法治視域下的“草根憲法”

章亮亮

法治視域下的“草根憲法”

章亮亮

從告狀大戶區(qū)、信訪重災(zāi)區(qū)、維穩(wěn)難點(diǎn)區(qū)到群眾滿意、干部贊同、氛圍公正和諧，浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的秘訣就來(lái)源于小小的冊(cè)子——《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》，這也被上海市委組織部譽(yù)為“草根憲法”。

“草根憲法”是一個(gè)新名詞，但并不是一個(gè)新概念。北宋著名學(xué)者呂大鈞曾在家鄉(xiāng)藍(lán)田制定了我國(guó)歷史上第一部成文的村規(guī)民約，用通俗的語(yǔ)言規(guī)定了處理鄉(xiāng)黨鄰里之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則，包括行為規(guī)范和禮儀俗規(guī)，史稱《呂氏鄉(xiāng)約》。上世紀(jì)80年代初，隨著人民公社解體，以民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督為手段，以村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)為目標(biāo)的村民自治誕生，村規(guī)民約作為農(nóng)村中普遍存在的自治規(guī)范，其作用和地位得到了國(guó)家法律的認(rèn)可，并與國(guó)家法律一起，依據(jù)各自的規(guī)則在不同領(lǐng)域調(diào)整著農(nóng)村社會(huì)的秩序。

“草根憲法”是村民自治的實(shí)踐基礎(chǔ)

合慶鎮(zhèn)“32字自治經(jīng)”充分體現(xiàn)了村民自治的基本要義，即自我管理——村民自我約束、自我組織，自己管理自己的事務(wù)；自我教育——通過(guò)參與自治實(shí)踐學(xué)習(xí)民主技能和經(jīng)驗(yàn)；自我服務(wù)——村民共同辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)。這些要義也都落實(shí)體現(xiàn)在了“草根憲法”的具體內(nèi)容中。

從合慶鎮(zhèn)“草根憲法”的運(yùn)作過(guò)程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，詳實(shí)、公開(kāi)的規(guī)約確保了村級(jí)治理運(yùn)作的透明度，“戶代會(huì)”制度、“四議兩公開(kāi)”議事規(guī)則、村務(wù)監(jiān)督制度等一套具體規(guī)則體系的有效運(yùn)作增強(qiáng)了村民對(duì)制度的信心，而這一信心又推動(dòng)了村民之間信任感的提升，從而使村規(guī)民約演化為制度性社會(huì)資本，具備了合法性基礎(chǔ)。一是廣泛的民眾基礎(chǔ)。合慶鎮(zhèn)在治理實(shí)踐中不是通過(guò)行政命令布置任務(wù)，而是引導(dǎo)村民自發(fā)、自覺(jué)、自愿地參與村級(jí)事務(wù)。通過(guò)召開(kāi)“戶代會(huì)”廣泛聽(tīng)取村民意見(jiàn)，最后統(tǒng)計(jì)匯總出村民關(guān)注度最高、反映最集中的村務(wù)事項(xiàng)作為村民自治的具體項(xiàng)目，因此高度契合鄉(xiāng)土社會(huì)的生活實(shí)際，具有很強(qiáng)的社會(huì)適應(yīng)性和實(shí)用性。而且因其來(lái)源于民間自發(fā)自生的社會(huì)規(guī)則，一般情況下都能獲得村民的自覺(jué)遵守和維護(hù)，無(wú)需高成本的強(qiáng)制力保障，也有助于在村干部和村民之間建立良性的互動(dòng)合作關(guān)系。二是有效的監(jiān)督機(jī)制。一個(gè)能有效發(fā)揮作用的監(jiān)督機(jī)制才能保證信息的充分公開(kāi)，保證民主決策真正體現(xiàn)民意，由此也賦予制度性承諾以可信任性。合慶鎮(zhèn)通過(guò)實(shí)施“四議兩公開(kāi)”議事規(guī)則，建立村民代表會(huì)議議事規(guī)則、村委會(huì)議事規(guī)則、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程等，保障了村民的“知情權(quán)”、“決策權(quán)”和合法利益不受侵犯，從而確保了“草根憲法”的執(zhí)行效果，也解決了制度的權(quán)威性和可信任性問(wèn)題。三是公平的利益分配。合慶鎮(zhèn)自治項(xiàng)目最多的村有60余項(xiàng)，最少的也有30余項(xiàng)，對(duì)大到農(nóng)民建房審批、征地安置、幫困補(bǔ)貼等涉及群眾切身利益的重要事項(xiàng)，小到學(xué)生考上大學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)、老人生日蛋糕的發(fā)放等都規(guī)定得具體詳實(shí)，每件事做起來(lái)都有章可循、有規(guī)可依。當(dāng)村民們?cè)趯?shí)踐中體會(huì)到，村規(guī)民約的完善與運(yùn)作與其自身利益密切相關(guān)時(shí)，自然會(huì)積極主動(dòng)參與制度的建設(shè)和落實(shí)。

村民自治實(shí)踐中通過(guò)約束、規(guī)范個(gè)人和組織行為來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體角色的影響和制約，每個(gè)個(gè)體積極參與制度運(yùn)作又逐步推動(dòng)了全體干部和村民對(duì)相同價(jià)值觀的分享，進(jìn)一步促進(jìn)了村規(guī)民約的不斷完善和有效執(zhí)行。

“草根憲法”是規(guī)范行為和配置利益的準(zhǔn)法規(guī)范

村民自治是一個(gè)屬于當(dāng)代中國(guó)的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，它其實(shí)是執(zhí)政黨及黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家體制向最基層開(kāi)放出來(lái)的、由基層群眾自我組織和管理的一種治理方式，既不同于我國(guó)各級(jí)政府的單一制行政體制，也不同于西方國(guó)家的地方自治。正如彭真所說(shuō)“實(shí)行基層群眾自治，發(fā)展基層直接民主，既是憲法的規(guī)定，也是黨的主張”。

“草根憲法”滿足了村民自治的需要，具有準(zhǔn)法規(guī)范的性質(zhì)。首先，制定權(quán)獲得法律認(rèn)可?！稇椃ā返谝话僖皇粭l規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”依據(jù)《憲法》制定的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民基于自治權(quán)，可以通過(guò)村民會(huì)議制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，同時(shí)，其制定和運(yùn)行必須符合憲法精神和法律原則，不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。其次，內(nèi)容包括權(quán)利和義務(wù)。法律的重要特征就是以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，村規(guī)民約是村民自治的制度化表現(xiàn)，“涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主權(quán)利，按照民主集中制的原則，自己決定，自己辦理?！保ā杜碚嫖倪x（1941-1990）》）村規(guī)民約所調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就是體現(xiàn)自治的最重要、最實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，比如合慶鎮(zhèn)的《村民自治章程》就專(zhuān)章規(guī)定了“村民的權(quán)利和義務(wù)”。最后，執(zhí)行具有準(zhǔn)強(qiáng)制性。相對(duì)于道德、習(xí)慣、風(fēng)俗等行為模式或規(guī)范，村規(guī)民約的實(shí)施具有更強(qiáng)的外部約束性，因?yàn)槠涫窃诜墒跈?quán)下、經(jīng)全體村民合意以契約的形式確定并公開(kāi)的，違反村規(guī)民約的行為必然會(huì)在一定范圍內(nèi)被以某種形式強(qiáng)行制止，也有可能引發(fā)其他賠償性的處罰或其他精神及物質(zhì)方面的損失，當(dāng)然這些“處罰”不能突破法律界限。

“草根憲法”發(fā)揮著規(guī)范行為的作用。村民規(guī)約通過(guò)規(guī)定不同行為所引發(fā)的肯定性后果或否定性后果，引導(dǎo)村民認(rèn)同主流社會(huì)價(jià)值觀念，在法律框架內(nèi)遵守約定的行為邊界，主動(dòng)約束自身行為；村規(guī)民約運(yùn)用有效的獎(jiǎng)懲措施對(duì)村民行為的合規(guī)性作出判斷，從而體現(xiàn)對(duì)村民行為的公開(kāi)評(píng)價(jià)；依靠村規(guī)民約，村民可以預(yù)見(jiàn)自己行為的后果，也可以預(yù)先獲知其他村民的行為趨向，使得村民對(duì)各種行為和相互關(guān)系形成穩(wěn)定的預(yù)期；村民規(guī)約的實(shí)行在彰顯制度和規(guī)則力量的同時(shí)，教育村民樹(shù)立法治觀念和規(guī)則意識(shí)，提高依法依規(guī)辦事的自覺(jué)意識(shí)。

“草根憲法”發(fā)揮著協(xié)調(diào)利益的作用。村規(guī)民約之所以被稱為“草根憲法”，重要原因也在于其發(fā)揮著合理配置權(quán)益、平衡利益沖突的作用。在農(nóng)村各類(lèi)資源有限的情況下，村民之間必然存在不同的利益訴求、形成不同的利益關(guān)系，由此導(dǎo)致矛盾沖突。要維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，回避矛盾或壓制沖突都不是解決之道，只有通過(guò)“草根憲法”對(duì)權(quán)利義務(wù)的鄉(xiāng)土性規(guī)定，對(duì)農(nóng)村各類(lèi)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威和有效的分配，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村利益格局的充分協(xié)調(diào)和整合。比如合慶鎮(zhèn)的“草根憲法”專(zhuān)門(mén)對(duì)農(nóng)民建房審批、違法建筑處理、征地安置補(bǔ)償以及各種補(bǔ)助名額等關(guān)系農(nóng)民切實(shí)利益的事項(xiàng)作出明確規(guī)定，減少了村民矛盾和上訪事件。

“草根憲法”的內(nèi)在價(jià)值

村民自治在實(shí)踐中的良性運(yùn)行，根本上取決于村民作為農(nóng)村自治主體的法治精神和民主素質(zhì)，“草根憲法”的有效運(yùn)作也與其本身具有的法治價(jià)值和民主價(jià)值密不可分。

“草根憲法”可以實(shí)現(xiàn)法律無(wú)法達(dá)成的目標(biāo)。法治國(guó)家的構(gòu)建不可能單純依靠國(guó)家成文法來(lái)實(shí)現(xiàn)，具有普適性的法律不可能對(duì)廣大農(nóng)村地域內(nèi)復(fù)雜而瑣碎的社會(huì)生活做出前瞻性的全面規(guī)范，也無(wú)法因地制宜地提供適當(dāng)?shù)姆煞?wù)來(lái)滿足不同鄉(xiāng)村的需要；同樣，法治秩序的實(shí)現(xiàn)也絕非將社會(huì)生活的全部方面一體納入法律范疇。村規(guī)民約是在鄉(xiāng)村社會(huì)中，基于特定鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)價(jià)值和生活方式，在法律允許的范圍內(nèi)經(jīng)全體村民同意達(dá)成的約定，具有很強(qiáng)的地域性和針對(duì)性，也能及時(shí)隨著情勢(shì)變更進(jìn)行調(diào)整完善，不僅可以彌補(bǔ)法律在處理農(nóng)村事務(wù)方面的不足，有效維護(hù)地方秩序，還有助于村民在實(shí)踐中理解規(guī)則、程序、權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)涵，推動(dòng)樹(shù)立農(nóng)村社會(huì)的法治觀念。

民主是“草根憲法”的核心價(jià)值。對(duì)于民主而言，“參與”是最關(guān)鍵的因素。合慶鎮(zhèn)“草根憲法”的制定和運(yùn)行過(guò)程也體現(xiàn)了民主的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：有效的參與——村民參與制定、參與選舉、參與決策；投票的平等——村民代表一人一票；充分的知情——全面公開(kāi)村情村務(wù)；對(duì)議程的最終控制——各村建立議事決事規(guī)則，嚴(yán)格遵守民主程序；成年人的公民資格等。彭真曾指出，“由群眾自己直接行使民主權(quán)利”，“實(shí)行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從沒(méi)有過(guò)”，這是“國(guó)家政治體制的一項(xiàng)重大改革?！编l(xiāng)村通過(guò)民主的辦法管理好、監(jiān)督好自治事務(wù)，在提高村民政治民主素質(zhì)和參政議政能力的同時(shí)，也在一定程度上形成了對(duì)上級(jí)行政部門(mén)的監(jiān)督和抑制力量，促進(jìn)地方政府不斷調(diào)整與農(nóng)村的政治關(guān)系，從而使農(nóng)村民主發(fā)揮向上擴(kuò)展的作用，為中國(guó)現(xiàn)代民主政治提供可資借鑒的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，奠定廣泛而堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

“草根憲法”在法治框架下的自我完善

“草根憲法”作為農(nóng)村群眾自治規(guī)范，與國(guó)家法律在本質(zhì)上一致。在社會(huì)急劇變革、新的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的背景下，“草根憲法”可以采用變通或創(chuàng)新的方式，發(fā)揮秩序和價(jià)值的雙重整合功能。當(dāng)然，這一變通或創(chuàng)新必須在適應(yīng)法律的基礎(chǔ)上、在法治框架內(nèi)回應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)的需求，培育法治社會(huì)的基層土壤和內(nèi)生力。

（一）“草根憲法”面臨的困境

當(dāng)前上海市的農(nóng)村社會(huì)，宗族勢(shì)力對(duì)村民自治的干預(yù)和影響有限，多在一定程度內(nèi)以小親族的形式出現(xiàn)，不再是導(dǎo)致嚴(yán)重負(fù)面影響的重要因素。實(shí)踐中，“草根憲法”面臨的主要困境是村規(guī)民約與國(guó)家法律之間的沖突和矛盾，具體表現(xiàn)為違背和規(guī)避兩個(gè)方面。

傳統(tǒng)是違背的主要原因。農(nóng)村傳統(tǒng)風(fēng)俗中不可避免的存在一些與現(xiàn)代法律精神相悖的內(nèi)容，并必然反映在村規(guī)民約中。比如農(nóng)村地區(qū)的“外嫁女”基本喪失繼承娘家財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，但《農(nóng)村土地承包法》和《婦女權(quán)益保障法》都明確規(guī)定婦女享有同男子平等的權(quán)利，尤其上海土地資源蘊(yùn)含了巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，隨著婦女權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，越來(lái)越多“外嫁女”以法律為依據(jù)維護(hù)自身土地權(quán)益，引發(fā)了較多家庭沖突和社會(huì)矛盾。

實(shí)用是規(guī)避的重要?jiǎng)恿?。相比法律?duì)公民權(quán)利義務(wù)的對(duì)等保護(hù)，村規(guī)民約出于維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的需要更加強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村集體觀念，對(duì)村民個(gè)人權(quán)益的維護(hù)有所欠缺。尤其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中存在的法律規(guī)定“真空區(qū)”，為了解決農(nóng)村管理中的實(shí)際問(wèn)題，很可能會(huì)為了整體利益而侵害少部分村民利益，雖然并不明顯違反國(guó)家法律，村民出于對(duì)村集體的高依附性在權(quán)衡利弊后也會(huì)妥協(xié)接受，但從公平正義的角度看仍然有所欠缺。

（二）“草根憲法”的完善路徑

村民自治制度已實(shí)行三十余年，2006年我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅又為建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代公民型、法治型、公共服務(wù)型的國(guó)家政權(quán)提供了合法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！霸谝粋€(gè)變遷很快的社會(huì),傳統(tǒng)的效力是無(wú)法保證的。盡管一種生活方式在過(guò)去是怎樣有效,如果環(huán)境一改變,誰(shuí)也不能再依著老法來(lái)應(yīng)付新問(wèn)題?！保ㄙM(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國(guó)》）“草根憲法”如何實(shí)現(xiàn)與法治的融合銜接,是其能否獲得生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的關(guān)鍵。

一是加強(qiáng)對(duì)“草根憲法”制定的指導(dǎo)審查。要保障村規(guī)民約的合法性，首先要在制定環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)村規(guī)民約制定工作的指導(dǎo)和支持作用，在備案程序中嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)村規(guī)民約制定程序不符合《村民委員會(huì)組織法》要求的，以及內(nèi)容與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸，或侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)不予備案，并要求村委會(huì)及時(shí)糾正。

二是加強(qiáng)對(duì)“草根憲法”運(yùn)行的監(jiān)督保障。村民是村規(guī)民約的約束對(duì)象和執(zhí)行者，最能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在做到充分及時(shí)公開(kāi)村務(wù)的前提下，充分發(fā)揮村民的監(jiān)督作用，保障村民的監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督渠道，不斷完善村規(guī)民約。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督功能，對(duì)已經(jīng)引發(fā)訴訟的村規(guī)民約，在案件審理過(guò)程中，既可以確認(rèn)其法律效力，也可以對(duì)違法內(nèi)容宣告部分或全部無(wú)效，并建議村委會(huì)停止執(zhí)行、立即加以改正。

三是“草根憲法”在合理空間內(nèi)的創(chuàng)新和融合。村規(guī)民約既不是國(guó)家正式法律的對(duì)立物，也不是其簡(jiǎn)單的延伸，新農(nóng)村建設(shè)中萌發(fā)的“草根憲法”在本質(zhì)上與法治思想相契合，相比傳統(tǒng)習(xí)俗與現(xiàn)代社會(huì)有更強(qiáng)的共通性，也更具創(chuàng)新性。村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法律認(rèn)可的相對(duì)獨(dú)立的空間內(nèi)，在與法律價(jià)值理念不發(fā)生沖突的前提下，對(duì)法律沒(méi)有調(diào)整的事項(xiàng)作出創(chuàng)新性的合理規(guī)定，充分汲取現(xiàn)代法律精神和原則，審慎地?fù)P棄落后的風(fēng)俗習(xí)慣，形成村規(guī)民約和法律互補(bǔ)的有益格局，這也是基層民主自治的基本精神所在。

托克維爾曾說(shuō)，鄉(xiāng)村的自由并非來(lái)自人力，它是自己產(chǎn)生的，“使它日益鞏固的，是法律和民情?！薄安莞鶓椃ā钡陌l(fā)展既要求法律對(duì)村規(guī)民約的引導(dǎo)和包容，又要求村規(guī)民約對(duì)法律的遵守和適應(yīng)，而國(guó)家法律和村規(guī)民約的碰撞、創(chuàng)新和整合，不僅使得法治思想借助村規(guī)民約深入鄉(xiāng)土社會(huì)，同時(shí)也進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)土社會(huì)民主和法治的內(nèi)生發(fā)展?！安皇巧鐣?huì)規(guī)則使人有了互動(dòng)關(guān)系，而是現(xiàn)實(shí)的互動(dòng)關(guān)系示范著社會(huì)生活的常規(guī)”，(韓明謨：《中國(guó)社會(huì)與現(xiàn)代化》)“草根憲法”作為兼具鄉(xiāng)土性和現(xiàn)代性的獨(dú)特的民間規(guī)范，在推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的大背景下，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村法治社會(huì)和村民自治共同發(fā)展將發(fā)揮更加重要的作用。

(章亮亮，法學(xué)博士，上海市青浦區(qū)紀(jì)委。)

市民之聲

● 我下過(guò)鄉(xiāng)，對(duì)農(nóng)村這一套管理，我是很有感觸的。以前的管理就是生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)說(shuō)了算?，F(xiàn)在他們這種1+1+x的模式，強(qiáng)調(diào)了有法依法，無(wú)法依規(guī)，在法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的情況下，但是情理上又應(yīng)該辦的事，他們就用鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)規(guī)范，該怎么做怎么做，不能厚此薄彼。這就把村干部這一級(jí)的特權(quán)完全打掉了，不管你是親的近的，生的疏的，鄉(xiāng)規(guī)民約上規(guī)定應(yīng)該怎么獎(jiǎng)勵(lì)你，或者怎么處罰，都是一視同仁的，這一條特別值得推廣。

——市民 蕭智強(qiáng)

● 我們以前去過(guò)其他省市的村里，看到有些村民自治，后來(lái)都變成了由當(dāng)?shù)卮謇镱^的“霸主”管著，全是人治，沒(méi)有法治。合慶鎮(zhèn)的這一套村民自治模式，從一開(kāi)始就在法律的框架下運(yùn)行，讓人覺(jué)得放心、公平，能為百姓造福。

——市民 王鳳