu)化之處。若從“深了”探討，地方金融事業(yè)發(fā)展、協(xié)調(diào)的主體落在地方政府是否足夠合理，某些地方政府當(dāng)前以行政權(quán)力影響銀行在本地信貸行為是否妥當(dāng)，地方政府金融發(fā)展中的創(chuàng)新如何評判，諸如此類議題只能在發(fā)展中逐步解決。本文認為，地方金融作為一個概念和發(fā)展命題的核心目的在于推進普惠金融發(fā)展，實現(xiàn)金融服務(wù)資源的均等、覆蓋、公平和共享，增進整體社會福利。在現(xiàn)有形勢下，地方金融發(fā)展的首要任務(wù)將在于明確市場化發(fā)展的思路，彌補機構(gòu)化發(fā)展路徑的不足。地方政府在發(fā)展本地金融事業(yè)的進程中任重道遠，為提升發(fā)展能力的訴求應(yīng)如何系統(tǒng)化，并有效引導(dǎo)、表達和受理，都應(yīng)為著普惠金融的目標(biāo)不斷深入。

（作者單位：特華博士后科研工作站、中國民生銀行）