戰(zhàn)略布局　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
—— 學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要論述

高國力

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戰(zhàn)略布局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
—— 學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要論述

高國力

“十三五”及今后相當(dāng)長時期內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入以增長速度下調(diào)、增長方式轉(zhuǎn)型、增長質(zhì)量提升為特征的新常態(tài)，同時面臨國內(nèi)外競爭加劇、資源環(huán)境約束加大、風(fēng)險和不確定性凸顯等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這對區(qū)域差異顯著、區(qū)域增長不平衡的我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出新的要求。在黨的十八大、中央經(jīng)濟(jì)工作會議等一系列重要會議的報告和講話中，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)區(qū)域發(fā)展的基本戰(zhàn)略思想。

新常態(tài)下我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略格局調(diào)整

在2014年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)近平指出，“要完善區(qū)域政策，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展。各地區(qū)要找準(zhǔn)主體功能區(qū)定位和自身優(yōu)勢，確定工作著力點”。新常態(tài)對我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出新的要求，各地區(qū)采取特色不同的差異化發(fā)展模式，這要求今后既要繼續(xù)堅持業(yè)已實施的行之有效的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，又要加快實施一系列新提出的重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

繼續(xù)推進(jìn)實施“東部率先、西部開發(fā)、東北振興、中部崛起”區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。改革開放以來，我國率先在東部沿海地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，后來批準(zhǔn)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，加快沿海港口城市的對外開放，建設(shè)了一批發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化城市，提升了我國的國際競爭力和國際形象。1999年，我國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，夯實了西部地區(qū)加快開發(fā)開放的基礎(chǔ)。2003年，我國實施東北振興戰(zhàn)略，致力于解決資源枯竭型城市和老工業(yè)基地的衰退問題，明顯增強(qiáng)了東北地區(qū)的優(yōu)勢發(fā)揮和潛力培育。2006年，我國提出實施中部崛起戰(zhàn)略，進(jìn)一步強(qiáng)化中部交通區(qū)位、糧食生產(chǎn)、能源供應(yīng)等特色優(yōu)勢，增強(qiáng)中部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力。新常態(tài)下我國應(yīng)繼續(xù)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化四大區(qū)域的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點，細(xì)化區(qū)域政策的針對性和精準(zhǔn)性，加強(qiáng)區(qū)域之間的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，提高區(qū)域之間的競合格局和效率，減少區(qū)域之間的重復(fù)建設(shè)和無序競爭，加快構(gòu)建形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

加快貫徹落實“主體功能區(qū)、新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)”三大區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略。習(xí)近平在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間。

主體功能區(qū)已經(jīng)從規(guī)劃上升到戰(zhàn)略和制度層面，體現(xiàn)了國家的高度重視和堅定決心。習(xí)近平指出，要堅定不移加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，嚴(yán)格按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的主體功能定位，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，提高生態(tài)服務(wù)功能?！笆濉奔敖窈笙喈?dāng)長時期，要在穩(wěn)步推進(jìn)試點工作的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶陀行ё龇?，逐步豐富和完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略框架和政策體系。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將從長遠(yuǎn)影響我國的城鄉(xiāng)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需、資源環(huán)境保護(hù)等重大趨勢，逐步扭轉(zhuǎn)和改變改革開放以來實施30多年的粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。習(xí)近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議上強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。未來的重點在于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，加快建立財政轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)體系與農(nóng)民工市民化掛鉤的機(jī)制模式。探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推動土地、人口等要素，以及社保、就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等服務(wù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)合理有序流動和共享配置，建立可持續(xù)的穩(wěn)定投融資模式。

習(xí)近平指出，要把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。這標(biāo)志著我國資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。今后加快推進(jìn)已經(jīng)開展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳發(fā)展、生態(tài)文明示范等各類試點試驗，積極探索先進(jìn)適用的路徑模式和政策體制。主動整合相關(guān)試點、規(guī)劃和政策，集中資金和政策解決部門利益分割、規(guī)劃不銜接、政策不配套的突出問題，保障重點領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)品得到推廣應(yīng)用。妥善處理好生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展的沖突，細(xì)化實施區(qū)域差異化的生態(tài)文明建設(shè)重點、政策和時限，為綠色循環(huán)低碳發(fā)展落地和執(zhí)行提供空間上和制度上的頂層設(shè)計。

為加速融入長江經(jīng)濟(jì)帶，湖南省將全面提升水路運輸能力，長江航道湖南段力爭實現(xiàn)5000噸級通航標(biāo)準(zhǔn)，湘江基本達(dá)到2000噸級通航標(biāo)準(zhǔn)。圖為湘江主航道上的貨運船只。

積極探索推進(jìn)“‘一帶一路’、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展”三大區(qū)域性支撐戰(zhàn)略。2014年以來，針對新的國際國內(nèi)形勢，結(jié)合“十三五”規(guī)劃思路研究，中央相繼提出“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大區(qū)域性支撐戰(zhàn)略，這將對“十三五”乃至更長時期我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，帶來重大機(jī)遇。

“一帶一路”是綜合考慮地緣政治、外交國防、經(jīng)濟(jì)社會等多方面因素，基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于新常態(tài)出現(xiàn)的問題而提出的應(yīng)對性重大戰(zhàn)略，將對各地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)重大影響?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的實施要堅持引進(jìn)來與走出去并重、沿線國家與線外國家統(tǒng)籌，結(jié)合各地區(qū)客觀實際，強(qiáng)化各地已有的對外開放基礎(chǔ)和特色優(yōu)勢，進(jìn)一步拓展與沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作廣度深度，不斷提高開放型經(jīng)濟(jì)水平，實現(xiàn)利用新一輪對外開放帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的目標(biāo)。

長江經(jīng)濟(jì)帶是依托長江水道貫穿東中西的重要經(jīng)濟(jì)軸和城鎮(zhèn)軸，在促進(jìn)長江上中下游地區(qū)合理布局、縮小東中西發(fā)展差距方面具有重要作用。2013年7月21日，習(xí)近平考察武漢新港時指出，“長江流域要加強(qiáng)合作，發(fā)揮內(nèi)河航運作用，把全流域打造成黃金水道”。長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的實施首先要加快構(gòu)建沿江綜合立體交通走廊，提升沿江要素流動和資源配置效率，增強(qiáng)沿江經(jīng)濟(jì)帶的集聚和輻射功能，發(fā)揮對周邊地區(qū)的示范帶動效應(yīng)。依托沿江中心城市，加快長三角、長江中游、成渝三大城市群以及滇中、黔中“兩小”城市群的培育壯大，建設(shè)成為長江經(jīng)濟(jì)帶的重要支撐和核心區(qū)域。

習(xí)近平多次就京津冀協(xié)同發(fā)展作出重要指示，強(qiáng)調(diào)解決好北京發(fā)展問題，必須納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量，以打通發(fā)展的大動脈，更有力地彰顯北京優(yōu)勢，更廣泛地激活北京要素資源，同時天津、河北要實現(xiàn)更好發(fā)展也需要連同北京發(fā)展一起來考慮。實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的核心在于北京的非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提升，關(guān)鍵在于北京和天津雙核的關(guān)系和相互間合理分工和定位，潛力在于河北利用要素和市場優(yōu)勢主動承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和全面提高發(fā)展水平。2015年6月，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，加快已經(jīng)啟動的三地間交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)配套、通關(guān)便利等一體化重大工程建設(shè)。同時，著手規(guī)劃和實施社保體系、人才激勵、教育衛(wèi)生、創(chuàng)新聯(lián)盟、資質(zhì)認(rèn)證等相關(guān)領(lǐng)域的共建共享共認(rèn)，全面提升京津冀區(qū)域的整體綜合競爭力和示范輻射帶動功能。

2015年9月，國務(wù)院又批復(fù)實施《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展與環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展是一脈相承、充分銜接的。第一，京津冀是環(huán)渤海地區(qū)的重要組成部分，是環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展的中心區(qū)，也是重要引領(lǐng)和關(guān)鍵引擎；京津冀協(xié)同發(fā)展一系列重大探索，能夠為環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展提供直接示范和經(jīng)驗借鑒。第二，加快環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展，立足各?。▍^(qū)、市）比較優(yōu)勢，能夠從更大范圍推動資源優(yōu)化配置，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治、產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作等一體化進(jìn)程，能夠有效拓展京津冀協(xié)同發(fā)展空間，增強(qiáng)輻射帶動能力。第三，《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》在發(fā)展思路上，牢牢把握對接和服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略總體要求；在具體舉措上，注重與《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》全面銜接，特別突出為京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造良好周邊環(huán)境；在體制機(jī)制上，借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展的好做法好經(jīng)驗，拓展區(qū)域合作的思路和空間。

“京津冀貨物快運”是在京津冀區(qū)域的225個鐵路車站和17個無軌火車站收貨辦理零散貨物的快運業(yè)務(wù)，覆蓋了京津冀地區(qū)140多個縣市以及山東省、山西省的部分縣市。圖為貨運人員在清點驗貨。

推進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的戰(zhàn)略判斷和特征，系統(tǒng)總結(jié)改革開放以來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，繼續(xù)保持和調(diào)整完善原有的有效政策措施，加快探索創(chuàng)新提出適應(yīng)新形勢的新的對策措施。

調(diào)整國家層面區(qū)域規(guī)劃的重點方向，增強(qiáng)地方戰(zhàn)略上升到國家戰(zhàn)略的嚴(yán)肅性。近些年，幾乎每個省均有區(qū)域性規(guī)劃上升到國家戰(zhàn)略，存在數(shù)量過多、盲目攀比、政策差異不大等突出問題。今后應(yīng)嚴(yán)格控制和監(jiān)管地方區(qū)域性規(guī)劃上升到國家戰(zhàn)略的數(shù)量、審批和程序，國家層面區(qū)域規(guī)劃原則上重點傾向跨省級行政區(qū)的重要區(qū)域，或者省級行政區(qū)內(nèi)對于全國具有重要影響和意義的特殊區(qū)域，省級行政區(qū)以下各級各類區(qū)域性規(guī)劃應(yīng)由地方各級政府負(fù)責(zé)規(guī)劃編制和實施。

促進(jìn)區(qū)域政策扶持從重點區(qū)域轉(zhuǎn)向問題區(qū)域，控制區(qū)域差距的擴(kuò)大。2015年1月，習(xí)近平在同中央黨校第一期縣委書記研修班學(xué)員進(jìn)行座談時指出，黨和國家要把抓好扶貧開發(fā)工作作為重大任務(wù)，貧困地區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)干部更要心無旁騖、聚精會神抓好這項工作，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大群眾通過頑強(qiáng)奮斗早日改變面貌。今后應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域政策的“雪中送炭”功能，加大對老少邊窮地區(qū)、省際交界落后地區(qū)、資源枯竭型城市、老工業(yè)基地、獨立工礦區(qū)等問題區(qū)域的重點扶持，增強(qiáng)基本公共服務(wù)和自我發(fā)展能力，逐步縮小與發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展差距。

加大區(qū)域性優(yōu)惠政策的清理，推進(jìn)區(qū)域政策從區(qū)域扶持轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)扶持。習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中提出：“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則，加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理?！毕乱徊绞紫葘σ殉雠_區(qū)域規(guī)劃中提出的區(qū)域性優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，取消和調(diào)整一批明顯不公平、難落地的優(yōu)惠政策，今后應(yīng)嚴(yán)格控制區(qū)域規(guī)劃中提出新的財稅、投資等優(yōu)惠政策，促進(jìn)優(yōu)惠政策細(xì)化和實化，重點轉(zhuǎn)向需要扶持的新興產(chǎn)業(yè)、新型業(yè)態(tài)、高新技術(shù)、關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)、重要產(chǎn)品和鏈條，有效發(fā)揮優(yōu)惠政策對重點扶持領(lǐng)域的引導(dǎo)和保障。

提高精細(xì)化和人性化水平，促進(jìn)城市治理能力和體系現(xiàn)代化。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，越來越多的生產(chǎn)和生活活動、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和人口規(guī)模都集中在城市地區(qū)，對于城市的治理能力提出新的挑戰(zhàn)。2014年2月，習(xí)近平在北京市考察工作時強(qiáng)調(diào)，要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強(qiáng)市政設(shè)施運行管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理，推進(jìn)城市管理目標(biāo)、方法、模式現(xiàn)代化。今后應(yīng)進(jìn)一步完善城市治理體系，加強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等各方面的精細(xì)化和人性化水平，促進(jìn)硬件建設(shè)和軟件服務(wù)相互配套支撐，推廣國際國內(nèi)先進(jìn)適用技術(shù)手段和理念，提升城市治理的效率和水平。

探索合理高效的區(qū)域合作新機(jī)制，淡化行政命令的色彩。習(xí)近平在視察“長三角”時，建議建立滬蘇浙三省市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)定期會晤機(jī)制，堅持和完善滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會制度，進(jìn)一步探索建立有組織、可操作的專項議事制度，積極推動各類經(jīng)貿(mào)活動的開展。強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，著力消除市場壁壘，規(guī)范市場秩序，為要素的自由流動和各類經(jīng)濟(jì)主體的合作與競爭，提供良好的政策環(huán)境和發(fā)展條件。今后應(yīng)逐步打破行政區(qū)劃分割，加強(qiáng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，構(gòu)建市場在資源配置中起決定性作用的區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合體。改進(jìn)地方政府聯(lián)席會議、城市聯(lián)盟等區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方式，探索建立規(guī)劃、財政、項目、機(jī)構(gòu)相配套的區(qū)際利益分配和補償機(jī)制，鼓勵地方各級政府自愿進(jìn)出、共建多贏，減少政府部門的“拉郎配”，保障區(qū)域合作項目的市場盈利和可持續(xù)性。

（作者為國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院科研管理部主任、研究員）

本欄責(zé)編：張亮

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