我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及對策

【摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革逐步地深化，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些深層次的矛盾和問題日益凸現(xiàn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題在各類的矛盾和問題中極為明顯，已經(jīng)引起了社會(huì)各界特別是經(jīng)濟(jì)界的廣泛關(guān)注。政府債務(wù)問題牽動(dòng)的是人民基本生活問題，通過對政府債務(wù)問題的研究了解政府債務(wù)對于人們的影響及如何發(fā)揮其中好的影響防范解決其中不好的影響。在對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的研究對其進(jìn)行一個(gè)透徹的分析后提出一些解決措施以作參考。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)地方政府債務(wù)政府舉債行為

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概念

地方政府承擔(dān)了過多的債務(wù)卻無力按照期限償還本付息的可能性以及事后產(chǎn)生的后果，導(dǎo)致政府的財(cái)政根本不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，拖欠各部門干部以及教師工資和職工養(yǎng)老金，甚至無力進(jìn)行公共事業(yè)投入等。根據(jù)債務(wù)發(fā)生是不是需要某些特定的條件，可以把地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)兩種不同的種類。其中直接債務(wù)所指的是不在任何的特定條件下，也就是說在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中可以不附著于任何的條件而地方政府都必須承擔(dān)的債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)指的是在特定事件中所發(fā)生而形成的債務(wù)，即債務(wù)的出現(xiàn)與否都是要取決于是否發(fā)生了特定的事情。這類債務(wù)是需要讓未來的其他事項(xiàng)的狀況來決定的，因此其發(fā)生的概率和規(guī)?；旧隙际鞘蛛y以預(yù)測的。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

我國中央政府對于地方政府發(fā)債一直保持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)都對地方政府發(fā)債和擔(dān)保做了限定性的規(guī)定。但是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、深化金融改革的過程中，隨著中央政府投資擴(kuò)張的進(jìn)行，地方政府也在不同程度的進(jìn)行擴(kuò)張；在我國財(cái)政體制改革的過程中，隨著中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分，地方政府財(cái)政狀況入不敷出，財(cái)政赤字大幅度增加，各級(jí)地方政府開始向銀行或社會(huì)舉債，以保障政府工作的日常運(yùn)行。然而政府債務(wù)問題一天天加大，逐漸已經(jīng)不再是政府本身的問題，同樣影響到了民生等一系列問題。所以政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成了眼前必須著手解決的問題。

國內(nèi)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理手段。一是實(shí)行預(yù)算管理控制發(fā)行額度。2009年，財(cái)政部規(guī)定，地方政府債券收支實(shí)行預(yù)算管理，地方債券收入全額納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，支出的資金中，其中最主要的是用在中央投資個(gè)別地方相匹配的公益性活動(dòng)以及其中不容易吸引社會(huì)投資的公益性活動(dòng)項(xiàng)目之中。2011年和2013年，中央兩次頒布《地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，對地方債的發(fā)行額度、發(fā)行種類、債券利率等方面也進(jìn)行了規(guī)范。從源頭控制地方債發(fā)行規(guī)模，使其規(guī)?？刂圃诳煽胤秶鷥?nèi)。

加強(qiáng)審計(jì)和外部監(jiān)管工作，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。資金籌集后最重要的問題就是使用效率及去向問題，沒有良好的監(jiān)督機(jī)制就會(huì)導(dǎo)致資金被濫用，使資金無法創(chuàng)造其應(yīng)有的價(jià)值，更增加了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。2013年6月，審計(jì)署已經(jīng)對36個(gè)地方政府本級(jí)政府性的債務(wù)進(jìn)行了調(diào)查，通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)地方債發(fā)行出現(xiàn)的問題并責(zé)令進(jìn)行整改，有利于進(jìn)一步防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

通過風(fēng)險(xiǎn)管理的所有規(guī)章制度從各個(gè)方面限制地方政府所建立的融資平臺(tái)。而這些融資平臺(tái)的出現(xiàn)對于應(yīng)對地方政府資金短缺的問題作出了一定的貢獻(xiàn)，但是其同樣蘊(yùn)藏著很大的隱形風(fēng)險(xiǎn)和或有債務(wù)。2010年6月份，國務(wù)院已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，將會(huì)全面清理規(guī)范平臺(tái)公司債務(wù)，加強(qiáng)信貸管理，制止擔(dān)保行為，規(guī)范地方債的發(fā)行市場。2013年4月，中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》對地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行定義限制，加強(qiáng)融資平臺(tái)“名單制”管理，對自由現(xiàn)金流占全部應(yīng)還債務(wù)本息進(jìn)行規(guī)定，明確退出機(jī)制。對于到期償還進(jìn)行監(jiān)測管理，對新增和存量貸款進(jìn)行控制，建立問責(zé)機(jī)制。通過限制地方政府融資平臺(tái)信貸投放來規(guī)范這一融資渠道，減少償債風(fēng)險(xiǎn)。

2013年8月1日，審計(jì)署做出了相關(guān)要求，其中包括了中央審計(jì)署必須對達(dá)到五級(jí)政府性的債務(wù)問題進(jìn)行最大限度的監(jiān)察和審計(jì)。這一次的監(jiān)察審計(jì)距離上一次還不到半年的時(shí)間，審計(jì)署卻連續(xù)地對地方債務(wù)問題屢屢提出重視，這一系列的行為反映出有關(guān)單位對現(xiàn)如今個(gè)別地方政府債務(wù)累積、資產(chǎn)不及債務(wù)、違反規(guī)定融資行為、取巧融資等嚴(yán)重的問題感到十分擔(dān)憂提出了相當(dāng)?shù)闹匾暋Ｅc此同時(shí)，因?yàn)榈胤絺鶆?wù)需要高效且一致的監(jiān)測和管理制度，而且地方政府后再無有十分強(qiáng)的隱蔽性，業(yè)內(nèi)專業(yè)人士提出了應(yīng)對其持有高度警惕的態(tài)度，以防債務(wù)危機(jī)一再出現(xiàn)造成無法挽回的結(jié)果。

國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》。其中應(yīng)該讓我們注意到的是，“防范化解地方政府融資平臺(tái)貸款等風(fēng)險(xiǎn)”這一項(xiàng)條例被放在了嚴(yán)格控制金融風(fēng)險(xiǎn)的首條。而后審計(jì)署發(fā)布了上一輪對國家36個(gè)地區(qū)進(jìn)行的地方政府債務(wù)的審查結(jié)果。調(diào)查顯出“其中有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過100%，14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元”。對于這一次調(diào)查結(jié)果，社會(huì)外界對政府承債能力已到達(dá)極限感到十分驚訝，這讓人們感到債務(wù)危機(jī)將會(huì)馬上嚴(yán)重化，其是否會(huì)對大家生活產(chǎn)生某些嚴(yán)重的結(jié)果。社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立表示，“前一次進(jìn)行的審計(jì)摸查只是36個(gè)樣本的統(tǒng)計(jì)，雖然具有一定的代表性，但還不足以反映整個(gè)中國地方政府債務(wù)的問題”。因而鑒于對此次話題的高度關(guān)注，時(shí)隔半年之后，審計(jì)署再次展開了更加大型規(guī)模的審計(jì)監(jiān)測，這次摸底的目的就是為了對中國地方政府的債務(wù)規(guī)模有一個(gè)更加清晰而又統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，其中發(fā)現(xiàn)的不同的問題就需要采取相應(yīng)的行動(dòng)，防微杜漸。一直到2012年末，地方政府債務(wù)的總額估摸為15萬億元，相比2011年末加多了25%，其中，政府融資平臺(tái)貸款達(dá)到9.3萬億元，其占比已經(jīng)越過了60%，而這一類債務(wù)同時(shí)也是最為嚴(yán)重并受到人民熱切關(guān)注的問題。以城投債為例，在其本身就顯現(xiàn)出了本質(zhì)差、負(fù)債率高、沒有盈利能力等問題，且大部分城投債券都是因?yàn)橛觅u地這種方式去解決當(dāng)前的債務(wù)危機(jī)，這種拆東墻補(bǔ)西墻的措施誘發(fā)了很多社會(huì)問題。2011年6月，上海的融資平臺(tái)之一——申宏投資被報(bào)道債務(wù)超過期限時(shí)久，在這一個(gè)月之中，云南城投債也同樣被爆出了震驚市場的違約事件。而在之后的8月份，山東海龍債違約危機(jī)也被報(bào)道，城投債的信用風(fēng)險(xiǎn)到底是否可以被相信，一時(shí)間成了市場至今一直在熱論的話題。再加上同時(shí)國家方面也不斷對放債的條件、可投資項(xiàng)目進(jìn)行不同程度的約束，審計(jì)力度也在不斷深化，這些行為讓城投債券發(fā)行量一步一步地萎縮。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，2013年5月份至2013年7月份，城市投資企業(yè)債每月平均均供給量已然低于200億元，單單就7月份的供給量甚至不到70億元，這個(gè)數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比前4個(gè)月月平均供給500億元左右的供給量要低山許多。

三、防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策

（一）改善和完善風(fēng)險(xiǎn)防范的制度性要求

國務(wù)院已經(jīng)對地方政府債務(wù)預(yù)算的管理問題提出高度的重視。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)明確批示：“要求財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，分類指導(dǎo)，防范風(fēng)險(xiǎn)”。而今年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步明確指出：“繼續(xù)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，積極推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè)，合理控制地方政府性債務(wù)水平。為了加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，必須進(jìn)一步研究制定專門文件，積極推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè)，建立和完善債務(wù)舉借、使用、償還制度，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控”。國家現(xiàn)今的態(tài)度以及政策反映了國家的態(tài)度，對于地方政府債務(wù)問題必須做出措施。

（二）構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

防范與化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施之中構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是最為重要的一步。從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析得知發(fā)生債務(wù)危機(jī)的原因是多方面的，但是任何債務(wù)危機(jī)都會(huì)有一個(gè)一步一步顯現(xiàn)慢慢惡化的過程。因而需要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)對財(cái)政的進(jìn)行做出跟蹤監(jiān)控，在早期發(fā)現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，預(yù)測財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)，讓政府在債務(wù)危機(jī)的萌芽階段就可以利用有效的措施去避免危機(jī)的出現(xiàn)。構(gòu)建一個(gè)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制或系統(tǒng)既要考慮合乎國際慣例又要考慮適應(yīng)國情，對地方政府債務(wù)的限制要求還體現(xiàn)在對各個(gè)層次債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督與管理上，綜合起來看建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)時(shí)就應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一、要符合國際慣例，遵守市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律去辦事并有效地對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別預(yù)警和監(jiān)督管理。二、應(yīng)當(dāng)符合中央政府控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的精神，要在國家預(yù)算法許可范圍之采取措施。三、應(yīng)及時(shí)有效辨別與監(jiān)控各個(gè)層次的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四、選擇風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警變量參數(shù)和建立預(yù)警信號(hào)的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警實(shí)踐而被證明是確實(shí)有效的，以確保風(fēng)險(xiǎn)臨近時(shí)的檢測實(shí)效。五、必須建立綜合全面的地方政府債務(wù)性融資安全運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)以保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在即將到來或破壞的時(shí)候能夠有綜合控制和轉(zhuǎn)化。六、必須具有一定現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和管理的專業(yè)人士同時(shí)設(shè)立與其相匹配的機(jī)構(gòu)或能夠明確管理部門職責(zé)與預(yù)警機(jī)制相對落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中的各種反饋或者是執(zhí)行命令。

（三）全面的改進(jìn)地方政府債務(wù)管理制度

全面改進(jìn)地方政府債務(wù)的管理制度分四個(gè)方面。第一，建立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀和政績觀。把減輕債務(wù)這一要素納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)，作為任期內(nèi)的一項(xiàng)“政績”去看待，結(jié)合考核結(jié)果與選拔任用、升職與否、是否加薪、或者獎(jiǎng)懲及行政問責(zé)等來進(jìn)行，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部逐漸意識(shí)到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的危害性，而逐步樹立“減負(fù)就是增收、減債也是政績”的概念，真正地做到為地方政府解困，達(dá)到防范與化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)目的。第二、建立信息要達(dá)到披露制度的目的，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的透明度。更多的做出地方政府債務(wù)信息的公開，規(guī)律性地將相關(guān)信息向上級(jí)政府及本級(jí)的人大進(jìn)行匯報(bào)。定時(shí)向社會(huì)公眾披露相關(guān)情況，特別是對重大舉債項(xiàng)目不僅僅要實(shí)施全部過程的監(jiān)管，而且也要隨時(shí)隨地進(jìn)行跟蹤報(bào)道，以此達(dá)到提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的透明度的目的，讓地方政府及官員感受到來自于民眾的外部壓力，減少官員隨意拍板而造成的項(xiàng)目上的嚴(yán)重失誤，加強(qiáng)決策的可行性、合理性以及科學(xué)性，科學(xué)地防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。第三、建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。我國某些地方政府的盲目投融資行為卻誕生了不少“政績工程”，這些所謂的“政績工程”沒有帶來任何的好處卻造成了許多地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這和我國地方政府缺少風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是有很大關(guān)系的。在防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題上做到防患于未然，根據(jù)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀及成因，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（包括或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)）審查標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展等各方面的指標(biāo)，建立出科學(xué)合理的債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化，第一時(shí)間了解和逐步掌握地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，保證地方政府債務(wù)與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政當(dāng)時(shí)的承受能力相適應(yīng)，對不良債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更加及時(shí)地防范并加以控制和化解，以防債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。第四、建立地方政府償債機(jī)制。為了防止地方政府一再發(fā)生償債危機(jī)，引發(fā)嚴(yán)重的財(cái)政和金融的危機(jī)，每一年地方政府需要通過年初財(cái)政預(yù)算、年度預(yù)算超收、年終結(jié)余調(diào)劑和投資收益等方式進(jìn)行恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合，作為償還債務(wù)的資金來源，預(yù)備地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，實(shí)施專戶管理制度、?？顚Ｓ?，專項(xiàng)一定用在確保政府債務(wù)按期償還的問題上，加深地方政府防范與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（四）全面加強(qiáng)財(cái)政體制

全面加強(qiáng)財(cái)政體制的方式有很多。但主要分在這么幾個(gè)反面。第一、加快我國稅收制度的改革。這里不僅僅是加快速度更是一種深化程度的過程，我國政府應(yīng)該在合適的時(shí)間對地方政府放出部分收入能力，建立科學(xué)的稅種劃分格局和財(cái)力分配格局。而在現(xiàn)行的分稅制基礎(chǔ)之上，根據(jù)“減少共享稅種、完善地方稅制”的兩大原則進(jìn)行中央稅收，以增值稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅三大稅種為主，省級(jí)政府應(yīng)該將營業(yè)稅放在第一位，縣級(jí)則是財(cái)產(chǎn)稅、所得稅為主的稅收制度去進(jìn)行改革。以這樣的方式逐步去強(qiáng)化地方政府自身的收入能力，以此來減小與化解因財(cái)政支出壓力以及政府無法承受過重的債務(wù)而引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)。第二、完善我國轉(zhuǎn)移支付制度。因?yàn)槲覈胤秸?cái)政困境，再結(jié)合地方債務(wù)現(xiàn)狀和成因，實(shí)施科學(xué)的分配方法，依照法律確定以“收入能力和支出需求均衡撥款型”的政策，也就是通過計(jì)算各政府理論上的收入能力和標(biāo)準(zhǔn)的支出需求來確認(rèn)支付數(shù)額的變更程度的“因素法”計(jì)算方法，以各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的快慢、財(cái)政能力強(qiáng)大與否等各種因素，確定各地轉(zhuǎn)移資金的強(qiáng)度，增強(qiáng)地方的財(cái)政背景，以此來化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，全面加強(qiáng)省級(jí)以下支付方式改革，通過對目標(biāo)的了解逐步清楚責(zé)任省以下的一般變動(dòng)支付方式，增強(qiáng)省對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移力度特別是各類的貧困落后山區(qū)，增大地方財(cái)力使用權(quán)限，對地方政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，加大防范與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)力度。

參考文獻(xiàn)

[1]廖家勤，寧揚(yáng).防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算平衡機(jī)制創(chuàng)新研究[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2014，（09）.

[2]潘志斌.地方政府債務(wù)規(guī)模、資產(chǎn)價(jià)值與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，（03）.

[3]曹樸.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控分析[J].經(jīng)濟(jì)問題，2014，（05）.

作者簡介：蔡崇義（1992-），男，湖北武漢人，就讀于湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法商學(xué)院，研究方向：政府債務(wù)管理。