中國礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金來源機(jī)制和對策探討

王干++白明旭

摘要

礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決礦山生態(tài)環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源有效利用的重要政策工具，結(jié)合各地實(shí)際情況，因地制宜選擇合適的礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式對于在全國范圍切實(shí)開展礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐具有重要意義。在分析我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金來源重要性的基礎(chǔ)上，指出了我國在此方面存在的問題，這些問題主要有補(bǔ)償資金匱乏、資金來源結(jié)構(gòu)不合理、資金往來主體不明確、資金收取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等，建議應(yīng)明確界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、建立科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、采取政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式，通過形式多樣的不同方法廣泛籌集資金，完善立法，為加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作提供強(qiáng)有力的法律保障。

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償是一件利在當(dāng)代、功在千秋的偉大工程，為了做好這件工作，必須正

視礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金不足的現(xiàn)實(shí)困境。為改變這一局面，必須想方設(shè)法、多方籌集

補(bǔ)償資金，以將礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償順利開展下去，取得理想效果。

關(guān)鍵詞生態(tài)文明；礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償；補(bǔ)償主體；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；資金來源

中圖分類號F062.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2015）05-0075-08doi：103969/jissn1002-2104201505010

礦產(chǎn)資源是我們賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)保障，然而開發(fā)利用礦產(chǎn)資源也給人類帶來諸多負(fù)面影響，不僅導(dǎo)致礦區(qū)塌陷、礦坑積水，誘發(fā)各類地質(zhì)災(zāi)害，造成生態(tài)破壞，而且還排放廢氣、廢水和廢渣，帶來環(huán)境污染等。以我國產(chǎn)煤大省山西省為例，長期高強(qiáng)度的煤礦開采使山西礦區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難，據(jù)相關(guān)資料顯示，至2015年，山西煤炭開采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失至少達(dá)770億元，至2020年，這一數(shù)字將達(dá)850億元[1]。山西在為全國提供廉價優(yōu)質(zhì)的煤炭資源同時承受著生態(tài)環(huán)境之殤，而這只是眾多礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)的一個縮影。

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，是生態(tài)文明制度建設(shè)的核心內(nèi)容[2]。黨的十八屆三中全會《決定》也提出，我國要大力實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，通過完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建立，吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)[3]。這些將對我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ骱椭贫冉ㄔO(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，也對完善我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度、推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)文明建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。

為了解決采礦產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題，美國、德國、英國等國家制定了各具特色的生態(tài)補(bǔ)償制度，通過多種途徑積極籌措生態(tài)補(bǔ)償資金，我國也自2010年起就將研究制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》列入立法計(jì)劃，2011年由發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國土資源部、水利部、環(huán)保部、林業(yè)局等11個部門和單位組成的條例起草小組起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案已經(jīng)形成，該草案就不同領(lǐng)域如草原、森林、濕地等制定了相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法，較之以往有了長足進(jìn)步，值得肯定[4]。然古語有云：巧婦難為無米之炊。無論是即將出臺實(shí)施的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，亦或是其他有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)等，解決生態(tài)補(bǔ)償問題的關(guān)鍵和落腳點(diǎn)仍然是資金。為使礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度完全發(fā)揮其功效，必須想方設(shè)法、合法正當(dāng)?shù)貜V泛籌集足夠的生態(tài)補(bǔ)償資金，這是解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的核心所在。開展我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償資金來源機(jī)制的研究，對于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建和諧社會、實(shí)現(xiàn)十八大報告提出的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)均具有重要的意義。

1解決礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金來源問題的重要性分析

1.1確保礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入

資金一直是我國解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)鍵，盡管近幾年我國不斷加大礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的投入，但資金缺口依然很大?，F(xiàn)階段我國必須想方設(shè)法，廣開財(cái)源，積極籌措礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金，只有解決好礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金來源問題，才能滿足礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理工作的需要，保證礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入充足。

1.2保護(hù)礦區(qū)生態(tài)保護(hù)者利益

礦區(qū)環(huán)境保護(hù)中有一個突出的問題，即受益者和保護(hù)者的脫節(jié)，受益者因其潛在性、不特定性而無法有效使其承擔(dān)生態(tài)保護(hù)成本，出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象；而保護(hù)者若在進(jìn)行大量環(huán)保投入后無法獲得正常合理的回報，其保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的積極性會明顯降低。作為應(yīng)對措施，礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度所提供的生態(tài)補(bǔ)償資金可以有效彌補(bǔ)保護(hù)者的利益缺失，通過利益激勵機(jī)制提高廣大群眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的積極性。

1.3實(shí)現(xiàn)礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展

礦區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)因過度開發(fā)本已十分脆弱，當(dāng)?shù)卣c企業(yè)以及居民片面追求經(jīng)濟(jì)效益，對礦產(chǎn)資源進(jìn)行破壞式開采，造成了一系列生態(tài)環(huán)境災(zāi)難，形成了數(shù)量驚人的生態(tài)環(huán)境欠賬，使礦區(qū)自然生態(tài)雪上加霜，嚴(yán)重影響礦區(qū)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展。因此必須積極探索可持續(xù)發(fā)展道路，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度，通過投入生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理，可見實(shí)現(xiàn)礦區(qū)長久、穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵依然是生態(tài)補(bǔ)償資金。

2我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金來源方面存在的問題

2.1資金匱乏

目前我國生態(tài)補(bǔ)償資金主要依靠政府投入，盡管近幾年我國持續(xù)不斷地加大對礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入力度，但由于往年基數(shù)較低，補(bǔ)償資金仍然缺口很大。來自國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，目前，我國礦山總的復(fù)墾率不到10%，與國外大多數(shù)國家50%以上的土地復(fù)墾率相比，差距巨大。目前我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金主要是“礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金”，該專項(xiàng)資金來源為礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦權(quán)使用費(fèi)與價款等，是主要源自礦產(chǎn)資源補(bǔ)償稅費(fèi)，而中央下達(dá)的用于礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償專項(xiàng)資金只占三項(xiàng)收費(fèi)收入的10%-20%，大約只相當(dāng)于礦業(yè)企業(yè)利稅的1%[5]，由此可見專項(xiàng)資金資助范圍有限，總體投資量不大。雖然專項(xiàng)資金還要求地方政府和企業(yè)配套，但由于有的地力一政府和企業(yè)財(cái)力有限等原因，實(shí)際到位配套率不高[6]。而且由于財(cái)政補(bǔ)償資金列項(xiàng)屬于一般轉(zhuǎn)移支付而非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加之財(cái)政對資金使用方向缺乏硬性要求，致使有的地方拿這筆錢去平衡財(cái)力，擠占、挪用補(bǔ)償資金現(xiàn)象十分普遍。有的市縣依賴國家補(bǔ)償資金，縣里財(cái)政對生態(tài)環(huán)?；静辉偻度耄瑖?yán)重影響了生態(tài)補(bǔ)償資金的歸集效果[7]。相對于礦山生態(tài)恢復(fù)治理的資金需求量，目前資金的投入捉襟見肘，根本不能解決問題。endprint

2.2資金來源結(jié)構(gòu)不合理

我國目前存在的大量廢棄礦山，其生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、土地復(fù)墾等歷史欠賬主要由政府承擔(dān)，其資金來源主要是各級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，如此給政府財(cái)政造成極大壓力。而對于新開礦山則由礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境恢復(fù)治理的義務(wù)，礦區(qū)被損的生態(tài)環(huán)境治理往往需要巨額資金，僅靠開發(fā)企業(yè)繳納的生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)及保證金并不能滿足治理需要，且給企業(yè)造成了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。由于補(bǔ)償資金來源過于單一，不僅不能有效地恢復(fù)和保護(hù)礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境，反而會打擊各級政府和企業(yè)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，致使生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч顝?qiáng)人意。

2.3資金來往主體不明確

對礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時，最重要的問題在于明確誰來補(bǔ)償以及誰應(yīng)得到補(bǔ)償，亦即補(bǔ)償資金的接受者和提供者。對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾p方主體，我們可以分別使用“生態(tài)受益者、損害者”與“生態(tài)保護(hù)者、受損者”的概念?！吧鷳B(tài)受益者、損害者”，是指從維護(hù)和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等生態(tài)保護(hù)活動中受益，或者開發(fā)利用環(huán)境和自然資源損害生態(tài)環(huán)境的個人、單位和地方人民政府?！吧鷳B(tài)保護(hù)者、受損者”，是指為維護(hù)和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值投入人力、物力、財(cái)力或者發(fā)展機(jī)會受到限制，或者因生態(tài)損害遭受損失的個人、單位和地方人民政府[8]。在礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，即使根據(jù)已有的生態(tài)補(bǔ)償原則確定了誰來補(bǔ)償和誰應(yīng)得到補(bǔ)償，將權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)落實(shí)到具體個人時，仍然存在著甄別的困難，需要結(jié)合各地具體情況加以認(rèn)定[9]。甚至隨著時空轉(zhuǎn)化，主體的身份會發(fā)生改變，因此“生態(tài)受益者、損害者”與“生態(tài)保護(hù)者、受損者”的認(rèn)定還是一個動態(tài)的過程，需要適時調(diào)整，將符合補(bǔ)償條件的主體及時納入生態(tài)補(bǔ)償體系，將不再滿足補(bǔ)償條件的主體排除出該體系。這些都使得礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金的來往主體變動不居，愈發(fā)不明確。

2.4資金收取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是對生態(tài)價值損失的補(bǔ)償，而生態(tài)價值應(yīng)包括生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會成本的損失，這些都是十分抽象的概念，很難用貨幣來量化計(jì)算。我國目前并沒有建立一套科學(xué)合理的可量化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，直接影響著礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的效果。

此外，我國沒有全國適用的統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償立法，各地區(qū)便因地制宜制定了本地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有以礦產(chǎn)資源的銷售額為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行比例稅率從價征收，有以礦產(chǎn)資源開發(fā)量為標(biāo)準(zhǔn)定額從量征收，還有以礦產(chǎn)資源開發(fā)的作業(yè)面積為標(biāo)準(zhǔn)等。各地標(biāo)準(zhǔn)和做法不一，如此一方面導(dǎo)致實(shí)踐當(dāng)中各地生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)征收混亂，另一方面也有可能出現(xiàn)地區(qū)不公平的局面。

總而言之，由于全國性統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失，也缺乏針對各地制定地方標(biāo)準(zhǔn)的約束性規(guī)定，使礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償工作局面混亂，實(shí)施效果不甚理想。

3解決補(bǔ)償資金來源問題的原則

3.1新舊區(qū)分原則

德國將礦區(qū)恢復(fù)治理生態(tài)補(bǔ)償區(qū)分為新帳（新開礦區(qū)造成的生態(tài)環(huán)境破壞）和舊賬（廢棄礦山生態(tài)環(huán)境破壞），為解決舊賬問題，德國聯(lián)邦政府設(shè)立了專門的礦山復(fù)墾公司，該公司開展廢棄礦山恢復(fù)治理工作的資金由聯(lián)邦政府和州政府按3∶1的比例承擔(dān)；對于新開礦區(qū)則由開采企業(yè)完全承擔(dān)治理責(zé)任，要求其每年上繳年利潤的3%，以此成立礦區(qū)復(fù)墾專項(xiàng)基金，用作新開礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理[10]。

借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，我國也可以1989年《土地復(fù)墾法》的頒布為節(jié)點(diǎn)，對于該法施行前的廢舊礦區(qū)，由于不能確定責(zé)任主體，故必須主要由國家財(cái)政承擔(dān)，此外還可以考慮建立廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金，通過國家財(cái)政投入與市場機(jī)制投資相結(jié)合的方式予以恢復(fù)治理；新開發(fā)的礦山則依據(jù)破壞者負(fù)擔(dān)以及受益者補(bǔ)償原則由礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)完全的治理責(zé)任。

3.2政府主導(dǎo)原則

如上所言，我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)行新舊區(qū)分原

則，但是還應(yīng)該要確立以政府為主導(dǎo)的基本原則，理由之一是公共物品理論。弗里德曼認(rèn)為公共物品是“這樣一種物品，它一旦生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰來得到它?！庇捎诠参锲匪哂械姆桥潘院头歉偁幮裕沟霉参锲吩谑褂眠^程中會經(jīng)常出現(xiàn)“公地悲劇”和“免費(fèi)搭車”的問題，這導(dǎo)致生態(tài)資源或者因?yàn)闆]有競爭性而出現(xiàn)過度使用的現(xiàn)象，或者因?yàn)闆]有排他性而出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)象，這也是公共物品供給難以市場化，市場機(jī)制在公共領(lǐng)域失靈的根本表現(xiàn)。因此，政府有必要通過制度創(chuàng)新消除“公地悲劇”和“免費(fèi)搭車”的現(xiàn)象，激勵公共物品的足額供給，調(diào)節(jié)生態(tài)資源的合理開發(fā)和使用。在生態(tài)補(bǔ)償方面，政府應(yīng)積極通過制度創(chuàng)新，引入市場機(jī)制，增加生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)服務(wù)的供給。生態(tài)環(huán)境是公共物品，政府是生態(tài)環(huán)境這一公共產(chǎn)品的維護(hù)者，礦山也是生態(tài)環(huán)境的組成部分之一，政府理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償者的角色。

其二，廢舊礦山自不必說，應(yīng)當(dāng)由國家負(fù)責(zé)治理，即使新開礦山政府也不能放任不管，雖然礦業(yè)企業(yè)要完全出資承擔(dān)治理責(zé)任，政府仍然需要對生態(tài)補(bǔ)償資金的歸集、使用、管理等履行監(jiān)管職責(zé)，關(guān)系重大。

此外無論中外，政府都是生態(tài)補(bǔ)償中最重要且必不可少的主體，地位特殊。而生態(tài)補(bǔ)償一般需要長期持續(xù)進(jìn)行，需要大量資金，只有集組織、人力、資金和技術(shù)等資源于一身的政府才能擔(dān)此重任[11]。政府利用其行政權(quán)威及組織、人力、資金和技術(shù)等各種資源優(yōu)勢還可以有效降低生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰壮杀?，作為全局利益和全人類利益的代表可以兼顧不同地區(qū)、不同年代的不同人群利益需求，實(shí)現(xiàn)代內(nèi)和諧與代際公平，這些都是政府主導(dǎo)原則的依據(jù)[12]。

3.3政府最終負(fù)責(zé)原則

按照上述之新舊區(qū)分原則，新開礦山應(yīng)由開采者承擔(dān)全部出資恢復(fù)治理之責(zé)任，但實(shí)際中我國還存在以下情形：一是在暴利驅(qū)使下出現(xiàn)的大量偷挖濫采，此種情況下很難發(fā)現(xiàn)責(zé)任人；二是即使責(zé)任主體明確，也存在由于破產(chǎn)倒閉、資金緊張等各種原因?qū)е聼o力履行治理恢復(fù)義務(wù)的可能性。在以上兩種情形下，如政府以非自己責(zé)任為由搪塞或拖延，那就無異于置礦區(qū)生態(tài)安全于不顧，置礦區(qū)居民于水深火熱而不管。故無論何種情況，只要出現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞而不能及時予以有效恢復(fù)治理之時，政府就不能袖手旁觀，消極懈怠，應(yīng)該積極籌措資金主動承擔(dān)治理任務(wù)。endprint

4礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的總體構(gòu)想

4.1來源結(jié)構(gòu)合理化

首先要積極推動地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建立與普及。目前我國的生態(tài)補(bǔ)償主要通過中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行，這種模式簡單易行且效果明顯，短時間內(nèi)使礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了較好地恢復(fù)，但是這種補(bǔ)償方式難以有效化解礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)效益和成本外部化

的問題。因此，推動建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)受益地區(qū)向礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的流動十分必要。此外正如十八屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)指出的，我們還需借力市場化手段，大力發(fā)展環(huán)保市場，吸引社會資金投向礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)[2]。

具體而言，我們要在繼續(xù)加大中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付力度的同時，充分發(fā)揮市場的作用，建立政府領(lǐng)銜、多層次、多渠道的生態(tài)補(bǔ)償資金籌措機(jī)制，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償資金歸集方式[13]。此外還要積極推進(jìn)探礦權(quán)、采礦權(quán)市場化改革，通過競爭機(jī)制引入有實(shí)力、有責(zé)任感的企業(yè)參與礦山環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)。同時想方設(shè)法提升橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?，通過搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，推動礦產(chǎn)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳钊腴_展。最后加強(qiáng)政府同金融部門的聯(lián)系，加強(qiáng)對外交流合作，爭取國際性金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠貸款和民間社團(tuán)組織及個人捐款，以促使補(bǔ)償資金來源結(jié)構(gòu)主體多元化與合理化，保證礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金所需[14]。

4.2進(jìn)一步明晰主體

隨著礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償理論的發(fā)展，補(bǔ)償主體也會呈現(xiàn)多元化的趨勢。國家作為礦產(chǎn)資源的所有者和管理人，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代遺留下的大量廢棄礦山缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致被廢置，己無法明確原來的開采責(zé)任人，國家有責(zé)任對廢棄礦山進(jìn)行修復(fù)治理。礦山企業(yè)作為礦產(chǎn)資源開采的主要受益主體，在開采礦產(chǎn)資源的過程中必然會造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染，因此應(yīng)該承擔(dān)一定的礦區(qū)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，并對礦區(qū)居民因環(huán)境破壞導(dǎo)致的生活水平的下降進(jìn)行補(bǔ)償。此外，有些區(qū)域因?yàn)殚_采礦產(chǎn)資源而得到了發(fā)展，它們作為生態(tài)環(huán)境的受益者理應(yīng)成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

以上主體易于確定，在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償活動中，究竟還有哪些主體可被認(rèn)定為“生態(tài)受益者、損害者”或“生態(tài)保護(hù)者、受損者”，往往不太容易確定，需要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境調(diào)查研究才能予以確認(rèn)，在我國目前生態(tài)補(bǔ)償還處于初級階段的情況下，確定生態(tài)補(bǔ)償資金的提供者和接受者殊為不易，盡管如此，我們?nèi)匀徊荒芑乇?，需要厘清相互間的利益關(guān)系，進(jìn)一步明晰主體。

4.3統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

確定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是決定生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵，目前，國際上流行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法、機(jī)會成本法、意愿調(diào)查法、市場法等，各種方法均在實(shí)踐中得到了應(yīng)用，未來還應(yīng)進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法，探索并明確影響生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的關(guān)鍵因子，通過尋找到一個或幾個特定參數(shù)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[15]。筆者建議從以下方面加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)研究：

首先，開展資源環(huán)境價值評估研究。我國土地、水和礦產(chǎn)資源等自然要素的價值存在嚴(yán)重低估的問題，價格不能真實(shí)合理反映資源環(huán)境價值，為了使價格回歸價值，必須先行進(jìn)行環(huán)境資源調(diào)查統(tǒng)計(jì)以及資源耗減與生態(tài)環(huán)境損失的定價機(jī)制等研究工作。

其次，在建立定量化的自然資源和生態(tài)環(huán)境價值評估方法的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)服務(wù)價值評估或者是生態(tài)破壞損失評估或者兩者結(jié)合的方法建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，為礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償提供相對確定且合理的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

最后，參考市場協(xié)議補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下，補(bǔ)償“接受方”和補(bǔ)償“支付方”之間會通過自由平等的協(xié)商來達(dá)成協(xié)議，以此作為雙方之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種做法綜合考慮了市場情形、補(bǔ)償“支付方”承受能力以及補(bǔ)償“接受方”的合理預(yù)期等因素，達(dá)成的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既科學(xué)合理又現(xiàn)實(shí)可行，可以為我們制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供參考。

5解決補(bǔ)償資金來源問題的具體對策

按照前文所提之新舊區(qū)分原則，可針對廢舊礦區(qū)和新開礦區(qū)設(shè)計(jì)不同的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金籌集方式，此外還可探索適用于所有礦區(qū)的通用方式，下面筆者將從這三方面分別提出相應(yīng)的建議。

5.1廢舊礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金來源

5.1.1完善政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有縱向和橫向兩種形式，縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政向地方財(cái)政下?lián)苜Y金，自上而下完成的；橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付則是地方財(cái)政之間，基于協(xié)議而進(jìn)行的水平形式的資金轉(zhuǎn)移，我們在此兩方面均應(yīng)有所改變，以完善在礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金籌集方面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

（1）進(jìn)一步加大并適時調(diào)整縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。前已提及，我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金缺口較大，加之政府是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者，政府應(yīng)該不斷加大對礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政投入，逐步提高礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比例，此外我國近幾年國庫財(cái)政收入也屢創(chuàng)新高，這也為中央政府加大對地方政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國還應(yīng)該改變“一刀切”吃大鍋飯的傳統(tǒng)弊端，對礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)地區(qū)要適當(dāng)提高生態(tài)補(bǔ)償在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比例，確保生態(tài)補(bǔ)償資金能滿足實(shí)際需求。向生態(tài)補(bǔ)償受償?shù)貐^(qū)提供縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時，應(yīng)對重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其他區(qū)域適用一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付即可。專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、礦區(qū)復(fù)墾、補(bǔ)償利益相關(guān)者等特定領(lǐng)域，不得挪用；一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付則不作特別要求，可根據(jù)實(shí)際需求靈活運(yùn)用。

（2）引導(dǎo)推行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?？陀^而言， 縱向轉(zhuǎn)

移支付進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償確實(shí)取得了不錯的效果。但其沒有體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)交換的內(nèi)在統(tǒng)一性，且中央財(cái)政資金畢竟非常有限，僅僅依靠中央政府主導(dǎo)的縱向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償顯然是不可行的， 根本出路還在于盡快實(shí)現(xiàn)縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付的互補(bǔ)配合。與目前流行的縱向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償方式相比， 橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償在我國一直頓足不前。由于橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失， 導(dǎo)致各地礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果不佳， 生態(tài)破壞與環(huán)境污染仍層出不窮，難以根除，同時礦業(yè)城市犧牲本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境利益和發(fā)展能力，使受益地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得以又快又好地發(fā)展，若礦產(chǎn)資源開發(fā)受損（限）地區(qū)無法從受益地區(qū)獲得正當(dāng)合理的補(bǔ)償，必將嚴(yán)重影響社會公平，不利于地區(qū)平衡發(fā)展。endprint

在德國，政府承擔(dān)治理礦山生態(tài)破壞的歷史遺留問題，主要借助各州之間的橫向轉(zhuǎn)移支付來解決資金需求，由經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)州按一定標(biāo)準(zhǔn)以補(bǔ)助金的方式撥付給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)州。

目前，我國礦產(chǎn)品的價格整體偏低，礦業(yè)城市因開采礦產(chǎn)資源所獲得的收益與其因生態(tài)環(huán)境破壞而遭受的損失以及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理投入相比，相差甚遠(yuǎn)，故由消費(fèi)礦產(chǎn)品的工業(yè)城市對礦業(yè)城市給予補(bǔ)償是合理且必要的[16]。我國可以考慮借鑒德國做法，積極推行并建立非礦業(yè)城市向礦業(yè)城市生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度，可以通過搭建協(xié)商平臺、完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償[2]。中央政府應(yīng)該積極引導(dǎo)并鼓勵各相關(guān)地方政府之間進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償。

5.1.2發(fā)行國債

國債是國家作為舉債主體，通過支付可觀的利息向社會募集資金的有效方式，由于以國家信用為基礎(chǔ)，信用等級極高，故被稱為“金邊債券”。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于其具有很高的靈活性，國家可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要自主決定發(fā)行國債與否，當(dāng)國家財(cái)政較為緊張時，中央政府可及時地發(fā)行國債，籌集財(cái)政資金，通過國債我們也可以比較靈活機(jī)

動地為礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償籌集部分資金。

5.1.3吸收社會資本投資

按照“誰投資、誰受益”的原則，我國可通過各種優(yōu)惠政策鼓勵和吸引民間資金進(jìn)入礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，首

先可采取多種財(cái)稅政策，通過發(fā)放免息或低息貸款、延長貸款期限、稅收減免等，拉動社會資本投資， 積極參與到礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓媸聵I(yè)當(dāng)中；其次應(yīng)充分利用好我國高達(dá)40萬億元的居民儲蓄，可在資本市場上提供相應(yīng)的投資渠道，通過發(fā)行礦山環(huán)境治理環(huán)保債券或準(zhǔn)許環(huán)保上市公司發(fā)行相應(yīng)股票，吸引居民儲蓄等民間閑散資金投資環(huán)保證券；最后還可以考慮發(fā)行彩票， 以籌集更多的礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金[17]。

此外可以考慮將礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)治理與礦區(qū)土地使用權(quán)進(jìn)行置換，規(guī)定若相關(guān)主體出資治理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，則可給予其對于該礦區(qū)地塊若干年的使用權(quán)限，相關(guān)主體可對該地塊進(jìn)行開發(fā)，獲取收益以收回其前期礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理成本。

5.2新開礦山補(bǔ)償資金來源

5.2.1征收礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)

現(xiàn)行的某些礦產(chǎn)資源稅費(fèi)名義上因生態(tài)補(bǔ)償而征收，然則事后卻很少用于生態(tài)補(bǔ)償，類似此種稅費(fèi)因缺乏“生態(tài)補(bǔ)償”性就不應(yīng)該納入礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?，或者?yīng)該進(jìn)行修改，使其實(shí)至名歸，真正成為礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)。其次資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦區(qū)使用費(fèi)存在稅費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置與征收依據(jù)重疊的問題，三者有著相同的意義與作用，即體現(xiàn)和維護(hù)了國家作為所有者的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)權(quán)益，區(qū)別僅僅在于外表上的稅費(fèi)名目不同而已。這無疑加重了相關(guān)主體的負(fù)擔(dān)，非常不公平亦不合理。因此我們需要先對目前的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)進(jìn)行梳理，筆者認(rèn)為能夠成為新開礦山生態(tài)補(bǔ)償資金來源的是以下幾種。

（1）改革后的資源稅。2011年11月1日，我國通過修訂《資源稅暫行條例》將原油、天然氣由從量計(jì)征改為從價計(jì)征，并在全國推行。在資源價格總體向上的形勢下此舉被廣泛認(rèn)為可增加資源稅收入，促進(jìn)資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用。但是也有學(xué)者認(rèn)為此次資源稅改革并未觸及根本，目前我國資源稅制度存在著先天性缺陷，導(dǎo)致資源稅實(shí)施的效果差強(qiáng)人意[18]。筆者以為我們應(yīng)進(jìn)一步將現(xiàn)行資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦區(qū)使用費(fèi)進(jìn)行合并，統(tǒng)一征收資源稅，在此基礎(chǔ)上還需進(jìn)行如下改進(jìn)。

首先，通過改變資源稅的計(jì)征方式增加稅收收入，摒

棄目前按產(chǎn)品銷售量計(jì)稅的方式，改采實(shí)際產(chǎn)量為稅基進(jìn)行征稅，同時應(yīng)加快原油、天然氣之外的其他資源科目的資源稅改革，將其他資源也逐步納入從價定率計(jì)征范圍；其次實(shí)現(xiàn)差別稅率，對特殊的礦產(chǎn)資源或特別地區(qū)的礦產(chǎn)資源實(shí)行較高的稅率，借助稅收的調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化保護(hù)重

要礦產(chǎn)資源的觀念。最后，要不斷深化“費(fèi)改稅”，將契合礦產(chǎn)資源保護(hù)精神的收費(fèi)項(xiàng)目取消后改征資源稅，如此可使資源稅形成較為穩(wěn)定的規(guī)模，保證礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金的來源可靠且充足。

（2）探（采）礦權(quán)使用費(fèi)。根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，我國陸續(xù)出臺了數(shù)部配套法規(guī)，目的便是將《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》中所確立的礦業(yè)權(quán)的有償取得制度落到實(shí)處。按照《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（1998）第12條，我國征收探礦權(quán)使用費(fèi)，以勘查年度計(jì)算，前3年按每平方公里每年繳納100元逐年繳納。第4年開始每年增加100元，至每平方公里每年500元后不再遞增。按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（1998）第9條，我國征收采礦權(quán)使用費(fèi)，按每平方公里每年1 000元逐年繳納。

值得注意的是確定探（采）礦權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的這兩個配套管理辦法均是自1998年初開始施行的，至今已逾16載，明顯不能適應(yīng)目前礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)的形勢，也對礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)極為不利，應(yīng)在考慮礦山企業(yè)承受能力的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高探（采）礦權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，以充實(shí)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金。

（3）探（采）礦權(quán)價款。根據(jù)財(cái)政部、國土資源部于1999年6月7日制定了《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價款管理辦法》，其中，第4和第6條規(guī)定凡申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)和采礦權(quán)，除繳納探（采）礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價款。探礦權(quán)、采礦權(quán)價款按照國家有關(guān)規(guī)定，以國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認(rèn)的評估價格為依據(jù)，可以一次繳納，也可以分期繳納。探礦權(quán)價款繳納期限最長不得超過2年，采礦權(quán)價款繳納期限最長不得超過6年。

5.2.2收取保證金

依據(jù)“環(huán)境責(zé)任原則”，礦山企業(yè)應(yīng)對新建和在采礦山造成的生態(tài)環(huán)境破壞新債負(fù)責(zé)。由于礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理所耗資金不菲以及礦山企業(yè)環(huán)境保護(hù)意識薄弱，加之企業(yè)逐利的本性驅(qū)使，導(dǎo)致礦山企業(yè)自覺主動履行責(zé)任的積極性不高。為了防止企業(yè)不履行生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，需要在采礦之前就要求礦山企業(yè)交納一定數(shù)額的資金，以避免閉礦、破產(chǎn)等情形下無法落實(shí)礦山生態(tài)環(huán)境恢endprint

復(fù)治理所需資金，這種資金被稱為“保證金”。保證金可

以確保礦山生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)與及時修復(fù)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

保證金數(shù)額應(yīng)適中，不可過高，否則會占用過多資金，使礦山企業(yè)壓力不當(dāng)加大；亦不可太低，過低會影響礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理環(huán)境的效果。此外還應(yīng)綜合考量相關(guān)因素，按照采礦規(guī)模以及環(huán)境影響、修復(fù)難度等合理確定礦山企業(yè)應(yīng)交納的保證金數(shù)額，同時為應(yīng)對某些突發(fā)狀況， 可以借鑒美國做法，在正常收取保證金的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要及時調(diào)增保證金的數(shù)額，以保證對采礦活動所造成的破壞能夠進(jìn)行有效恢復(fù)[19]。保證金可以通過相關(guān)主管部門征收后上繳國庫，封閉管理；也可以在銀行申請專門賬戶，由政府監(jiān)管保證金的使用。如果開采企業(yè)未按規(guī)定履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，政府可以動用保證金進(jìn)行生態(tài)治理；而礦山企業(yè)履行完生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任并達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)后，則可退還保證金余額[20]。

5.2.3采取間接融資方式

（1）生態(tài)保險。2008年2月，國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)為環(huán)境保護(hù)部）和中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國環(huán)境污染責(zé)任保險制度雛形初現(xiàn)。作為環(huán)境污染責(zé)任保險之一，在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償過程中，我國還應(yīng)引入生態(tài)保險機(jī)制，以此來分散與降低采礦活動給礦山生態(tài)環(huán)境帶來巨大破壞的風(fēng)險。生態(tài)保險是保障生態(tài)補(bǔ)償資金的理想途徑，可在發(fā)生礦山生態(tài)環(huán)境事故后由保險公司及時足額地進(jìn)行保險理賠，為礦山的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理提供資金支持[21]。對于生態(tài)保險，未來可逐步推廣，將其列為強(qiáng)制性保險，凡采礦者均需投保此險種。

（2）生態(tài)銀行。1974年德國成立了世界上第一家生態(tài)銀行，專門貸款給商業(yè)銀行拒絕放貸的環(huán)保項(xiàng)目。2004年日本政策投資銀行也提出通過環(huán)境評級來選擇貸款對象，為綠色信貸提供參考依據(jù)。商業(yè)銀行可以共享政策銀行的環(huán)境評級信息，對潛在客戶進(jìn)行甄別與監(jiān)控，增加了對環(huán)保領(lǐng)域的信貸支持[22]。

借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，我國可以依托現(xiàn)有的三大政策性銀行，設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)對礦山生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行信貸資金的審核與發(fā)放以及后續(xù)監(jiān)管；也可以成立股份制的“生態(tài)銀行”，與政策性銀行緊密合作，為礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理提供更多、更及時的資金來源。

5.3一般籌措方式

5.3.1公開募集生態(tài)補(bǔ)償基金

我們可以仿效現(xiàn)行的森林生態(tài)補(bǔ)償基金，設(shè)立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償基金。該基金由財(cái)政撥款作為其啟動資金，此外還可以充分發(fā)揮社會的力量，吸收來自于社會上各類團(tuán)體、機(jī)構(gòu)的投資以及國際組織、外國政府和國內(nèi)單位、個人的捐款或援助。政府還可以通過發(fā)行生態(tài)彩票的方式，向社會公眾募集礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償基金。該基金可委托專業(yè)基金公司進(jìn)行管理，由獨(dú)立的第三方托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行托管，在保證基金資金安全的前提下，并在一定的額度內(nèi)進(jìn)行諸如國債、債券式基金等穩(wěn)妥投資以獲得一定的收益，以利于生態(tài)補(bǔ)償基金的保值增值[23]。

5.3.2爭取生態(tài)公益捐贈

可通過國際與國內(nèi)兩個層面積極爭取國際援助和國內(nèi)捐贈，以增加生態(tài)補(bǔ)償資金。在國際層面，我國可在礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理領(lǐng)域申請國際援助項(xiàng)目，以期獲得國際社會的資金支持；在國內(nèi)方面，可借助中國綠化基金會與中華環(huán)境保護(hù)基金會，通過這些基金會募集社會環(huán)保愛心資金，動員社會力量參與礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)[24-29]。

（編輯：徐天祥）

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