“壞政策”阻礙中國能源轉(zhuǎn)型

譚浩

最好的推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的政策并不是由政府動(dòng)用財(cái)政或提供廉價(jià)土地、國有銀行融資等公共資源直接扶持特定行業(yè)或技術(shù)，而是創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。除此之外，政府不應(yīng)過多直接干預(yù)。如果新能源確實(shí)代表了技術(shù)上的進(jìn)步，成本自然會(huì)逐步降低，企業(yè)家和私人資本自然會(huì)看到投資機(jī)會(huì)。假以時(shí)日，新舊能源的替代將會(huì)由市場(chǎng)的力量來完成。

近日，中國國家發(fā)改委上調(diào)成品油價(jià)格，使得財(cái)政部和國家稅務(wù)總局面臨成品油消費(fèi)稅是否再調(diào)整的問題。在此之前，政府部門借國際油價(jià)下跌之際上調(diào)成品油消費(fèi)稅，不僅引發(fā)強(qiáng)烈的輿論反彈，政策執(zhí)行上也面臨諸多技術(shù)難題，如稅收調(diào)整的法律程序受到質(zhì)疑。

顯然，盡管上調(diào)成品油消費(fèi)稅初衷也許如同官方宣稱的那樣，是為了“促進(jìn)環(huán)境治理和節(jié)能減排”、利于中國能源轉(zhuǎn)型，但是在實(shí)際操作中會(huì)面臨困難。在這種情形下，政府也許可以考慮換一個(gè)利用產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的思路。

由國家主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策能否決定新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)的興起乃至長期的健康發(fā)展？政府能否通過諸如對(duì)特定行業(yè)和技術(shù)直接或間接投資，以及實(shí)施包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、準(zhǔn)入和價(jià)格控制在內(nèi)的政策干預(yù)，來達(dá)到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)？這些都是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們長久以來爭(zhēng)論的問題。

具體到能源領(lǐng)域，盡管中國已經(jīng)明確宣布需要開展以控制能源消費(fèi)、提高能源效率、加強(qiáng)能源供應(yīng)能力、降低化石能源比重、發(fā)展清潔能源和可再生能源等為核心目標(biāo)的能源革命，但是，對(duì)能否依靠政府的產(chǎn)業(yè)政策來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，學(xué)者和行業(yè)專家有相當(dāng)不同的看法。

很多“市場(chǎng)派”學(xué)者認(rèn)為，歷史上很多由國家推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策最后都證明是無效的，因?yàn)闆]有理由相信政府官員比企業(yè)家更有能力判斷未來的技術(shù)方向，也沒有理由相信政府的行政執(zhí)行系統(tǒng)能有效落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)初衷。

比如，前兩年中國光伏產(chǎn)業(yè)遇到的困境，就被一些學(xué)者認(rèn)為是從中央到地方對(duì)這個(gè)行業(yè)大量的扶持性政策導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的結(jié)果。更為尖銳的批評(píng)者認(rèn)為，政府熱衷于推行產(chǎn)業(yè)政策，要么是出于對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的誤解，要么是出于一己私利，期望可以通過產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，獲得更大的權(quán)力以及尋租空間。

他們認(rèn)為，最好的推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的政策并不是由政府動(dòng)用財(cái)政或提供廉價(jià)土地、國有銀行融資等公共資源直接扶持特定行業(yè)或技術(shù)，而是創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政府應(yīng)該采用資源稅、環(huán)境稅等政策來使市場(chǎng)上的產(chǎn)品，體現(xiàn)其在生產(chǎn)過程中使用能源和排放污染的真實(shí)成本。除此之外，政府不應(yīng)過多直接干預(yù)。如果新能源確實(shí)代表了技術(shù)上的進(jìn)步，成本自然會(huì)逐步降低，企業(yè)家和私人資本自然會(huì)看到投資機(jī)會(huì)。假以時(shí)日，新舊能源的替代將會(huì)由市場(chǎng)的力量來完成。

然而，也有很多學(xué)者和專業(yè)人士認(rèn)為，政府的產(chǎn)業(yè)政策將是推動(dòng)中國能源轉(zhuǎn)型重要的、甚至是決定性的力量。在《資本主義的綠色化——亞洲將如何驅(qū)動(dòng)下一次大轉(zhuǎn)型》一書中，澳大利亞約翰·馬修教授詳細(xì)討論了這一觀點(diǎn)。在他看來，相對(duì)于世界上其他國家甚至西方發(fā)達(dá)國家，中國的能源轉(zhuǎn)型更有可能率先取得成功。借用偵探小說中通常的分析邏輯，他認(rèn)為中國的能源轉(zhuǎn)型“既有動(dòng)機(jī)、又有條件”。

說中國有動(dòng)機(jī)是因?yàn)?，作為崛起中的大國，中國面臨巨大的能源和環(huán)境壓力，迫使其不得不轉(zhuǎn)型。而說中國具有能源轉(zhuǎn)型的條件是因?yàn)?，與民主國家的政府相比，中國政府有更多的資源和更強(qiáng)大的行政力量。特別是考慮到能源轉(zhuǎn)型的緊迫性和全局性，設(shè)立碳排放稅、建立碳排放交易機(jī)制等傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)政策雖然理論上正確且必要，但在實(shí)踐中明確能源使用和環(huán)境破壞的隱形成本非常困難。即使能夠確定這些隱形成本，并且要求能源的生產(chǎn)者和使用者為之付費(fèi)，價(jià)格的信號(hào)也會(huì)來得很慢，不足以在短時(shí)間、大范圍內(nèi)引導(dǎo)能源轉(zhuǎn)型。因此必須要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策加速這一進(jìn)程。

上述觀點(diǎn)是有道理的，但問題的復(fù)雜性在于，在當(dāng)下的中國，政府作為產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)者和實(shí)施者，其判斷力、公正性和執(zhí)行效率正受到公眾越來越多的質(zhì)疑。以文童開頭提到的上調(diào)成品油消費(fèi)稅為例，在最近一次發(fā)改委根據(jù)國際原油價(jià)格走勢(shì)所做的成品油下調(diào)中，財(cái)政部沒有對(duì)成品油消費(fèi)稅作進(jìn)一步調(diào)整，不能不說有對(duì)公眾輿論的顧慮。

在這樣一個(gè)環(huán)境下，如果社會(huì)和業(yè)界對(duì)能源轉(zhuǎn)型是否應(yīng)該引入新的“好的產(chǎn)業(yè)政策”存在巨大爭(zhēng)議的話，政府也許可以考慮首先著力于消除已有的“壞的產(chǎn)業(yè)政策”。

比如，在出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)新能源和再生能源發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí)，中國還在對(duì)傳統(tǒng)化石能源（煤、石油、天然氣、以及火電）進(jìn)行大量或明或暗的財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)國際能源組織（IEA）的測(cè)算，中國2013年對(duì)傳統(tǒng)化石能源的政府補(bǔ)貼高達(dá)210億美元。而根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）把傳統(tǒng)化石能源外部環(huán)境成本考慮在內(nèi)的測(cè)算，中國2011年對(duì)化石能源的補(bǔ)貼更是高達(dá)近2800億美元。對(duì)這些補(bǔ)貼的梳理和清除應(yīng)該成為政府下一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)。

例如，中石油已經(jīng)連續(xù)多年蟬聯(lián)中國上市公司中的“補(bǔ)貼王”，僅2011年至2014年上半年期間就獲得政府補(bǔ)貼316億元人民幣。而中石化，在2014年上半年也獲得政府補(bǔ)貼將近8億元人民幣。截至2014年上半年的近10年間，“兩桶油”共獲得高達(dá)1258億元人民幣的政府補(bǔ)貼。

在這個(gè)按照政府補(bǔ)貼金額排列的上市公司榜單上，還有大量來自鋼鐵、冶金、水泥等高耗能行業(yè)的企業(yè)。這些企業(yè)從政府獲得補(bǔ)貼的理由不盡相同。比如，按照中石油的解釋，2013年政府對(duì)公司的補(bǔ)貼，主要來自對(duì)進(jìn)口天然氣在進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅返還。

除了直接的財(cái)政補(bǔ)助外，中國的石油、石化和煤炭企業(yè)還從政策性銀行得到大量的低息貸款。根據(jù)英國智庫海外發(fā)展研究所近期的一份報(bào)告，僅國開行一家對(duì)這類企業(yè)的貸款余額在2013年就達(dá)7660億美元。

同時(shí)，一些地方政府為了拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP，利用財(cái)政資金對(duì)入駐工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)用煤、生產(chǎn)用電實(shí)行補(bǔ)貼。不管補(bǔ)貼的名目如何，客觀上這些補(bǔ)貼是用公共資源支持了高能耗、高排放的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)背道而馳。

另外，目前國家還規(guī)定，當(dāng)油價(jià)高于一定水平時(shí)政府財(cái)政對(duì)種糧農(nóng)民、漁民、公交、出租車等行業(yè)以及殘疾人等困難群體發(fā)放油價(jià)補(bǔ)貼。如果說向殘疾人等特殊群體發(fā)放油價(jià)補(bǔ)貼有合理性，向出租車發(fā)放的油補(bǔ)就很難理解了。畢竟，對(duì)出租車油補(bǔ)的實(shí)質(zhì)是每個(gè)納稅人為出租車使用者部分買單，而顯然低收入人群乘坐出租車的機(jī)會(huì)比高收入人群要低得多。

即使是為了體現(xiàn)對(duì)低收入群體的社會(huì)保障，是單獨(dú)就對(duì)燃油的使用補(bǔ)貼，還是納入統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)制并提高原有社保補(bǔ)助金來得更加合理，這也是值得討論的。據(jù)媒體報(bào)道，在燃油補(bǔ)貼領(lǐng)域，很多地方發(fā)放的信息不透明，虛報(bào)、冒領(lǐng)、套用、挪用等案件頻發(fā)，政策實(shí)施的成本很高，還有可能引發(fā)腐敗。

在2009年的20國集團(tuán)（G20）匹茲堡峰會(huì)上，中國與其他國家一道作出了“逐步取消無效的化石燃料補(bǔ)貼”的承諾。應(yīng)該看到，中國對(duì)這一領(lǐng)域相關(guān)政策的改革，不僅是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國際社會(huì)的承諾，更重要的是將有利于加速推進(jìn)自身的能源轉(zhuǎn)型。顯然，在這輪改革中，上述所謂“壞的產(chǎn)業(yè)政策”應(yīng)當(dāng)成為改革之重。

摘自FT中文網(wǎng)