縣域基礎設施建設PPP 模式應用的制度優(yōu)化研究

黃擁政

(湖南省財政廳，湖南 長沙 410000)

應用與推廣PPP 模式是解決新型城鎮(zhèn)化過程中基礎設施建設融資困難的重要舉措［1］。隨著PPP 的頂層設計以及相關配套政策措施不斷完善，不僅是大中城市，廣大縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設領域，在PPP 的推廣和應用方面都有著廣闊的空間。2014 年9 月至今，國務院和財政部等部委以及多數(shù)省市政府出臺了系列文件，旨在有效規(guī)范、細化基礎設施建設PPP 模式應用的實務操作。梳理現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章及地方政府部門規(guī)范性文件，歸納總結其存在的缺陷，提出優(yōu)化、構建科學、可操作的基礎設施建設PPP 模式應用制度體系的政策建議，具有重要實踐指導價值。

一、基礎設施建設PPP 模式應用的現(xiàn)有制度

1、國家層面基礎設施建設PPP 模式應用的現(xiàn)有制度

基礎設施建設是新型城鎮(zhèn)化的重要支撐，新型城鎮(zhèn)化進程的加快要求基礎設施建設的快速跟進，因而新型城鎮(zhèn)化過程中基礎設施建設的資金需求巨大。受多種因素影響，全國各地普遍面臨著基礎設施建設融資困難的瓶頸制約。為了在基礎設施建設領域大力推行、順利推行PPP 模式，國務院和財政部等部委出臺了PPP模式應用系列相關指導文件(表1)。

表1 國家層面PPP 模式應用相關文件

隨著全面深化改革的推進，PPP 模式逐漸從理論探討層面延伸至實踐應用層面。國務院和相關部委，先后發(fā)布多部文件以全面推進、規(guī)范PPP 模式的應用。相關文件主要內(nèi)容是四個方面:一是政府和社會資本合作的具體要求。2014 年12 月4 日，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》、《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》兩個文件，對PPP 項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交的程序和PPP 項目的全生命周期管理、定期組織績效評價等進行明確規(guī)定，公布了首批30 項PPP 示范項目;發(fā)展改革委發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014 版)》兩個文件，對PPP 項目適用范圍、操作模式選擇、部門聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、項目操作流程、規(guī)范價格管理、開展績效評價、政策保障機制構建、做好示范推進以及通用合同規(guī)范等方面，對開展政府和社會資本合作提出具體要求。這些文件的出臺對PPP 模式推廣具有里程碑作用，為解決基礎設施建設PPP 模式應用所固有的收益少、投資回報周期長等問題提供了規(guī)范指導。二是地方政府財政承受能力論證。2015 年4 月14 日，財政部發(fā)布《關于印發(fā)＜政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引＞的通知》，對PPP 項目運作后地方政府財政承受能力論證原則、責任識別、支出測算方法、能力評估、信息披露作了詳細規(guī)范。三是特許經(jīng)營協(xié)議的規(guī)范。2015 年4 月21 日，國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對特許經(jīng)營適用領域和特許經(jīng)營協(xié)議訂立、履行、變更、終止、監(jiān)督管理、公共利益保障、爭議解決、法律責任加以明確規(guī)定，是規(guī)范PPP 模式具體運作管理、推進PPP模式應用的重要制度設計。四是繼續(xù)推進PPP模式應用政策保障機制建設。2015 年6 月25日，財政部印發(fā)《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》，要求加快推進首批示范項目實施、組織上報第二批備選示范項目，優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目轉(zhuǎn)型為PPP 項目，建立“能進能出”的項目示范機制、加強業(yè)務指導和技術支持、完善示范項目扶持政策體系，大大提高PPP 模式應用的可操作性。相繼出臺的PPP 模式其他文件，主要細化了不同領域PPP 模式應用的操作流程。

可見，國家宏觀層面相關文件正力求逐一解決PPP 模式應用的實踐操作問題，政府對PPP 模式項目選擇、運作監(jiān)管及政策保障的制度規(guī)范正日趨完善。但是，多部委文件齊發(fā)，特別是財政部和發(fā)展改革委2014 年12 月4 日文件的爭相出臺，市場擔憂“如果缺乏協(xié)調(diào)，不同部委發(fā)出的聲音難免有亂調(diào)、重音現(xiàn)象，形不成和弦，可能導致地方政府無所適從”［2］。合理界定政府各部門對PPP 項目的管理職能，成為PPP 項目運作下一階段亟待解決的問題。

2、兄弟省市基礎設施建設PPP 模式應用的現(xiàn)有制度

目前多數(shù)兄弟省市出臺了政府和社會資本合作模式(PPP)實施方案(表2)。這些方案存在如下特點:一是部分省市文件出現(xiàn)了負面清單和正面清單兩種方式。甘肅規(guī)定除法律、行政法規(guī)明確規(guī)定或必須保密的項目外，社會資本參與列入示范范圍的PPP 項目，與國有、集體投資項目享有同等待遇，比國務院出臺的文件范圍更寬。正面清單是規(guī)定社會資本準入范圍的，如江西出臺的文件列出了詳細清單，分重大基礎產(chǎn)業(yè)工程、基礎設施和社會公共服務三個大類。二是各省市對社會投資者的要求基本相同。要求社會投資者誠實守信、安全可靠，具體包括專業(yè)資質(zhì)、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力、信譽狀況等考核因素。三是各省市根據(jù)實際情況推出自己的PPP 合同范本或成趨勢。甘肅發(fā)展改革委已推出合同范本，內(nèi)容與國家發(fā)改委的版本基本一致;北京要求細化并發(fā)布各領域、各行業(yè)PPP 項目的標準合同文本。四是PPP 模式應用原則得以擴展。江西南昌、湖南、浙江、安徽銅陵等地文件規(guī)定的PPP 模式應用原則，均有量力而行原則(或穩(wěn)健推進原則)，符合PPP 模式運作精神，以有效防止“跑馬圈地”現(xiàn)象出現(xiàn)。五是多數(shù)省市對適用PPP 模式的基礎設施項目進行了詳盡分類。安徽作為首個發(fā)布操作指南的省份，規(guī)定建立信用評級和黑名單制度，根據(jù)行業(yè)特點對PPP 項目進行分類指導。六是各部門“打架”現(xiàn)象在地方政府文件中得到解決。國家層面各部門之間的職能界定尚未明顯區(qū)分，但部分地方政府文件明確規(guī)定了各部門職責，如福建廈門和江西南昌都詳細明確了發(fā)展改革委、財政部門和其他部門的工作職責，南昌市主要由財政部門負責執(zhí)行。

表2 各省級PPP 模式應用相關文件

3、湖南基礎設施建設PPP 模式應用的現(xiàn)有制度

2014 年12 月以來，根據(jù)財政部推廣PPP模式的要求，湖南省財政廳及其他相關部門出臺多個文件，對城市基礎設施建設PPP 模式應用的制度設計、政策支持提出很多具體要求，旨在通過PPP 項目建設有效解決地方政府融資渠道不暢、債務規(guī)模大、后續(xù)投資乏力等問題。相比兄弟省市，湖南已推出的PPP 模式應用文件有諸多亮點:一是穩(wěn)步推進，示范先行。作為首個成立PPP 領導小組的省份，湖南省財政廳出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》明確指出要建立區(qū)域PPP 項目庫，定期公布項目信息。2014 年12 月22 日和2015 年7 月3 日公布兩批PPP 示范項目，內(nèi)容涉及交通、基礎設施、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、文化旅游等多個領域，區(qū)域涉及省本級和多個市(州)、多個縣(市、區(qū))，切實推進PPP 模式從“文件”落實為市縣項目。二是側重于通過推行PPP 模式盤活國有存量資產(chǎn)。省財政擬設立PPP 基金，通過搭建PPP 項目交易專板、發(fā)行資產(chǎn)支持證券、融資租賃等金融工具打造國有存量資產(chǎn)運作平臺，切實解決政府債務膨脹的問題。三是財政支持PPP 項目力度大。2014 年12 月16 日省財政廳聯(lián)合省住房和城鄉(xiāng)建設廳出臺的《湖南省“兩供兩治”設施建設財政貼息獎補資金管理辦法》規(guī)定，對納入省政府實施方案且運用PPP 模式實施的“兩供兩治”項目將提供財政貼息和獎補支持，大大調(diào)動地方政府及社會各界參與PPP 項目的積極性。四是發(fā)揮擔保公司功能，助推PPP 發(fā)展。

表3 湖南省PPP 模式應用相關文件

二、基礎設施建設PPP 模式應用的制度缺陷

完備的法律、法規(guī)和契合實際的規(guī)章制度，是省內(nèi)各市(州)、縣(市、區(qū))順利推進新型城鎮(zhèn)化基礎設施建設的重要保障。目前湖南縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化推進過程中，引入PPP 模式進行基礎設施建設，缺少PPP 模式應用法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度的配套支持，嚴重制約著PPP 模式推進步伐。

1、PPP 模式應用專門法律、行政法規(guī)缺乏

目前，PPP 模式應用主要適用《預算法》、《合同法》、《政府采購法》等通用法律、行政法規(guī)以及國家發(fā)展改革委、財政部等部委規(guī)章、省市地方政府規(guī)章，特別普遍的是適用省市政府職能部門發(fā)布的“意見”、“指南”、“辦法”、“通知”等規(guī)范性文件進行規(guī)制。部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、省市政府職能部門的規(guī)范性文件穩(wěn)定性較差，應用PPP 模式的項目一般都是長期合作項目，公私合作過程中的政府信用缺乏國家法律、行政法規(guī)的強力保障。同時，從法律效力層次角度考察，部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、省市政府職能部門的規(guī)范性文件，制定主體、效力階位較低，不具有國家法律、行政法規(guī)的權威，制約著PPP 模式在全國范圍內(nèi)的廣泛應用和統(tǒng)一監(jiān)管［3］［4］。

PPP 模式應用專門法律、行政法規(guī)缺乏，原因之一是基礎設施建設PPP 模式應用專門法律、行政法規(guī)產(chǎn)生的經(jīng)濟環(huán)境尚未成熟。新型城鎮(zhèn)化在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推廣時間尚短、面域較窄，目前還局限在經(jīng)濟條件較好的縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設主要還是依托自身區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢以及政府宏觀調(diào)控進行。新型城鎮(zhèn)化背景下的縣(市、區(qū))以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設，多數(shù)地域尚無PPP 模式應用的案例，縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設應用PPP 模式的配套政策沒有出臺，專門法律、行政法規(guī)缺乏產(chǎn)生的經(jīng)濟環(huán)境。

原因之二是立法機關、政府職能部門對縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設PPP 模式應用專門法律、行政法規(guī)及制度建設尚缺思想準備。新型城鎮(zhèn)化背景下縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設PPP 模式應用帶來的利益分配、風險承擔、政府監(jiān)管等問題還未引起足夠重視，制度建設還未擺上立法機關、政府職能部門的議事日程。PPP 模式應用專門法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度的缺失，反過來制約著縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設PPP 模式應用的進度、廣度、深度。

原因之三是各縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況復雜、差異較大，制度生產(chǎn)能力有限。新型城鎮(zhèn)化推進過程中，縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的情況十分復雜，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況差異較大，中部地區(qū)的湖南情況更加復雜，大部分縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對新型城鎮(zhèn)化背景下的基礎設施建設缺乏科學合理規(guī)劃、大部分縣 (市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有推進基礎設施建設的經(jīng)濟實力，更沒有能力制定符合新型城鎮(zhèn)化要求的、有效規(guī)范縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設的制度規(guī)范。

2、現(xiàn)有通用法律、行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件適用性不強

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)省市或省市政府職能部門出臺了PPP 模式應用的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件;湖南省財政廳、部分市 (州)和縣(市、區(qū))根據(jù)國家法律、行政法規(guī)以及財政部、國家發(fā)展改革委制定的規(guī)章出臺了一些關于PPP 模式應用的規(guī)范性文件。但是，新型城鎮(zhèn)化背景下縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設的屬性差異較大，現(xiàn)有通用法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及PPP 模式應用的規(guī)范性文件，對縣(市、區(qū))以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設推行PPP 模式的適用性不強。

一是現(xiàn)有通用法律、行政法規(guī)不能直接規(guī)范縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設的PPP 模式應用。全國范圍看，PPP 模式在縣(市、區(qū))基礎設施建設中的應用剛起步，PPP 模式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設中的應用還缺乏成功例證;湖南省域范圍看，地處中部欠發(fā)達地區(qū)，省域內(nèi)長株潭、環(huán)洞庭湖、湘南、大湘西地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平差距甚大，多數(shù)縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化建設PPP 模式應用困難，現(xiàn)有通用法律、行政法規(guī)都是根據(jù)國家城鎮(zhèn)化建設的傳統(tǒng)投融資模式構建的，不是直接規(guī)范基礎設施建設PPP 模式的，不能直接指導、規(guī)范新型城鎮(zhèn)化背景下縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設的PPP 模式應用。

二是現(xiàn)有PPP 模式應用的部委規(guī)章、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件存在制度規(guī)范不齊全、制度調(diào)整范圍欠完整的問題?，F(xiàn)有部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等制度規(guī)范多數(shù)集中于城市市政工程、基礎設施領域，對縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施領域項目管理缺乏針對性;現(xiàn)有部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件內(nèi)容過于抽象，只能為PPP 模式應用提供原則指導，對PPP 具體模式的選擇、建設項目運作程序設計、公私職能劃分、投資主體風險分擔、合同履行管理及違約責任追究等缺乏詳細、具體規(guī)定，導致現(xiàn)有部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件的指導性、可操作性不強。

三是現(xiàn)有法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件對社會投資主體、消費者群體的利益訴求反映不足。PPP 模式有委托運營、特許經(jīng)營、政府購買服務等多種形式，基礎設施建設PPP 模式應用的制度規(guī)范應當充分反映社會投資主體、消費者群體的利益訴求?，F(xiàn)有縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設多數(shù)是采用地方政府絕對主導的投融資模式，現(xiàn)有法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章，特別是地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件多數(shù)是在各級黨政機關絕對控制下制定的，制度生成過程缺乏社會投資主體、消費者群體參與，現(xiàn)有法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章不能充分反映社會投資主體、消費者群體的利益訴求，個別地方政府規(guī)章、制度文件甚至存在漠視社會投資主體、消費者群體利益訴求現(xiàn)象。

3、現(xiàn)行制度規(guī)范供給主體多元，推進PPP模式應用的制度合力不足

目前，不論是國務院層面還是省市各級地方政府層面的機構設置與職能劃分，都缺少能夠主導PPP 發(fā)展的政府部門?？疾飕F(xiàn)有PPP 模式應用的制度規(guī)范，國家層面PPP 模式應用制度規(guī)范的供給主體有國務院和國家發(fā)展改革委、財政部、交通運輸部、水利部等部委，省市層面PPP 模式應用制度規(guī)范的供給主體有省市政府以及財政廳、發(fā)展改革委、交通廳、住建廳等廳局，制度規(guī)范供給主體呈多元態(tài)勢。缺乏國家專門法律、行政法規(guī)統(tǒng)一界定情況下，多元制度規(guī)范供給主體對PPP 模式內(nèi)涵、外延的理解可能存在較大差異或者沖突，多元制度規(guī)范供給主體制度生成過程中欠缺共同協(xié)商、深度協(xié)商，已頒布的部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件關于PPP 模式應用的實體規(guī)范、程序規(guī)范及對PPP 模式管理主體、受制主體、受益主體權利義務配置可能存在沖突、錯配。如，現(xiàn)有城鄉(xiāng)公共服務收費政策，相關規(guī)范性文件規(guī)定城市居民垃圾清理可以收費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的垃圾清理不能收費，新農(nóng)村建設過程中農(nóng)民集中居住后的垃圾清理不能收費導致居民點環(huán)境衛(wèi)生保護缺乏資金來源;又如，城市電力增容可以收取電力附加費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)電力增容不能收取電力附加費;再有，制度規(guī)范生成時間有先后，制度規(guī)范因時間推移發(fā)生較大改變，如農(nóng)村電網(wǎng)改造收費政策變動較大，欠缺連續(xù)性?，F(xiàn)有制度規(guī)范的沖突，影響社會資本參與基礎設施建設的積極性，制約了PPP 模式在縣 (市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設中的推廣和實施。

三、基礎設施建設PPP 模式應用的制度優(yōu)化

國家法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章等制度規(guī)范的優(yōu)化程序復雜、所需時間漫長，筆者主要考慮縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設PPP 模式應用地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等制度規(guī)范的優(yōu)化以及現(xiàn)有制度規(guī)范的落地。新型城鎮(zhèn)化背景下，縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設應用PPP 模式融資，必須優(yōu)化PPP 模式應用的合作伙伴關系和合同管理、行業(yè)管理、程序管理以及項目風險防范與分擔等制度體系，全面落實PPP 項目財政承受能力論證與評估制度。

1、優(yōu)化基礎設施建設PPP 模式應用合作伙伴關系

(1)優(yōu)化政府部門職能

PPP 模式合作伙伴關系界定中，擺在首位的是政府部門的角色定位。省市政府及財政廳、發(fā)展改革委、住建廳、交通廳、水利廳等部門，應當加強對縣(市、區(qū))以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設應用PPP 模式融資的總體規(guī)劃和指導，充分明確各部門的職責分工，預防出現(xiàn)“九龍治水”狀況。第一，發(fā)展改革委作為項目審核立項的牽頭部門，負責項目前期準備、項目征集、儲備、信息發(fā)布、價格機制等“面上工程”。第二，財政部門應當負責PPP 項目財政預算編制與監(jiān)管、PPP 項目識別、策劃、方案評估論證、政府購買服務機制、財政承受能力論證等，會同行業(yè)主管部門根據(jù)縣(市、區(qū))實際情況從定性和定量兩方面開展“物有所值”評價工作。省市縣各級財政部門應當成立PPP 管理中心，對PPP 項目的實施進行全面協(xié)調(diào)和監(jiān)督。第三，發(fā)展改革委和財政部門外的其他省直部門，應當領導各市(州)、縣(市、區(qū))政府以及相關部門做好PPP 項目的開工、監(jiān)理、技術指導工作;市(州)政府及其職能部門加強對縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設應用PPP模式融資的監(jiān)督管理。第四，縣(市、區(qū))政府應當根據(jù)PPP 模式應用的部委規(guī)章、地方政府規(guī)章和省市的規(guī)范性文件，結合區(qū)域PPP 項目應用的實際情況，建立本級政府的PPP 項目庫，梳理區(qū)域內(nèi)PPP 項目交易流程，對區(qū)域內(nèi)PPP 項目的收費及補貼標準、投資進程做出詳細解釋說明，特別是對區(qū)域內(nèi)基礎設施建設項目設計、融資、運營、管理及維護各階段的利益分配關系進行清晰界定，與社會投資主體充分協(xié)商基礎上形成PPP 模式引入和運轉(zhuǎn)的具體合同文本。

(2)優(yōu)化社會投資主體選擇標準

伙伴關系選擇更重要的是社會投資主體資質(zhì)、責任、權利與義務的界定?；A設施建設項目投資總額大、建設周期長，大部分項目短期經(jīng)濟效益不明顯［1］。參與縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設PPP 模式投資的主體，既要有較強經(jīng)濟實力，還要有較強社會責任感和較高的誠信度，不然易形成爛尾工程和豆腐渣工程。應當通過構建企業(yè)社會責任和誠信評價指標體系(表4)有效衡量社會投資主體的社會責任感和誠信度。同時，縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門要按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定，與社會投資主體簽訂PPP 合同，嚴格監(jiān)督合同責任和義務的履行。

表4 企業(yè)社會責任和誠信評價指標體系

2、優(yōu)化基礎設施建設PPP 模式應用的基礎制度

(1)優(yōu)化基礎設施建設PPP 項目的合同管理制度

基礎設施建設的PPP 模式應用過程中，政府與社會投資主體的權利、義務關系必須通過PPP 項目合同約定，形成復雜的合同文本體系。合同內(nèi)容角度考察，可分為基礎交易合同、融資合同、特許權協(xié)議等。基礎交易合同主要解決商務層面事宜，包括項目建設合同、項目運營管理合同、供應合同及產(chǎn)品銷售合同等;融資合同主要解決資金安排、資本層面事宜，包括SPV 章程和股東間協(xié)議等SPV 設立文件，主要涉及合作方作為股東在公司層面的權利與義務以及決策機制，涉及SPV 融資的相關事宜;特許權協(xié)議是PPP 模式合同文本最重要的內(nèi)容，在PPP 合同文本體系中具有協(xié)調(diào)機制性質(zhì)，是PPP 模式有效吸引私人資本并成功運行的關鍵［5］。實務操作角度考察，PPP 項目基本文件分為四類，即政府授權簽約部門和投資人之間的特許經(jīng)營協(xié)議、投資人和融資機構之間的協(xié)議、投資人成立項目公司的文件、投資人建設和運營項目的協(xié)議。從財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定看，合同體系包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。

2014 年底至今，各部委出臺的多份文件已經(jīng)對加強PPP 合同起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止的全過程管理進行詳細規(guī)范，但部委文件是側重從頂層設計角度規(guī)范合同各方的權責配置、風險分擔、違約處理、政府監(jiān)管和履約保證。甘肅、北京等省市根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際推出了省域PPP 合同范本;湖南尚無專門規(guī)范PPP 合同管理的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，主要依據(jù)國家通用法律、行政法規(guī)和國家部委文件進行合同管理。

應當根據(jù)湖南新型城鎮(zhèn)化過程中基礎設施建設的實際，細化完善PPP 合同文本管理制度。一是構建標準合同文本管理制度。有必要以財政部《PPP 項目合同指南(試行)》為基礎，結合湖南縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設PPP 模式應用的具體行業(yè)和項目實踐，歸納、總結主要行業(yè)PPP 模式應用的合同文本，統(tǒng)一合同文本格式及合同基本內(nèi)容，縮短PPP 模式應用具體項目的合同準備和談判周期。二是預留合同文本調(diào)整機制?；A設施建設PPP 項目的生命周期長，合同訂立時既要充分考慮項目生命周期內(nèi)的實際需求，還應合理設置或者預留合同主體變更(合同轉(zhuǎn)讓)、合同期限變更(提前中止或者展期)、合同內(nèi)容變更(產(chǎn)出標準調(diào)整、價格調(diào)整)的靈活調(diào)整機制，為未來長達20 －30 年的合同執(zhí)行期預留變更、調(diào)整空間。三是強化合同管理培訓，樹立契約意識，防控項目風險。省、市(州)、縣 (市、區(qū))財政部門應組織加強對政府及相關部門、社會資本及PPP 項目其他參與方的法律和合同管理培訓，使各方牢固樹立契約意識，逐步提升各參與方對PPP 項目合同精神主旨、核心內(nèi)容和談判要點的理解把握能力。合同管理全過程中，要充分借助、積極運用法律、投資、財務、保險等專業(yè)咨詢顧問機構的力量，提升PPP 項目合同的科學性、規(guī)范性和操作性，充分識別、合理防控項目風險。

(2)落實基礎設施建設PPP 項目財政承受能力論證和評估制度

應當深入貫徹財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》精神，細化省域基礎設施建設PPP 項目財政承受能力論證制度，合理評估省、市(州)、縣(市、區(qū))三級政府的PPP 項目建設財政支出責任。首先，應通過規(guī)范性文件建立省級財政部門對基礎設施建設PPP 項目財政支出預算編制、執(zhí)行及監(jiān)管的全過程、全方位控制制度。財政部要求通過預算對PPP 項目的財政支出責任進行硬約束，前提是基礎設施建設PPP 項目財政支出預算的編制必須是合理的、執(zhí)行必須是有效的，具體的PPP 項目啟動之初，就須通過制度防范發(fā)生目前政府預算管理中普遍存在的“重編制、輕執(zhí)行”問題。二是靈活運用財政部規(guī)定的PPP項目預算支出控制指標。財政部要求“每一年度全部PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，應當理解這是對省域財政PPP 項目預算支出責任的總體控制指標。湖南應當嚴格執(zhí)行10%限額控制指標前提下，根據(jù)各市(州)、縣(市、區(qū))財力水平、新型城鎮(zhèn)化率、基礎設施完善程度以及PPP 模式應用的具體情況，具體支出責任指標的控制應當差別對待?？梢钥紤]，地方財政收入(以2013 年為例)10 億元/年以上的24 個縣(市、區(qū))，當年地方財政收入增量部分，鼓勵其較大比例用于基礎設施新增項目的建設和基礎設施既有項目的提質(zhì)改造;地方財政收入3 億元/年至10 億元/年之間的74 個縣(市、區(qū))，當年地方財政收入增量部分，允許其有一定比例用于基礎設施PPP 項目的建設;地方財政收入偏低的縣(市、區(qū))，即地方財政收入3 億元/年以下的縣(市、區(qū))基礎設施建設PPP 模式應用的財政支出責任，應當更多的通過國家、省級PPP 基金、重大專項和其他多種形式的財政轉(zhuǎn)移支付方式解決。三是財政支出作為基礎設施建設PPP 模式應用的引導資金，應當貫徹“效率與公平兼顧”原則，注重區(qū)域和行業(yè)的平衡性評估。PPP 項目的財政支出，應當考慮各市 (州)、縣 (市、區(qū))新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，實現(xiàn)長株潭、環(huán)洞庭湖、湘南、大湘西等不同區(qū)域以及行業(yè)的均衡發(fā)展，避免PPP 項目財政投入過度傾斜或集中于某一區(qū)域、某一行業(yè)，進一步拉大省域內(nèi)東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入、新型城鎮(zhèn)化的區(qū)域差距。四是建立健全PPP 項目財政支出信息披露制度。年度內(nèi)PPP 項目財政支出額度必須在地方政府年度決算報告中予以披露，確保PPP 項目財政支出信息公開透明;非現(xiàn)金支出、不需納入預算安排的土地等實物投入、無形資產(chǎn)投入必須有制度規(guī)范并公開披露。

3、完善基礎設施建設PPP 模式應用的行業(yè)制度

國家層面看，目前國務院和財政部等制度供給主體出臺的PPP 模式應用的行業(yè)性規(guī)范，主要涉及城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設施、收費公路、城市管網(wǎng)、水利工程等行業(yè)領域。省域?qū)用婵矗幽鲜≌l(fā)布的文件涉及鐵路建設、湖南省財政廳和住建廳發(fā)布的文件涉及“兩供兩治”設施建設財政貼息獎補資金管理外，還沒有看到更多的分行業(yè)PPP 模式應用的具體規(guī)范。基于現(xiàn)有規(guī)范性文件主要是表達政策支持和頂層設計、缺乏具體實務操作指引的實際，首先，相關政府部門有必要以國務院和財政部等部委規(guī)范性文件為指導，優(yōu)先選擇市場化程度高、投資規(guī)模大、有長期穩(wěn)定需求的城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、軌道交通、地下綜合管廊等行業(yè)領域，盡快出臺PPP 模式應用的行業(yè)指引。其次，有必要組織力量歸納總結國外、兄弟省市分行業(yè)基礎設施建設PPP 模式應用成功的典型案例，如波蘭城市垃圾PPP 管理、黑龍江佳木斯供暖PPP 中外合作項目、山西存量房PPP 模式項目、北京地鐵“可續(xù)期債”PPP 模式融資以及污水處理、棚戶區(qū)改造、醫(yī)療保障、水利建設等方面的成功案例，作為分行業(yè)PPP 模式應用的具體指導。另外，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清理收費政策以及城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)電力增容收費政策不一致、電網(wǎng)改造收費政策變動較大，嚴重影響社會資本參與基礎設施建設的積極性等實際問題，應當通過調(diào)研和多部門共同協(xié)商，出臺更加符合實際的、能夠充分調(diào)動社會投資主體積極性的制度規(guī)范。

4、建構基礎設施建設PPP 模式應用的程序制度

縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設的PPP模式應用，涉及立項、融資、招投標、建設、運營、監(jiān)管等階段，運作周期長、投資金額大、項目風險高、程序很復雜，必須建立嚴密、完善的程序制度體系，約束PPP 項目實施主體的程序行為，確保PPP 項目的順利建設和有效運營。相關政府部門有必要結合湖南縣 (市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設PPP 模式應用實際，出臺《政府投資支持社會投資項目管理辦法》、《PPP 項目行政審批實施細則》、《PPP 項目物有所值評價指引》、《PPP 項目財政承受能力評價指引》、《PPP 項目工程建設招投標實施細則》、《競爭性磋商公告》、《PPP 項目遴選和評價實施細則》、《PPP 項目信貸支持金融服務實施細則》、《PPP 項目政府采購操作流程》、《PPP 項目運營、監(jiān)管和退出管理辦法》、《PPP 項目績效評價指引》、《PPP 項目信息公開管理辦法》、《PPP 項目風險補償機制》、《PPP 項目退出機制》等規(guī)范性文件，進一步細化、完善PPP 模式應用的更具實踐操作性的全流程管理規(guī)范。

5、優(yōu)化基礎設施建設PPP 模式應用的風險防范和分擔制度

社會投資主體的資質(zhì)、管理能力及基礎設施建設項目本身存在的風險，嚴重制約著湖南新型城鎮(zhèn)化進程中縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設項目引進PPP 模式的進度。構建科學有效的風險防范和分擔機制，是湖南新型城鎮(zhèn)化過程中縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設項目應用PPP 模式順利融資的關鍵。

(1)建構基礎設施建設PPP 項目應用風險防范制度

一要對參與PPP 模式的社會投資主體進行評估。新型城鎮(zhèn)化過程中，縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設應用PPP 模式，項目規(guī)模小，對經(jīng)濟實力強的大財團缺乏吸引力，參與項目的投資主體多數(shù)是當?shù)亟?jīng)濟條件稍強的個體老板，多數(shù)投資主體的資質(zhì)不很高，資金投入難以得到保障，社會責任感和誠信度難以保證?？h(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設項目招投標之前，必須對參與PPP 模式的社會投資主體的資質(zhì)及融資能力進行評估，對其社會責任感和誠信度進行考核。二是縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設項目本身的評估。目前省會城市、各地市州的基礎設施建設多數(shù)項目開工建設前進行了風險評估，但是縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設項目的風險評估多數(shù)尚未開展。必須基于經(jīng)濟社會發(fā)展速度，對縣(市、區(qū))及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設項目，從環(huán)保風險、社會風險、現(xiàn)金流及利益風險等方面分不同階段和項目類別進行測評，政府部門和相關社會投資主體必須根據(jù)測評結果，從環(huán)保設計、社會治理以及利益分享等方面做好防范對策。

(2)完善基礎設施建設PPP 項目應用風險分擔制度

風險分擔是指所有參與PPP 模式的合作主體，應當按照具體的權責劃分承擔相匹配的風險。新型城鎮(zhèn)化基礎設施建設項目引進PPP 模式融資，包括政府部門和參與PPP 模式融資的社會投資主體兩大主體。應用PPP 模式建設的基礎設施項目的風險，必須由政府和社會投資主體共同承擔，各自承擔的風險份額按照合同確定［6］。第一，政府部門主要承擔公共風險，包括項目建設的環(huán)保風險、社會風險、應急風險等，如基礎設施項目建設帶來的環(huán)境污染以及房屋拆遷、土地征收帶來的社會風險。第二，社會投資主體主要承擔項目建設的效益風險、安全風險和技術風險等。效益風險是指可能存在的項目建設成本與未來收益差距較大的風險，須由投資主體通過對基礎設施項目進行全面的效益風險評估，各投資主體按照各自投資額承擔相應風險;安全風險是指施工過程的人員財產(chǎn)安全風險，由項目負責單位共同負責;技術風險由項目設計單位和項目施工單位負責［7］。第三，PPP 項目執(zhí)行過程存在的法律風險須構建政府和社會投資者風險共擔機制。PPP 項目逐步推廣，國家法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件日新月異，法制環(huán)境變化可能給運營周期較長的PPP 項目投資者帶來收益不確定風險。法律、政策風險原則上應當由政府承擔，但文件出來后的修訂、調(diào)整成本很高，需要構建一個風險共擔機制，設置最低影響積累效果的門檻，當累積效果達到一定額度時，由政府通過延長特許期或額外補助等方式給予補償。第四，PPP 合作關系建立和維護過程中，要針對政府信用風險高的難題，構建有公信力的地方政府信用評價平臺。應由信譽度很高的社會中介機構作為政府信用的評價主體，定期提供地方政府信用評價報告，披露政府部門在PPP 項目運營中的履約和守信情況。第五，各項風險分擔機制必須形成制度性文件，最優(yōu)選擇是國家出臺相關法律、行政法規(guī)形成法律依據(jù)，以減少風險分擔過程的麻煩。雖然所有的風險是分擔的，但是部分風險并不存在非常明確的界限，如社會風險和環(huán)保風險，須由政府部門和社會投資主體共同分擔。

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［3］ 陳坤龍. 我國地方政府PPP 項目指南框架構建研究［D］.重慶:重慶大學碩士學位論文，2013:28 －32.

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