關(guān)東大地震對(duì)東京市財(cái)政的影響

郭小鵬

(南開大學(xué) 日本研究院，天津 300071 )

自然災(zāi)害伴隨著人類歷史的進(jìn)程。工業(yè)社會(huì)以來，發(fā)生在城市地區(qū)的自然災(zāi)害往往給受災(zāi)地乃至受災(zāi)國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重影響。關(guān)東大地震是人類歷史上的重大災(zāi)難之一，主要影響到以東京和橫濱為代表的日本關(guān)東地區(qū)。過往的研究中，關(guān)東大地震后的應(yīng)急救援和社會(huì)政策研究比較充分②關(guān)東大地震后應(yīng)急救援研究的有池子華，代華：《1923年日本關(guān)東大地震及其救援——以《申報(bào)》報(bào)導(dǎo)的內(nèi)容為主要依據(jù)》,《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2011年第4期，等。震后社會(huì)政策的研究有郭小鵬：《關(guān)東大地震后治安政策研究》,《外國問題研究》,2014年第1期，等。,而在國內(nèi)學(xué)術(shù)界從經(jīng)濟(jì)史角度進(jìn)行研究的成果鮮見。本文試圖以受災(zāi)地東京的財(cái)政狀況作為切入點(diǎn),分析災(zāi)害對(duì)東京市財(cái)政的影響，進(jìn)而理清20世紀(jì)20年代東京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈絡(luò)。

災(zāi)害對(duì)受災(zāi)地財(cái)政的影響，不僅體現(xiàn)在災(zāi)害本身對(duì)財(cái)政的沖擊，包括人員傷亡和社會(huì)財(cái)富的損毀，也體現(xiàn)在各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)的財(cái)政收支活動(dòng)。關(guān)東大地震給東京市帶來了巨額損失。災(zāi)后日本政府及東京市政府調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，投入大量財(cái)政資金抗震救災(zāi)。在災(zāi)后重建方面，日本政府和東京市共同實(shí)施了城市復(fù)興事業(yè)，于1930年方才完成。因此，東京市財(cái)政支出長期受到地震相關(guān)經(jīng)費(fèi)的影響而居高不下。不僅如此，地震后東京市的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性的變化，稅收所占比重下滑，債務(wù)所占比重上升，累積債務(wù)不斷增多，這對(duì)東京市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

一、地震中的財(cái)政損失

1923年9月1日，里氏7.9級(jí)的地震襲擊了日本關(guān)東地區(qū)，震源在神奈川縣三浦半島西南的相模灣，距離東京不到90公里。地震釋放的能量驚人，引發(fā)了城市大火、山崩、海嘯等次生災(zāi)害。當(dāng)時(shí)東京正面臨著嚴(yán)重的“城市病”：人口和產(chǎn)業(yè)過度集中，防災(zāi)機(jī)制卻非常薄弱，導(dǎo)致災(zāi)害損失慘重。此次災(zāi)害造成10萬多人喪生，其中僅東京市的遇難者就達(dá)到68660人[1]。地震后的城市大火把東京市近3500公頃的土地?zé)秊閺U墟，達(dá)到城市街區(qū)面積的44%，倒塌和燒毀房屋16.9萬棟，占災(zāi)區(qū)損毀房屋數(shù)量的45.3%[2]。東京市受災(zāi)人口約為138萬，其中無家可歸的難民達(dá)數(shù)十萬之眾。政府鼓勵(lì)民眾前往非受災(zāi)地避難，對(duì)東京發(fā)往外地的火車和輪船免除運(yùn)費(fèi)。這個(gè)措施雖然減輕了受災(zāi)地的救災(zāi)壓力，但對(duì)于城市的長遠(yuǎn)發(fā)展來說是人力資源的巨大損失。據(jù)估測(cè)，1923年11月15日東京市的人口比9月1日地震發(fā)生時(shí)減少73.8萬人[3]。

地震和火災(zāi)摧毀了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施，使城市功能陷入癱瘓。東京市內(nèi)的道路損毀、橋梁倒塌，交通一度停滯。遞信省在東京及周邊的通信網(wǎng)絡(luò)全部中斷。地震和火災(zāi)損壞了無數(shù)的廠房和機(jī)器設(shè)備，不僅使受災(zāi)企業(yè)的固定資產(chǎn)蒙受損失，因此而造成的停產(chǎn)停工帶來了嚴(yán)重的失業(yè)問題，導(dǎo)致東京市的財(cái)政收入銳減。此外地震還造成東京市的股價(jià)暴跌。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本在此次災(zāi)害中的經(jīng)濟(jì)損失為55億日元，約為前一年財(cái)政收入的4.5倍，其中東京市的損失竟達(dá)到38億日元，是其1922年財(cái)政支出的38倍[4]。這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是東京市統(tǒng)計(jì)科對(duì)受損的河港、道路、橋梁、建筑物、商品、家具什物等公私財(cái)物綜合估價(jià)得出來的。其中損失排在第一位的是流通中在庫及的各種商品，受損額為16億日元，占受損經(jīng)濟(jì)總量的42.4%。其次是建筑物，折算后約為11.9億日元，占31.6%。再次為居民的家具什物，為6.6億日元，占17.5%。災(zāi)害使巨額社會(huì)財(cái)富瞬間化為烏有，顯示出其強(qiáng)烈的破壞性。

二、災(zāi)害應(yīng)對(duì)與財(cái)政狀況

災(zāi)害發(fā)生后，人類的抗災(zāi)活動(dòng)大致沿著應(yīng)急救援、復(fù)舊、復(fù)興的順序進(jìn)行。應(yīng)急救援和災(zāi)后重建都需要大量資金，對(duì)國家和地方的財(cái)政預(yù)算都是嚴(yán)重的沖擊。

日本過渡內(nèi)閣成立了臨時(shí)震災(zāi)救護(hù)事務(wù)局(以下簡(jiǎn)稱事務(wù)局)，領(lǐng)導(dǎo)抗震救災(zāi)工作。9月2日事務(wù)局頒布緊急征收令，規(guī)定“征收糧食、建筑材料、醫(yī)藥品、車輛等運(yùn)輸工具及人力，并命令各府縣知事發(fā)布征收令，違者需處以三千元以下罰金，或三年以下有期徒刑，征收財(cái)物、勞務(wù)以本年平均市價(jià)為準(zhǔn)支付?！盵5]72東京市的下町地區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重，而山手地區(qū)相對(duì)較輕，因此東京市將征收對(duì)象定為后者，這是同一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的資源重新配置。征收抗震救災(zāi)資源雖然動(dòng)用國家暴力，但并非無償使用，而是以市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)的財(cái)政支出手段。救災(zāi)資源無償或者以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格分發(fā)給災(zāi)民。以糧食為例，“災(zāi)民之無產(chǎn)者，給予糙米及白米，不收費(fèi)；災(zāi)民之有產(chǎn)者，每戶每日準(zhǔn)購二升五合，價(jià)格為白米四角半，糙米四角。”[6]因此抗震救災(zāi)的行為從財(cái)政學(xué)意義上看是雙重的財(cái)政支出，征收救災(zāi)資源是一種購買性支出，而分配救災(zāi)資源是轉(zhuǎn)移性支出。這是地震對(duì)財(cái)政的必然影響，也是任何災(zāi)害救助都無法回避的事實(shí)。

東京市是此次地震的主要受災(zāi)地，應(yīng)急救援需要大量財(cái)政資金，累計(jì)達(dá)到8300萬日元。這筆資金單靠東京市的地方財(cái)政顯然無法應(yīng)付，因此主要依靠中央政府的財(cái)政援助。事務(wù)局成立后即撥款960萬日元，9月17日又決定追加1660萬日元救護(hù)費(fèi)用于安置東京市災(zāi)民及維持社會(huì)秩序[5]70。除了中央政府的財(cái)政援助外，來自民間和外國的財(cái)政援助也發(fā)揮了巨大的作用。9月3日攝政皇太子在赤坂離宮召見山本首相，以天皇的名義下?lián)苡鶅?nèi)帑金1000萬日元，要求首相做好抗震救災(zāi)工作[5]70。在皇室的帶動(dòng)下，民間的企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人也踴躍捐款，累計(jì)捐款2500萬日元。來自海外的捐款達(dá)到2300萬日元，其中來自中國的援助引人矚目。當(dāng)時(shí)因日本的侵略而導(dǎo)致中日矛盾升級(jí)，中國國內(nèi)發(fā)起了抵制日貨的運(yùn)動(dòng)。但地震的消息傳來，中國人民暫時(shí)擱置了民族矛盾的糾葛，上至總統(tǒng)下到普通百姓紛紛慷慨解囊，體現(xiàn)出崇高的人道主義精神[7]。

除了財(cái)政支援外，日本政府還從稅收上減輕災(zāi)區(qū)負(fù)擔(dān)，涉及到的稅種包括關(guān)稅、營業(yè)稅及所得稅等。地震后暫時(shí)免除建筑材料和生活必需品的進(jìn)口關(guān)稅，以保證救災(zāi)物資的供應(yīng)。因租稅減免或者緩繳，1923年日本國稅損失達(dá)2300萬日元[8]。東京市的地方稅收亦大幅減免，包括年度所得稅和營業(yè)稅，以促進(jìn)受災(zāi)企業(yè)迅速恢復(fù)生產(chǎn)，使受災(zāi)家庭保持一定的消費(fèi)能力，從而帶動(dòng)災(zāi)后經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。然而這一系列的財(cái)政政策對(duì)東京市的財(cái)政狀況是極大的考驗(yàn)。

在應(yīng)急救援告一段落后，政府開始了災(zāi)后重建工作。山本內(nèi)閣的內(nèi)務(wù)大臣后藤新平將地震視為“建設(shè)理想首都的絕好機(jī)會(huì)”，[9]39主張災(zāi)后重建不應(yīng)該僅僅恢復(fù)到受災(zāi)前的水準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)東京的城市升級(jí)改造。后藤提出《帝都復(fù)興論》，從財(cái)政資金上論證了復(fù)興的可行性，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)“原則上由國費(fèi)支付”，[9]42政府可以通過收買受災(zāi)土地進(jìn)行區(qū)劃整理，待復(fù)興事業(yè)完成后再售賣或出租。然而此方案遭到樞密院院長伊東巳代治等人的強(qiáng)烈反對(duì)。因此后藤不得不調(diào)整方案，土地區(qū)劃整理改由土地利益相關(guān)者組成事業(yè)機(jī)構(gòu)完成，費(fèi)用由受益者負(fù)擔(dān)。這樣可以最大限度減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而由于東京市被燒毀的城市街區(qū)面積廣大，因此土地整理事業(yè)實(shí)際上就轉(zhuǎn)移到東京市的名下。在各方的利益博弈下，災(zāi)后復(fù)興預(yù)算暫定為4.68億日元。

復(fù)興預(yù)算的確立使得復(fù)興方案也得以完成編制。最終出臺(tái)的東京城市復(fù)興方案包括土地整理、道路橋梁、教育設(shè)施、上下水道、公園、衛(wèi)生設(shè)施、垃圾場(chǎng)、中央批發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)事業(yè)和電氣事業(yè)等，由國家、東京府和東京市分工完成。國家完成的項(xiàng)目包括干線道路及附屬橋梁、河川運(yùn)河、大公園，以及部分土地整理，其中“22米以上（寬）的干線道路原則上由國家完成，不足22米的輔助道路要求自治體完成?！盵10]東京府主要負(fù)責(zé)國道和府道的整修，即東京市區(qū)以外的郊區(qū)部分。東京市作為地震和火災(zāi)的主要受災(zāi)地，復(fù)興任務(wù)最為繁重。尤其是在土地區(qū)劃整理方面，過火街區(qū)面積的80%由東京市整理。其他諸如上下水道、公園、垃圾場(chǎng)等事業(yè)亦由東京市獨(dú)立完成。東京市的復(fù)興資金來源包括：國庫補(bǔ)助（復(fù)興事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助），國庫貸款（復(fù)興事業(yè)費(fèi)貸款），市債（復(fù)興事業(yè)債）的利息補(bǔ)助以及東京市外債。東京的城市復(fù)興費(fèi)為3.6億日元，其中國庫補(bǔ)助金僅為1.44億日元，其余2億多日元為東京市的純負(fù)擔(dān)，其中大部分為市債，是將來市民的負(fù)擔(dān)。如此浩大的工程大部分要靠舉債完成，這就為將來的財(cái)政危機(jī)埋下隱患。

東京市復(fù)興事業(yè)的各個(gè)項(xiàng)目得到的國家援助不盡相同。如表1所示，土地區(qū)劃整理事業(yè)的國庫補(bǔ)助率為66.7%，道路的補(bǔ)助率則為40%。其他補(bǔ)助率較高的事業(yè)還有下水道等。預(yù)算占事業(yè)費(fèi)11.9%的教育事業(yè)，其補(bǔ)助率僅為23%。除此之外，社會(huì)事業(yè)、衛(wèi)生設(shè)施、垃圾處理等，補(bǔ)助率為25-28%，約為四分之一的程度?？梢钥吹?，除了土地區(qū)劃整理事業(yè)和道路事業(yè)外，其他復(fù)興事業(yè)的補(bǔ)助率不及30%，主要靠東京市自籌資金完成。東京市的財(cái)政狀況無疑受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。

三、地震對(duì)東京市財(cái)政的影響

1888年東京方才設(shè)市，財(cái)政系統(tǒng)從東京府分離出來單獨(dú)核算，財(cái)政形態(tài)從農(nóng)村型財(cái)政向城市型財(cái)政轉(zhuǎn)變。當(dāng)年東京市的財(cái)政收入和支出分別為625萬和335萬日元，尚處于古典地方財(cái)政階段。此后，得益于中央政府大力推行的殖產(chǎn)興業(yè)政策，東京市的人口、產(chǎn)業(yè)、資金不斷集中，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長，東京市的地方財(cái)政規(guī)模也在小幅持續(xù)增長。第一次世界大戰(zhàn)給日本經(jīng)濟(jì)帶來“天佑良機(jī)”，戰(zhàn)爭(zhēng)期間出口異?；鸨?，導(dǎo)致正幣流入，名義物價(jià)上漲。日本的地方財(cái)政特別是大城市財(cái)政的規(guī)模也隨之膨脹。到1922年，東京市財(cái)政收支分別為1.4億和1.1億日元，較之1888年分別擴(kuò)大了32和32倍[13]3。這是因?yàn)殡S著東京市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，稅收等財(cái)政收入穩(wěn)步增長，而城市建設(shè)、公共事業(yè)等地方開支也在大幅增加，地方財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大表明地方自治逐步完善。

然而，突如其來的關(guān)東大地震使東京市財(cái)政狀況全面惡化。地震使東京市財(cái)政收入銳減，抗震救災(zāi)及城市重建則需要大量的財(cái)政支出。1923東京市財(cái)政收支分別為1.17億和1.34億日元，財(cái)政赤字達(dá)0.17億日元，由此開啟了赤字財(cái)政的時(shí)代。地震造成巨額開支，以致在東京市財(cái)政收支表上專門列出“震災(zāi)相關(guān)經(jīng)費(fèi)”這一項(xiàng)特別支出，一直持續(xù)到1930年東京復(fù)興事業(yè)完成。從震災(zāi)相關(guān)費(fèi)用的用途來看，1923年主要為災(zāi)后救援的各項(xiàng)開支，1924年到1930年為東京復(fù)興事業(yè)的各項(xiàng)費(fèi)用?？梢姷卣饘?duì)財(cái)政的影響不是短期的，而隨著災(zāi)后重建的進(jìn)行而長期存在。

不斷膨脹的支出正相反，地震后東京市財(cái)政收入增長緩慢。地方財(cái)政一般由地方稅、雜費(fèi)、國庫補(bǔ)助以及地方債組成。受災(zāi)害影響，企業(yè)的生產(chǎn)能力和盈利水平都嚴(yán)重下滑，東京市地方稅收從1922年的2332萬日元滑落到1018萬日元，下降了57%，在市總收入中的比重從16.7%下降到8.7%[13]5。在隨后幾年東京市的地方稅收均沒有起色，到1928年小幅增長到1917萬日元，在市總收入中的比重卻下降到7.1%，對(duì)比同年的大阪市地方稅收為1898萬日元，在總收入的比重卻高達(dá)15%[14]。不言而喻，東京市只能通過舉債來籌集資金。地震后東京市加大了發(fā)行市債的力度，1924年即發(fā)行7229萬日元。由于償債能力不足，每年末未能償還的市債連同利息又滾入下一個(gè)財(cái)政年度，累積市債水漲船高。到1928年，東京市累積債務(wù)余額增長到5.5億日元，達(dá)到同年度支出總額的2.65倍，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷增大[15]。

大地震后東京市財(cái)政陷入惡性循環(huán)的困境：財(cái)政收入乏力只能大舉外債，償債能力不足導(dǎo)致累積債務(wù)增加，為了償還舊債只能繼續(xù)借債。巨額債務(wù)不僅影響到東京市財(cái)政政策的選擇，還影響到債權(quán)人——國家、大藏省存款部、放款銀行團(tuán)的利益。在沉重債務(wù)的壓迫下東京市的財(cái)政政策搖擺不定，在擴(kuò)張和緊縮之間變動(dòng)，缺乏連貫性。這期間三屆東京市長永田秀次郎、中村是公、西久保弘道都清楚地認(rèn)識(shí)到東京復(fù)興事業(yè)“對(duì)于東京市財(cái)政來說過于龐大，本金利息歸還困難，”[16]但都缺乏應(yīng)對(duì)之策。因此，東京市當(dāng)局一開始就把解決財(cái)政危機(jī)的希望寄托于大藏省的援助，而沒有想方設(shè)法優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)，拓寬收入渠道?；趯?duì)東京市稅收增長緩慢的預(yù)期，中央政府做出了如下的援助措施：至1928年末的公債及借款的利息免除；國庫貸款延期至1928年，大藏省存款部的借款延期至1929年開始償還本金，并且可經(jīng)過30年時(shí)間等額償還；以1億日元為限，對(duì)外幣債務(wù)的本金和利息進(jìn)行財(cái)政援助。[17]然而在1930年，隨著復(fù)興事業(yè)的完成，上述“財(cái)政援助”也自然被中止，市債償還成為東京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“緊箍咒”。從二十世紀(jì)三十年代起，東京市每年的財(cái)政收入一半左右用來償還債務(wù)及利息，直到1962年東京都方才償還完最后一筆國庫貸款和復(fù)興債。

東京市的財(cái)政狀況是日本財(cái)政狀況乃至日本經(jīng)濟(jì)的縮影。第一次世界大戰(zhàn)使日本由一個(gè)沉重的對(duì)外負(fù)債國變成了債權(quán)國，對(duì)外債務(wù)由1914年的19.6億減少到1918年的16.4億日元，對(duì)外債權(quán)則從4.5億猛增到19.3億日元。[18]大戰(zhàn)結(jié)束后日本的經(jīng)濟(jì)繁榮不再，1920年經(jīng)濟(jì)危機(jī)降臨。日本政府通過擴(kuò)大融資來拯救市場(chǎng)，但這種修補(bǔ)式的危機(jī)對(duì)策只是掩蓋了表面問題，并不能解決經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的深層次矛盾。后來的事實(shí)表明，整個(gè)20世紀(jì)20年代日本經(jīng)濟(jì)都在低迷中渡過，被稱為慢性蕭條期。關(guān)東大地震把經(jīng)濟(jì)社會(huì)中隱含的矛盾表面化、尖銳化了。為完成災(zāi)后救援和重建，山本內(nèi)閣和繼任的清浦內(nèi)閣不得不大舉外債，于1924年2月在倫敦發(fā)行了0.25億英鎊、在紐約發(fā)行了1.5億美元的國債，折合日元為5.5億，且受貸條件極為苛刻。[19]災(zāi)后日本政府委托日本銀行發(fā)行額度為1億日本以內(nèi)的貼現(xiàn)貸款，作為受災(zāi)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)的資金，通過普通銀行認(rèn)領(lǐng)震災(zāi)票據(jù)進(jìn)而發(fā)放貸款的方式流向企業(yè)。在當(dāng)時(shí)的金融體系下，銀行貸款作為董事的私人財(cái)產(chǎn)大都流入到關(guān)系企業(yè)手中，而這些企業(yè)大都是在一戰(zhàn)期間成立，投機(jī)性很強(qiáng)，經(jīng)營已破綻百出。這樣一來，“救災(zāi)貸款實(shí)際上成了救濟(jì)貸款，”[20]不僅未能振興經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的復(fù)蘇，反而為1927年金融危機(jī)埋下了禍根。這表明，關(guān)東大地震雖然僅僅是一次偶然事件，但卻對(duì)日本經(jīng)濟(jì)造成了深遠(yuǎn)的影響。

表1 東京市承擔(dān)的復(fù)興事業(yè)[12]（單位：萬日元）

小結(jié)

關(guān)東大地震對(duì)東京市財(cái)政的影響主要分為幾個(gè)方面。首先是前所未有的災(zāi)難對(duì)東京市實(shí)體經(jīng)濟(jì)的直接打擊，巨額社會(huì)財(cái)富頃刻化為烏有，財(cái)政收入損失慘重。其次是在應(yīng)急救援中不得不動(dòng)用各種財(cái)政支出手段，使受災(zāi)害影響的財(cái)政狀況雪上加霜。最后也是最重要的是持續(xù)7年之久的東京復(fù)興事業(yè)徹底改變了東京市的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，使其背上了沉重的債務(wù)包袱，影響到東京市隨后一段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

自然災(zāi)害對(duì)人類社會(huì)的影響體現(xiàn)在諸多方面。關(guān)東大地震對(duì)東京市財(cái)政的影響給我們帶來深刻的教訓(xùn)。如何應(yīng)對(duì)災(zāi)害等突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的沖擊是一個(gè)嚴(yán)峻的課題。在災(zāi)后應(yīng)該妥善處理財(cái)政支出與災(zāi)害應(yīng)對(duì)（包括應(yīng)急救援和災(zāi)后重建）、現(xiàn)實(shí)矛盾和長遠(yuǎn)發(fā)展之間的關(guān)系。善后處理特別是在災(zāi)后重建過程中資金的籌措應(yīng)該拓寬渠道，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入多樣化，國家應(yīng)該對(duì)受災(zāi)地實(shí)行財(cái)政援助，以抵御災(zāi)后的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)災(zāi)后巨額財(cái)政支出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)帶來的不利影響。

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