統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)管理必須堅(jiān)持法律至上原則

王士平 添紅

統(tǒng)計(jì)調(diào)查，設(shè)計(jì)先行。統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)是統(tǒng)計(jì)工作的起點(diǎn)，是指導(dǎo)統(tǒng)計(jì)工作的依據(jù)，統(tǒng)計(jì)管理則貫穿于統(tǒng)計(jì)調(diào)查的全過程，決定著統(tǒng)計(jì)調(diào)查目的實(shí)現(xiàn)程度。而《統(tǒng)計(jì)法》作為規(guī)范統(tǒng)計(jì)人行為的最高準(zhǔn)則，是保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的一把法律利器，對于科學(xué)有效地組織統(tǒng)計(jì)工作，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)，具有不可替代的基礎(chǔ)性作用。統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)管理必須在《統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定的范疇內(nèi)活動(dòng)，才能真正提高統(tǒng)計(jì)工作效能，保證統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的順利實(shí)施。

筆者根據(jù)多年從事基層統(tǒng)計(jì)工作的體會(huì)，現(xiàn)就統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)管理中堅(jiān)持法律至上原則，談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識：

一、堅(jiān)持法律至上原則，在統(tǒng)計(jì)體制頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)明確界定地方統(tǒng)計(jì)局和國家調(diào)查隊(duì)的職能分工

根據(jù)《統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定，目前我國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)實(shí)行的是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)管理體制。國家統(tǒng)計(jì)局作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，在國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下，專門主管全國的統(tǒng)計(jì)工作，縣級以上地方人民政府設(shè)立獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)局，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）設(shè)置統(tǒng)計(jì)站，配備專職或者兼職統(tǒng)計(jì)人員，依法組織開展統(tǒng)計(jì)工作。同時(shí)，國家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)工作需要設(shè)立省、市、縣三級國家調(diào)查隊(duì)，實(shí)行垂直管理，依法獨(dú)立行使統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的職權(quán)，承擔(dān)國家統(tǒng)計(jì)局布置的統(tǒng)計(jì)調(diào)查任務(wù)。

地方統(tǒng)計(jì)局和國家調(diào)查隊(duì)作為承擔(dān)國家統(tǒng)計(jì)調(diào)查任務(wù)的兩支隊(duì)伍，其工作職責(zé)、功能定位等應(yīng)在統(tǒng)計(jì)體制的頂層設(shè)計(jì)中界定清晰，防止出現(xiàn)交叉和混淆。地方統(tǒng)計(jì)局應(yīng)主要負(fù)責(zé)常規(guī)統(tǒng)計(jì)和大型普查，一般是數(shù)量上的，如地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、經(jīng)濟(jì)普查、人口普查、農(nóng)業(yè)普查等，主要采用全面調(diào)查方法，由下而上層層上報(bào)匯總；國家調(diào)查隊(duì)核心業(yè)務(wù)是價(jià)格統(tǒng)計(jì)、住戶調(diào)查以及非常規(guī)專項(xiàng)調(diào)查等，注重現(xiàn)場調(diào)查和定性分析，如公眾對城市環(huán)保滿意度調(diào)查、組織工作滿意度調(diào)查、黨風(fēng)廉政建設(shè)和國有企業(yè)反腐倡廉調(diào)查等，一般采取入戶到點(diǎn)直接調(diào)查方式，以抽樣調(diào)查方法為主。

據(jù)此原則，建議：一是將國家調(diào)查隊(duì)承擔(dān)的規(guī)模以下工業(yè)調(diào)查和部分小微服務(wù)業(yè)調(diào)查、新設(shè)立小微企業(yè)跟蹤調(diào)查3項(xiàng)專業(yè)劃歸地方統(tǒng)計(jì)局承擔(dān)，以利于保持工業(yè)和服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)的全面性、完整性（目前該3項(xiàng)工作均是由國家統(tǒng)計(jì)局布置到省、市兩級調(diào)查隊(duì)，市級調(diào)查隊(duì)再布置到縣級統(tǒng)計(jì)局，若改為地方統(tǒng)計(jì)局序列逐級下達(dá)則在體制管理上更為合理順暢）；二是將社情民意調(diào)查等非常規(guī)調(diào)查任務(wù)更多地交給國家調(diào)查隊(duì)承擔(dān)，以充分發(fā)揮其調(diào)查網(wǎng)絡(luò)相對完善、調(diào)查技術(shù)比較熟練的優(yōu)勢；三是在統(tǒng)計(jì)管理體制設(shè)計(jì)中，明確規(guī)定上級調(diào)查隊(duì)和下一級統(tǒng)計(jì)局之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，以彌補(bǔ)現(xiàn)行《統(tǒng)計(jì)法》中出現(xiàn)的空白。雖然在法律主體地位上，國家調(diào)查隊(duì)既是政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，也是統(tǒng)計(jì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)情況卻是，市級國家調(diào)查隊(duì)的工業(yè)生產(chǎn)者價(jià)格調(diào)查、部分服務(wù)業(yè)調(diào)查、規(guī)模以下工業(yè)調(diào)查、畜禽調(diào)查、貧困監(jiān)測、城鄉(xiāng)住戶調(diào)查等6項(xiàng)專業(yè)都是通過縣級政府統(tǒng)計(jì)局落實(shí)，這種體制設(shè)計(jì)的弊端就是市級國家調(diào)查隊(duì)既沒有依法獨(dú)立開展統(tǒng)計(jì)調(diào)查，又因缺乏相應(yīng)法律規(guī)范和管理體制保障，兩者之間工作協(xié)調(diào)難度越來越大。

二、堅(jiān)持法律至上原則，在統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度設(shè)計(jì)中應(yīng)注重落實(shí)統(tǒng)計(jì)法規(guī)定的核心內(nèi)容

《統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定的統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度是，統(tǒng)計(jì)工作應(yīng)在周期性普查的基礎(chǔ)上，以經(jīng)常性抽樣調(diào)查為主，以全面調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查為輔，并充分利用行政記錄等資料搜集統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)。

目前基層統(tǒng)計(jì)局搜集統(tǒng)計(jì)資料，絕大多數(shù)依然采取月報(bào)、季報(bào)等定期報(bào)表進(jìn)行，通過層層上報(bào)匯總數(shù)據(jù)。特別是對規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)、限額以上批發(fā)零售住宿餐飲企業(yè)、資質(zhì)以內(nèi)建筑業(yè)企業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（通常簡稱“三上”企業(yè)），基本上都是要求調(diào)查對象每月一報(bào)，或紙質(zhì)報(bào)表或聯(lián)網(wǎng)直報(bào)，主體方式為全面調(diào)查方法。近幾年，隨著市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，市場主體數(shù)量和規(guī)模都發(fā)生了巨大變化，眾多的企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，并逐步發(fā)展壯大，符合標(biāo)準(zhǔn)的“三上”企業(yè)更是數(shù)倍甚至數(shù)十倍地?cái)U(kuò)張，每個(gè)縣級統(tǒng)計(jì)局少則兩三百家、多則四五百家，盡管實(shí)行了“企業(yè)一套表”制度，推行網(wǎng)上直報(bào)，但基層統(tǒng)計(jì)局催報(bào)和審核的任務(wù)繁重，有時(shí)甚至不堪重負(fù)。

建議在統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度設(shè)計(jì)中，逐步落實(shí)《統(tǒng)計(jì)法》第十六條的內(nèi)容，對“三上”企業(yè)堅(jiān)持以經(jīng)常性抽樣調(diào)查為主體搜集整理統(tǒng)計(jì)資料，月報(bào)實(shí)行抽樣調(diào)查，季報(bào)、年報(bào)實(shí)行全面調(diào)查，既全力保證在《統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定的框架下依法統(tǒng)計(jì)、科學(xué)調(diào)查，又能最大程度滿足地方黨委、政府對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的需求。

三、堅(jiān)持法律至上原則，在統(tǒng)計(jì)調(diào)查整體設(shè)計(jì)中應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的規(guī)范管理

統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目包括國家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目和地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，其中國家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目一般由國家統(tǒng)計(jì)局制定，或者由國家統(tǒng)計(jì)局和國務(wù)院有關(guān)部門共同制定，報(bào)國務(wù)院備案；部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目由國務(wù)院有關(guān)部門制定；地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目由縣級以上地方人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門分別制定或者共同制定。

根據(jù)《統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定，上述三個(gè)層級的統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目應(yīng)相互銜接，避免重復(fù)，但在統(tǒng)計(jì)實(shí)踐中部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查與國家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目沖突的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重，無形中加重了調(diào)查對象的負(fù)擔(dān)，削弱了政府統(tǒng)計(jì)部門的公信力。譬如，有的企業(yè)基本情況年報(bào)表甚至要填報(bào)6份之多，除縣統(tǒng)計(jì)局外，還要報(bào)送市級調(diào)查隊(duì)、縣經(jīng)信委、商務(wù)局、行業(yè)協(xié)會(huì)等，實(shí)在是疲于應(yīng)付，苦不堪言。為此，建議國家統(tǒng)計(jì)局充分行使法定職權(quán)，在統(tǒng)計(jì)調(diào)查整體設(shè)計(jì)中不僅要注重將統(tǒng)計(jì)研究內(nèi)容作為一個(gè)整體，對其進(jìn)行全面的設(shè)計(jì)，而且要依照《統(tǒng)計(jì)法》授權(quán)加強(qiáng)檢查監(jiān)督和清理整頓，確保以國家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目為綱、以職能部門調(diào)查和地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查為目，突出主體，相輔相成，以切實(shí)減輕調(diào)查對象負(fù)擔(dān)，提高統(tǒng)計(jì)整體工作的效率。