建立國(guó)家安全委員會(huì)主導(dǎo)的中國(guó)反恐機(jī)制

李本先+梅建明+凌云翔

【內(nèi)容提要】 中國(guó)當(dāng)前面臨的國(guó)內(nèi)外反恐形勢(shì)依然嚴(yán)峻：恐怖組織數(shù)量持續(xù)增加，且呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、年輕化特點(diǎn)；爆炸、自殺式恐怖襲擊成為恐怖組織的主要作案手段，造成大量人員傷亡；中東地區(qū)的極端組織發(fā)展迅速，反恐風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增加。由于在反恐組織體系、情報(bào)體系、武裝力量、后勤保障、合作反恐等方面的不足，建立國(guó)家安全委員會(huì)主導(dǎo)的中國(guó)反恐機(jī)制已成為必然。具體而言，應(yīng)該以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善組織體系、反恐情報(bào)、反恐專業(yè)力量、反恐資源保障等工作，全面構(gòu)建中國(guó)的安全屏障，保障“一帶一路”戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)家安全委員會(huì) 恐怖主義 反恐機(jī)制 一帶一路

【作者簡(jiǎn)介】 李本先，國(guó)防科學(xué)技術(shù)大學(xué)博士后，武警警官學(xué)院講師；梅建明，中國(guó)人民公安大學(xué)教授；凌云翔，武警警官學(xué)院教授

【中圖分類號(hào)】 D815.5

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2015）04-0070-15

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504005

2013年11月12日，中國(guó)成立了國(guó)家安全委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)安委），它在國(guó)家安全應(yīng)急反應(yīng)中扮演重要角色，對(duì)指導(dǎo)中國(guó)反恐及國(guó)家安全工作具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。這一機(jī)構(gòu)是中國(guó)總體安全戰(zhàn)略的組成部分，為國(guó)家安全戰(zhàn)略實(shí)施提供重要保障。成立國(guó)安委也是國(guó)家為應(yīng)對(duì)來自國(guó)內(nèi)外的安全威脅采取的重要舉措。在應(yīng)對(duì)國(guó)家安全方面，非傳統(tǒng)安全中的恐怖主義是國(guó)安委重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容之一。從其他國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)的職責(zé)來看，反恐是其工作的重要組成部分，并由其主導(dǎo)。例如，美國(guó)在九一一事件后，《情報(bào)改革和反恐法案》創(chuàng)建了一個(gè)新的職位，即由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)整合反恐情報(bào)，以有效應(yīng)對(duì)美國(guó)面臨的恐怖主義威脅。

自其創(chuàng)建以來，中國(guó)國(guó)安委在反恐工作中的主導(dǎo)地位尚未得到充分體現(xiàn)。但從國(guó)際、國(guó)內(nèi)反恐形勢(shì)來看，中國(guó)非常需要類似國(guó)安委的機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)反恐工作。通過其整合和協(xié)調(diào)各部門力量，采取預(yù)防和打擊相結(jié)合的措施，在短期內(nèi)消除恐怖主義對(duì)中國(guó)邊疆安全的威脅，并從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度制定消除恐怖主義生存土壤的戰(zhàn)略規(guī)劃，解決當(dāng)前反恐工作中面臨的諸多難題，以維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定。

一、中國(guó)面臨的反恐形勢(shì)

綜觀當(dāng)前國(guó)際反恐形勢(shì)，總體可控，但形勢(shì)不容樂觀，恐怖主義的襲擊范圍和對(duì)象不斷擴(kuò)大，“獨(dú)狼式”恐怖主義盛行。 反恐活動(dòng)呈現(xiàn)出復(fù)雜化、國(guó)際化等新的特點(diǎn)。 據(jù)美國(guó)2001年到2013年發(fā)布的《國(guó)家反恐報(bào)告》顯示：世界反恐形勢(shì)依然嚴(yán)峻，人類在短期內(nèi)仍然無法消除恐怖主義，恐怖主義威脅將長(zhǎng)期存在并影響國(guó)際安全。 美國(guó)2011年6月發(fā)布的《國(guó)家反恐戰(zhàn)略》（National Strategy for Counter-terrorism）認(rèn)為：在未來20年，恐怖主義仍然是人類面臨的最大威脅之一。至少在2025年之前，全世界面臨的反恐形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，反恐斗爭(zhēng)也不會(huì)終結(jié)。

（一）國(guó)際反恐形勢(shì)嚴(yán)峻，并呈現(xiàn)新變化和新特點(diǎn)

2014年4月30日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《2013年國(guó)家反恐報(bào)告》顯示，“2013年全球發(fā)生了9 707起恐怖襲擊，造成超過17 800人死亡，大多數(shù)襲擊發(fā)生在阿富汗、印度、伊拉克、尼日利亞等國(guó)家”。 世界并不太平，“基地”組織的力量有所恢復(fù)，新的恐怖組織不斷涌現(xiàn)，而且作案手法更加高明。

第一，國(guó)際反恐形勢(shì)不容樂觀。自20世紀(jì)60年代以來，恐怖主義在西亞、西歐、拉美、北非等地區(qū)泛濫，危害日益常態(tài)化。重大暴力恐怖活動(dòng)持續(xù)攀升。據(jù)世界著名的反恐?jǐn)?shù)據(jù)庫“全球恐怖主義數(shù)據(jù)”（Global Terrorism Data， GTD）、美國(guó)國(guó)家反恐中心（National Counter-terrorism Center， NCTC）近十年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示：全球恐怖事件逐年上升，世界反恐形勢(shì)不容樂觀（表1）。

從表1中可以看出，九一一事件后，世界仍然籠罩在恐怖主義的陰影之中。尤其在2012年到2013年之間，恐怖襲擊導(dǎo)致的死亡人數(shù)上升了61%，2013年全球發(fā)生了近萬起恐怖事件，與過去五年的平均水平相比上升了30%，造成了大量人員傷亡（表2）。

從表2中可以看到，九一一事件后，重大恐怖襲擊事件時(shí)有發(fā)生，造成的平均死傷率較高，公共場(chǎng)所或公共交通工具仍然是恐怖分子首選目標(biāo)。在襲擊手段方面，爆炸或炸彈襲擊案件增多，自殺式爆炸襲擊增加。據(jù)美國(guó)2012年發(fā)布的反恐報(bào)告顯示：與2010年相比，2012年發(fā)生恐怖襲擊的國(guó)家從70個(gè)增至85個(gè)。同時(shí)，反恐遇到一系列難題：恐怖主義生存的根源難以在短期內(nèi)消除、國(guó)際反恐合作陷入困境、恐怖主義的生存與作案模式發(fā)生了新的變化。

第二，“伊拉克和黎凡特伊斯蘭國(guó)”（Islamic State of Iraq and the Levant，ISIL）迅速崛起，“東突”組織活躍。上世紀(jì)90年代，“基地”組織三號(hào)人物扎卡維在阿富汗成立了“統(tǒng)一與圣戰(zhàn)組織”。2006年“伊拉克伊斯蘭國(guó)”（ISI）宣布成立。借敘利亞戰(zhàn)亂，ISI進(jìn)入敘利亞并迅速擴(kuò)張。2013年4月，ISI宣布與敘利亞反對(duì)派武裝組織“勝利陣線”合并，ISIL正式成立。2014年6月29日，ISIL宣布建國(guó)。

該組織自成立以來，便有明確的政治目標(biāo)，即要建立一個(gè)“伊斯蘭國(guó)”，并宣稱自身對(duì)整個(gè)伊斯蘭世界（包括歷史上阿拉伯帝國(guó)曾統(tǒng)治的地區(qū)）擁有權(quán)威地位。采取“圣戰(zhàn)”的方式來實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)，該組織具有突出的反時(shí)代、反社會(huì)、反人類的恐怖主義組織特性，是繼“基地”組織之后最具恐怖特征的組織。該組織的頭目來自沙特阿拉伯，其成員主要為伊拉克、敘利亞等國(guó)的武裝分子，并且積極吸收來自俄羅斯、德國(guó)、中國(guó)等國(guó)家的恐怖分子加入。組織成員大多有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)歷，根據(jù)目前相關(guān)部門的情報(bào)顯示，有300多名“東突”恐怖分子加入ISIL，并參加了有關(guān)恐怖活動(dòng)。這些恐怖分子在ISIL接受各種訓(xùn)練，隨時(shí)有可能通過非法途徑進(jìn)入中國(guó)，因此中國(guó)面臨著輸入型恐怖分子的威脅。

第三，周邊國(guó)家和地區(qū)持續(xù)動(dòng)蕩，中國(guó)處于弧形包圍圈中。東南亞地區(qū)政局不穩(wěn)定，恐怖組織異?；钴S。隨著中國(guó)反恐力度加大，“東突”恐怖分子的生存空間被擠壓，他們借道與中國(guó)接壤的國(guó)家進(jìn)入其他國(guó)家，接受訓(xùn)練后潛回中國(guó)，伺機(jī)作案。國(guó)外恐怖分子也可能在本國(guó)的反恐壓力下，進(jìn)入中國(guó)潛伏起來，伺機(jī)參與作案。

“東突”恐怖組織的大本營(yíng)在國(guó)外，組織與策劃恐怖事件的主要方式是境外策劃、內(nèi)外勾結(jié)。該組織的許多成員通過各種途徑出國(guó)接受培訓(xùn)或參加戰(zhàn)斗，然后秘密返回國(guó)內(nèi)并隱匿起來，接到指令后再參與作案。從目前掌握的相關(guān)情報(bào)來看，在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、ISIL恐怖組織中，都有“東突”恐怖分子的身影。與新疆接壤的地區(qū)是恐怖組織活動(dòng)的高發(fā)區(qū)，對(duì)中國(guó)邊疆形成弧形包圍圈，受這些地區(qū)的影響，一些“東突”恐怖分子參加戰(zhàn)斗，接受這些組織的訓(xùn)練。有報(bào)道稱，目前在美國(guó)的“東突”分子大約有1 000人左右。 一位聯(lián)合國(guó)官員指出，“東突”勢(shì)力與“基地”組織及其附屬機(jī)構(gòu)的關(guān)系非常密切，“他們一起訓(xùn)練、一起行動(dòng)”。 由此可見，輸入型恐怖分子將對(duì)中國(guó)的邊疆安全帶來巨大威脅。

（二）國(guó)內(nèi)反恐形勢(shì)不容樂觀，反恐風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增高

受國(guó)際恐怖主義的影響，中國(guó)的反恐形勢(shì)比較嚴(yán)峻。目前，中國(guó)面臨的最主要恐怖威脅來自于“東突”恐怖組織，它是一股旨在分裂中國(guó)的恐怖主義勢(shì)力，與國(guó)際恐怖組織密切勾結(jié)，在中國(guó)境內(nèi)和鄰國(guó)制造了大量駭人聽聞的暴力恐怖事件，造成大量人員傷亡。“東突”恐怖組織中最危險(xiǎn)的組織“東突厥斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”（簡(jiǎn)稱“東伊運(yùn)”，ETIM）于2002年被聯(lián)合國(guó)列入世界最具威脅的恐怖組織之一。 但是令人費(fèi)解的是，2011年美國(guó)將“東突”恐怖組織從世界恐怖組織的名單中撤出，這在一定程度上反映了美國(guó)在反恐行動(dòng)中的雙重標(biāo)準(zhǔn)。

縱觀“東突”恐怖組織的發(fā)展歷程，其經(jīng)歷了蟄伏期、發(fā)展期、膨脹期，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，“東突”恐怖分子的威脅越來越突出，制造了多起恐怖事件，且呈現(xiàn)出新的變化。 在“東伊運(yùn)”極端思想的煽動(dòng)和人員滲透下，“東突”暴力恐怖活動(dòng)帶有明顯的“基地”組織色彩。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1990年至2001年，境內(nèi)外“東突”恐怖勢(shì)力在中國(guó)新疆境內(nèi)制造了至少200起暴力恐怖事件，造成各民族群眾、基層干部、宗教人士等162人喪生，440多人受傷。 2009年7月至2014年4月，“東突”組織頻繁制造恐怖事件。

第一，“東突”恐怖組織向網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。2014年6月24日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《恐怖主義的網(wǎng)上推手——“東伊運(yùn)”恐怖音視頻》電視專題片。該片揭示了暴恐音視頻的危害及其與暴力恐怖違法犯罪活動(dòng)之間的聯(lián)系，并將境外“東伊運(yùn)”組織指揮、網(wǎng)上傳播暴恐音視頻、煽動(dòng)境內(nèi)恐怖活動(dòng)的行徑公之于眾。 從近年來偵破的案件來看，“東突”恐怖分子也借助網(wǎng)絡(luò)宣傳極端宗教思想，積極吸收激進(jìn)青年加入恐怖組織。同時(shí)也借助網(wǎng)絡(luò)購買恐怖襲擊的炸藥、服裝。例如，在昆明“3·1”恐怖事件中，恐怖分子作案時(shí)所穿服裝便是通過網(wǎng)絡(luò)購買的。在2009年的“7·5”事件中，熱比婭利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)布各種信息，煽動(dòng)相關(guān)人員從事恐怖活動(dòng)。在這些恐怖事件背后，網(wǎng)絡(luò)均發(fā)揮了重要作用?；ヂ?lián)網(wǎng)改變了新疆暴恐活動(dòng)的爆發(fā)和傳播規(guī)律， 也成為恐怖分子主要的活動(dòng)陣地之一。在新疆等地，“東伊運(yùn)”利用社交網(wǎng)絡(luò)傳播擴(kuò)散各種恐怖視頻，宣揚(yáng)宗教極端思想，煽動(dòng)所謂的“圣戰(zhàn)”。 未來“東突”恐怖組織將會(huì)充分利用網(wǎng)絡(luò)傳播恐怖主義思想，發(fā)布各種恐怖襲擊信息，以制造更多恐怖事件，網(wǎng)絡(luò)化生存將是其生存的重要方式。

第二，作案地有向內(nèi)地?cái)U(kuò)散的趨勢(shì)。2014年1—4月，“東突”恐怖組織先后在烏魯木齊、北京、昆明制造了三起恐怖事件，這反映出“東突”恐怖組織在其生存空間被壓縮后，有向內(nèi)地?cái)U(kuò)散的趨勢(shì)。例如，在北京“10·28”恐怖事件中，恐怖分子對(duì)作案地進(jìn)行了周密勘察，購買了作案汽車，不遠(yuǎn)千里，以汽車和汽油為主要手段，在具有重要政治經(jīng)濟(jì)影響的地點(diǎn)作案，以期引起其他恐怖分子的注意，制造更大的轟動(dòng)效應(yīng)。 在昆明“3·1”事件中，恐怖分子輾轉(zhuǎn)多個(gè)省份，在有共同信仰、具有存在感與歸屬感的地方隱藏，選擇在人口密集的昆明火車站，實(shí)施瘋狂的暴力恐怖活動(dòng)，造成31名無辜民眾死亡、141人受傷。從目前的發(fā)展趨勢(shì)來看，“東突”恐怖分子正積極向內(nèi)地發(fā)展其恐怖勢(shì)力，特別是與新疆接壤、有共同宗教信仰及生活習(xí)慣的一些地區(qū)，成為“東突””恐怖組織招募新成員的高危地區(qū)，這是值得注意的一個(gè)新動(dòng)向。

第三，作案方式出現(xiàn)新變化。從近幾年發(fā)生的恐怖事件來看，“東突”恐怖組織的主要作案方式為爆炸、暗殺、劫持、縱火等，同時(shí)自殺式襲擊案件較多，這主要是因?yàn)樽詺⑹揭u擊的殺傷力更強(qiáng)，且容易引起社會(huì)關(guān)注和民眾恐慌。另外，自殺式襲擊的成本較低，隱蔽性較強(qiáng)，成功率高。因此，對(duì)恐怖組織來說，自殺式襲擊是一種低成本、高收益的襲擊手法。

與國(guó)際恐怖組織的發(fā)展趨勢(shì)相一致，“東突”恐怖分子在近年制造的恐怖事件中，也傾向于將自殺式恐怖襲擊作為其制造恐怖襲擊的重要方式。特別是在“10·28”恐怖襲擊事件中，“東突”恐怖分子采用汽車加汽油的自殺式方式襲擊，與九一一事件中“基地”組織利用民航客機(jī)制造恐怖襲擊以及在巴基斯坦等地頻繁發(fā)生的自殺式汽車炸彈襲擊，在作案方式上基本相同。

（三）恐怖主義的生存機(jī)理復(fù)雜，根源難以消除，反恐遭遇難題

恐怖主義的生存機(jī)理是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中，涉及其生存的因素包括：經(jīng)濟(jì)、政治、文化、宗教、群體利益、國(guó)家利益等?？植乐髁x從哪里來？其發(fā)展背后的動(dòng)力和原因是什么？這些都需要進(jìn)行分析研究。

第一，貧窮是恐怖主義發(fā)展的催化劑。經(jīng)濟(jì)因素是恐怖主義產(chǎn)生與發(fā)展的一個(gè)重要原因，經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致貧窮，部分人員因貧窮而加入恐怖組織。當(dāng)然，貧窮并不必然導(dǎo)致恐怖主義，但是在一定程度上促進(jìn)了恐怖主義成員規(guī)模的擴(kuò)大。