屠宰行業(yè)兩會建言概述

本刊記者 彭 華

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屠宰行業(yè)兩會建言概述

本刊記者 彭 華

第十二屆全國人民代表大會第三次會議和政協(xié)第十二屆全國委員會第三次會議分別于2015年3 月15日和3月13日順利落下帷幕。兩會期間，分布在全國各地的畜牧業(yè)代表們帶著議案、建議和提案齊聚北京，就獸藥監(jiān)管、養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)資金籌集、生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展等議題積極參政議政（具體建言見附表1）。通過梳理與統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)35位代表（代表名錄見附表2）在年齡結(jié)構(gòu)、性別、行業(yè)分布等方面呈現(xiàn)獨特的特點。在年齡結(jié)構(gòu)方面，代表以60后為主體，35位代表中，60后有21位。在性別結(jié)構(gòu)方面，女性代表的比例超過30%，遠高于第十二屆全國人大女性代表的平均比例23.4%。在地區(qū)分布方面，代表人數(shù)最多的省份是養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達的廣東省，達到7位之多。而在行業(yè)分布方面，來自養(yǎng)殖企業(yè)的代表占絕大多數(shù)，而來自飼料、屠宰和乳品加工企業(yè)的代表人數(shù)雖不多，卻大部分是重量級的人物，多是大型企業(yè)集團的當家人，其建言在行業(yè)內(nèi)舉足輕重。如2015年兩會期間，來自屠宰行業(yè)的全國人大代表、雙匯集團董事長萬隆只提了一個建議，就是廢除生豬定點屠宰，參照發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，與其他食品生產(chǎn)企業(yè)的管理一樣，實行許可證制度。這個建議頗具“震撼力”，引來了業(yè)內(nèi)人士的廣泛關(guān)注。

本刊記者對近年來兩會上有關(guān)屠宰行業(yè)以及2015年兩會有關(guān)畜牧業(yè)的議案、建議和提案進行了梳理、匯編，并刊發(fā)如下，以饗讀者。

屠宰立法

立法現(xiàn)狀

目前我國屠宰行業(yè)立法方面，僅有國務(wù)院發(fā)布的《生豬屠宰管理條例》（以下簡稱“條例”），條例自1998年施行以來，已經(jīng)2007年和2011年兩次修訂。2008年商務(wù)部制定實施了《生豬屠宰管理條例實施辦法》（以下簡稱“辦法”），將條例進一步細化，使之具有可操作性。條例、辦法自實施以來，對加強生豬屠宰管理、保證生豬產(chǎn)品質(zhì)量、保障人民群眾身體健康發(fā)揮了積極作用。

立法原因

⑴屠宰和肉品衛(wèi)生管理較好的國家和地區(qū)都是通過屠宰立法，治理和管理屠宰業(yè)。如英國130多年前就制定了世界上第一部《屠宰場法》，美國1891年制定了《肉類檢驗法》，日本、香港制定了《屠宰場法》，歐洲制定了《保護屠宰用動物歐洲公約》、新加坡制定了《有益健康的肉類和魚類（屠宰場）法》等。

⑵條例存在諸多缺陷。一是條例只是一部行政法規(guī)，立法層次和處罰權(quán)限較低。打擊犯罪往往以罰代法，違法成本低，成為加工病死豬、制售注水肉、添加“瘦肉精”等現(xiàn)象屢禁不止的原因。日本的《屠宰場法》明確規(guī)定，沒有經(jīng)過批準設(shè)置屠宰場的、以食用目的在屠宰場外進行宰殺的，要處三年以下的徒刑，而我國的條例中對于私屠亂宰并沒有設(shè)置明確的處罰依據(jù)，對這種行為的處罰還要借助其他法律法規(guī)，如食品安全法等。二是條例管理范圍窄。除了目前政府的定點屠宰場外，35%的牛、羊、雞等民間屠宰都未在監(jiān)管范圍之內(nèi)（圖1）。盡管一些地方政府對生豬以外的畜禽屠宰作出了規(guī)定，但地方頒布的管理辦法位次低，缺乏對畜禽屠宰主體行為的制約。一些地方雖然實行牛、羊定點屠宰，但由于法律不健全，行政執(zhí)法人員怕引起行政訴訟，只管理、不處罰，甚至不敢管、不敢罰，致使一些地方牛、羊、禽屠宰市場比較混亂，肉品安全質(zhì)量令人擔憂。三是立法范圍僅限于規(guī)范屠宰加工環(huán)節(jié)，未涵蓋肉品后續(xù)流通環(huán)節(jié)，而肉品流通市場的混亂并不亞于屠宰市場。我國雖然有食品衛(wèi)生法、產(chǎn)品質(zhì)量法、動物防疫法等相關(guān)配套法律，但往往難以顧及肉類流通中出現(xiàn)的許多復(fù)雜情況和特殊問題。

⑶時機已成熟。2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確了食品安全監(jiān)管主要由農(nóng)業(yè)、食藥兩部門負責(zé)，規(guī)定農(nóng)業(yè)部門負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，將商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部，包括起草相關(guān)法律法規(guī)草案，制定配套規(guī)章、規(guī)范，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，負責(zé)行業(yè)統(tǒng)計，負責(zé)屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。目前，商務(wù)部與農(nóng)業(yè)部已完成了生豬屠宰監(jiān)督管理職責(zé)移交工作，隨著監(jiān)管體制的理順，肉類產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈的質(zhì)量安全管理可以得到實現(xiàn)。

圖1　2014年我國肉類結(jié)構(gòu)示意圖

代表建言

馮平（第十屆至第十二屆全國政協(xié)委員，中國肉類食品綜合研究中心總工程師）

2003年：建議國家盡快制定“畜禽屠宰法”，全面規(guī)范豬、牛、羊、禽屠宰行為，堅決取締私屠濫宰，嚴格執(zhí)法，對違法者加大處罰力度，使之心存畏懼，從源頭上消滅產(chǎn)生食品安全危害的風(fēng)險。

2004年：盡快制定“畜禽屠宰法”，與國際接軌。

2009年：建議全面取消代宰，明晰屠宰場對其產(chǎn)品的責(zé)任，盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，適時出臺“屠宰法”。

2012年：認為屠宰應(yīng)該是有具體的法規(guī)規(guī)定，內(nèi)容應(yīng)該有可操作性，建議將國際上廣泛采用的屠宰企業(yè)肉品安全責(zé)任保障制度、安全風(fēng)險評估制度、預(yù)警制度等都寫入法規(guī)。

2014年：盡快出臺“畜禽屠宰法”，填補立法空白。將國際廣泛采用的安全責(zé)任保障、安全風(fēng)險評估、安全預(yù)警、安全危機處理、事故處理、事故賠償、責(zé)任追究、缺陷產(chǎn)品召回等重要內(nèi)容寫入該法。將建立肉類食品安全追溯體系以及病死畜禽、廢棄物和屠宰污水的處理，動物福利等有關(guān)內(nèi)容寫進該法。同時，配套相關(guān)法規(guī)，依法行政，有效監(jiān)督。

馮 平

曹家富（第十屆全國人大代表，河南華英禽業(yè)集團董事長）

2007年：建議我國應(yīng)盡早制定一部“畜禽屠宰及肉類產(chǎn)品流通法”，對屠宰廠的設(shè)置和肉類的生產(chǎn)經(jīng)營作出嚴格規(guī)定，把屠宰和肉品流通環(huán)節(jié)全面納入法制軌道，從而保障肉品質(zhì)量符合食用衛(wèi)生標準，促進我國肉類產(chǎn)品的生產(chǎn)發(fā)展和走向國際市場。

曹家富

高洪（第十屆、第十一屆全國人大代表，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)教授）

2011年：為了我國的肉食品安全，適應(yīng)加入世貿(mào)組織后國際貿(mào)易的需要，建議制定出臺“動物屠宰法”，以填補這一立法空白。目前沒有一部法律對畜牧業(yè)生產(chǎn)和肉品銷售等進行統(tǒng)一規(guī)范，所以必須單獨立法，絕不是其他法規(guī)可以包容或替代的。

高 洪

萬?。ǖ诰艑弥恋谑萌珖舜蟠?、雙匯集團董事長）

2013年：應(yīng)盡快出臺“屠宰法”，依法治理屠宰行業(yè)，實現(xiàn)屠宰業(yè)的依法、有序、健康發(fā)展，保障肉品安全。

2014年：呼吁將屠宰立法。

萬 隆

落實情況

雖然目前屠宰立法并未啟動，但新修訂的《食品安全法》預(yù)計2015年上半年出臺，在新版本中，我們看到農(nóng)產(chǎn)品銷售將首次被納入監(jiān)管范圍，在行政責(zé)任方面，新增加了行政拘留，提高了行政罰款額度。

減輕屠宰企業(yè)稅費負擔

屠宰企業(yè)稅費現(xiàn)狀

目前我國屠宰加工配送環(huán)節(jié)征收的稅費過多、征收標準不統(tǒng)一、稅費征收不盡合理的問題十分突出，不僅推進了肉類產(chǎn)品價格的上漲，增加了經(jīng)營者和消費者的負擔，而且成為私屠濫宰屢禁不止的重要原因。

建議減稅原因

⑴現(xiàn)行的稅收征管政策考慮到的初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者多為農(nóng)戶、合作社或小微型農(nóng)企，農(nóng)產(chǎn)品購進的增值稅抵扣政策與工業(yè)品不同，不但可憑增值稅專用發(fā)票抵扣，也可根據(jù)普通發(fā)票和納稅人自填的“收購發(fā)票”抵扣，并且普通發(fā)票、收購發(fā)票是按價稅合計金額的13%提取進項稅。而生豬屠宰加工企業(yè)在銷售時開據(jù)增值稅專用發(fā)票，將不含稅價格作為計稅的基礎(chǔ)。此外，生豬屠宰企業(yè)具有投資額大、技術(shù)含量低、勞動力密度高、流動資金占用大、產(chǎn)品附加值低等特點。一直以來，冷鮮豬肉的銷售毛利率約為5%，而不少只有屠宰初加工業(yè)務(wù)、無高低溫熟食深加工業(yè)務(wù)的企業(yè)，銷售毛利率更低于這一指標。以上原因造成了在現(xiàn)行稅收制度下，我國生豬屠宰企業(yè)的增值稅進項稅無法全部抵扣，且留抵額較大，出現(xiàn)嚴重倒掛。從稅制角度，要求將留抵額轉(zhuǎn)增利潤，且企業(yè)需繳納相應(yīng)的所得稅。但因這并非企業(yè)真正的利潤，若企業(yè)再為此加重稅收負擔，將使本來就微利經(jīng)營的生豬屠宰企業(yè)經(jīng)營更加困難，不利于生豬屠宰行業(yè)、肉類產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；同時，也不利于我國稅收制度的規(guī)范。

⑵根據(jù)國家財稅[2012]75號文《關(guān)于免征部分鮮活肉蛋產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)增值稅政策的通知》，從2012年10月1日起，實行全面免征鮮豬肉流通環(huán)節(jié)的增值稅。現(xiàn)在生豬生產(chǎn)、加工、批發(fā)、零售的流通環(huán)節(jié)中，生產(chǎn)、批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)的增值稅已全部免征，而唯獨屠宰加工仍執(zhí)行計征增值稅政策。屠宰加工作為流通環(huán)節(jié)上的中間一環(huán)，投入最大，收益最低，未能享受政策帶來的實惠，有失公平、合理，應(yīng)納入政策享受范圍。

代表建言

劉永好（第九屆至第十一屆全國政協(xié)委員，第十二屆全國人大代表，新希望集團董事長）

2005：建議對生豬屠宰企業(yè)因增值稅進項稅倒掛而被要求增加的、實際不應(yīng)由企業(yè)承擔的稅收負擔按照實事求是的原則實行扣除，或稅務(wù)機關(guān)根據(jù)生豬屠宰行業(yè)的特殊性，承認其增值稅倒掛的現(xiàn)狀，并積極組織專家隊伍進行調(diào)研、磋商，尋求更加徹底和完善的解決辦法。

劉永好

祝義才（第十屆、第十一屆全國人大代表，雨潤集團董事局主席）

2008年：減少稅費征收項目，在生豬屠宰環(huán)節(jié)做到只收生豬屠宰費；降低稅費征收額度，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)稅率全部按13%抵扣和征收；改進稅費征收方式，對防疫費和產(chǎn)地檢疫費，應(yīng)堅持在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，而銷售市場管理費，應(yīng)堅持在市場環(huán)節(jié)征收；免征初級產(chǎn)品所得稅。

祝義才

張國權(quán)（第十一屆、第十二屆全國人大代表，廣東三友集團董事長）

2013年：建議國家適當調(diào)低屠宰加工環(huán)節(jié)增值稅稅收負擔，實行對生豬屠宰企業(yè)免征增值稅或統(tǒng)一按3%征收率的簡易征收辦法，以減輕生豬屠宰企業(yè)的負擔，扶持生豬屠宰加工行業(yè)的發(fā)展。

張國權(quán)

落實情況

為進一步做好免征和取消有關(guān)行政事業(yè)性收費政策落實工作，2015年2月12日，農(nóng)業(yè)部下發(fā)關(guān)于落實免征和取消有關(guān)行政事業(yè)性收費政策的通知，決定對小微企業(yè)免征動物產(chǎn)品檢疫費，部分定點屠宰場有望不再繳納檢疫費。

定點屠宰制度改革

現(xiàn)狀

生豬定點屠宰是自1998年1月1日起施行的原《生豬屠宰管理條例》確立的一項重要制度。該制度的實行，對于保障肉品質(zhì)量安全起到了積極的作用。但從近年來的情況看，生豬屠宰環(huán)節(jié)仍存在一些較為突出的問題。主要是：一些地區(qū)私屠濫宰活動屢禁不止；對生豬和生豬產(chǎn)品注水以及屠宰病害豬、注水豬的現(xiàn)象時有發(fā)生；銷售、使用病害肉、注水肉等不合格生豬產(chǎn)品的情況還不同程度地存在；有的生豬定點屠宰廠（場）行為不夠規(guī)范，甚至成為制售病害豬肉、注水肉的窩點。

改革原因

表1　2013年我國屠宰企業(yè)基本情況?。▊€）

⑴由于定點屠宰場壟斷了生豬價格，即使生豬養(yǎng)殖戶虧損，屠宰場依然能享受較高的利潤，打擊了養(yǎng)殖戶的積極性。而消費者作為直接客戶終端，吃的也是價格高昂的豬肉，增加了群眾負擔。

⑵由于生豬定點屠宰監(jiān)管體系不完善，私屠濫宰仍然存在，無法從根本上控制病死豬生產(chǎn)銷售以及其他違法行為；區(qū)域性農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)測手段的缺失，導(dǎo)致病死豬交易泛濫，嚴重威脅消費者的健康。

⑶定點屠宰制度不利于改變屠宰行業(yè)散、亂、差的現(xiàn)狀。據(jù)農(nóng)業(yè)部2013年調(diào)查統(tǒng)計，我國共有各類型屠宰企業(yè)2萬余家（表1），其中70%以上企業(yè)還處于小規(guī)模、作坊式，手工或半機械加工的落后狀態(tài)，具備必要的產(chǎn)品檢測能力、能夠采用現(xiàn)代技術(shù)裝備、建立完善食品安全管理體系的企業(yè)數(shù)量較少，肉品質(zhì)量安全存在著諸多隱患。按照《肉類工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，到2015 年，全國手工和半機械化生豬屠宰等落后產(chǎn)能將淘汰50%以上。但是由于定點制度和管理體制等原因，定點容易撤點難。定點過多監(jiān)管難，淘汰落后產(chǎn)能推進起來困難很大，屠宰行業(yè)小、散、亂、差的現(xiàn)狀無法得到根本改變。必須改革管理制度，通過屠宰立法，實行行政許可，標準準入，嚴格監(jiān)管，依法取締不達標的屠宰廠點，打擊私屠亂宰，提高屠宰企業(yè)參與國際競爭的能力。

代表建言

李泉山（第十屆全國人大代表，天津市委商務(wù)工委原副書記）

2007年：建議明確對生豬定點屠宰實行行政許可管理，明確行政許可部門，細化行政許可條件，強化許可事后監(jiān)督；轉(zhuǎn)變現(xiàn)有監(jiān)管體制，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致；明確各地地方政府設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)和隊伍，并給予人員經(jīng)費保證；加大處罰力度，追究刑事責(zé)任。

李泉山

龍秋華（第十二屆全國人大代表，湖南龍華畜牧公司董事長）

2014年：建議降低生豬定點屠宰場的設(shè)立門檻，萬頭以上的規(guī)模型生豬養(yǎng)殖企業(yè)都可以設(shè)立定點屠宰點，以增加競爭，通過市場手段解決定點屠宰場壟斷價格的問題。

龍秋華

宮學(xué)斌（第十屆、第十一屆全國人大代表，龍大食品集團董事長）

2011年：建議規(guī)范生豬定點屠宰廠的設(shè)置，研究制定生豬定點屠宰廠設(shè)置規(guī)劃，通過嚴格控制總量、合理優(yōu)化布局、依法建設(shè)場點、推動企業(yè)升級等措施，逐步提高生豬屠宰加工行業(yè)的整體水平；建設(shè)區(qū)域性屠宰監(jiān)管平臺；建設(shè)質(zhì)量安全追溯體系，開發(fā)由生豬屠宰、配送中心、大賣場、集貿(mào)市場、團體采購信息等子系統(tǒng)組成的追溯體系，采用統(tǒng)一編碼規(guī)范，做到從生豬進入屠宰廠、生豬屠宰、肉品流通各個環(huán)節(jié)中的“一物一碼”。

宮學(xué)斌

萬?。ǖ诰艑弥恋谑萌珖舜蟠怼㈦p匯集團董事長）

2015年：撤銷定點屠宰制，實行許可制。設(shè)立許可條件，由相關(guān)部門依據(jù)國家法律法規(guī)和許可條件驗收，合格后由農(nóng)業(yè)部門發(fā)放屠宰許可證，工商部門依據(jù)許可證頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。針對許可條件，設(shè)計年屠宰規(guī)模不小于50萬頭（日屠宰規(guī)模不小于1000頭）。授予許可證前，屠宰企業(yè)必須由環(huán)保部門出具達標證明文件，農(nóng)業(yè)畜牧獸醫(yī)部門出具檢驗、檢疫、設(shè)備、工藝、人員達標證明，農(nóng)業(yè)部門出具工藝、規(guī)模達標證明。

落實情況

2014年2月28日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布關(guān)于征求《生豬屠宰管理條例（修訂草案）（第二次征求意見稿）》意見的函，按照“市場在資源配置中起決定性作用”的改革導(dǎo)向，草案中將生豬定點屠宰制度調(diào)整為生豬屠宰許可制度，實行屠宰行業(yè)準入管理，提高行業(yè)準入門檻，推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并為之前取得定點屠宰資格的屠宰廠（場）設(shè)置了過渡期。

附表1　2015年兩會畜牧業(yè)議案、建議、提案匯總

附表2　2015年全國兩會畜牧行業(yè)代表名錄