縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式的應(yīng)用基礎(chǔ)與機制創(chuàng)新

余 華 彭程甸

(湖南財政經(jīng)濟學(xué)院，湖南 長沙 410205)

近年湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得顯著成效，道路交通、供水供電燃氣、園林綠化、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施大大改善;但是，2020 年實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率58% 的 (2013 年是48%)目標(biāo)存在很多制約因素，特別是縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資問題，隨著社會經(jīng)濟和國家宏觀政策的發(fā)展變化，依靠政府財政資金、銀行信貸和土地出讓等方式籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的傳統(tǒng)投融資模式已難以為繼。2014 年11月至2015 年2 月，課題組采用文獻研究、個別訪談、個案分析、實地考察等方法，對瀏陽、沅江、衡南、資興、永興等縣(市)進行重點調(diào)研，基本摸清湖南城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀、目前投融資面臨的制約因素基礎(chǔ)上，探索新型城鎮(zhèn)化背景下社會資本通過PPP 模式參與縣和縣級市【簡稱縣(市)】以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效路徑。

一、湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點是改善縣域基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境

1、湖南城鎮(zhèn)化水平不斷提高但總體水平較低

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進。2013 年年末湖南常住人口達6690.6 萬人，其中城鎮(zhèn)人口3208.81 萬人，鄉(xiāng)村人口3481.79 萬人，城鎮(zhèn)化率47.96%，相比2004 年的35.5%增長12.46%;2004 －2013 年湖南省城鎮(zhèn)化率呈逐年上升勢態(tài)，但增速較緩，年增長率為3.4%。與全國平均城鎮(zhèn)化水平比，2004 －2013 年湖南城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平，2013 年湖南城鎮(zhèn)化率(47.96%)比全國平均城鎮(zhèn)化率(53.75%)低了5.79% (見圖1)①。可見，全國城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高的趨勢下，湖南城鎮(zhèn)化總體水平仍有大幅提升空間。

圖1 2004－2013年湖南省城鎮(zhèn)化率

2、湖南各市州城鎮(zhèn)化水平差距凸顯

圖2 顯示2013 年湖南省14 個市州的城鎮(zhèn)化率，可以發(fā)現(xiàn)各市州城鎮(zhèn)化率差距顯著。2013 年，長沙、株洲、湘潭、岳陽的城鎮(zhèn)化率達到50% 以上，衡陽、郴州的城鎮(zhèn)化率位于45% －50%之間，常德、益陽、張家界、永州、婁底、懷化的城鎮(zhèn)化率位于40% －45%之間，湘西自治州和邵陽市的城鎮(zhèn)化率均低于40%。城鎮(zhèn)化率最高的長沙(70.3%)與最低的邵陽(38.4%)相差31.9 個百分點，9 個市州的城鎮(zhèn)化率低于湖南平均水平(47.96%)。可見，湖南各市州城鎮(zhèn)化水平極不均衡，絕大部分資源被投入長株潭及周邊城市的城鎮(zhèn)化建設(shè)，大湘西地區(qū)的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待政府的政策扶持和積極引導(dǎo)。

圖2 2013 年湖南14 個市州城鎮(zhèn)化率(單位:%)

3、湖南縣(市)一級的城鎮(zhèn)化水平分化更為顯著

表1 顯示2013 年湖南省縣(市)區(qū)的城鎮(zhèn)化分布。數(shù)據(jù)統(tǒng)計得知，湖南124 個縣(市)區(qū)中，城鎮(zhèn)化率大于95%以上的市區(qū)7 個，位于90% －95%的市區(qū)5 個，位于85% －90%的市區(qū)5 個，位于80% －85%的市區(qū)4 個，位于75% －80% 的縣(市)區(qū)3 個，位于70% －75%的縣(市)區(qū)2 個，位于65% －70%的縣(市)區(qū)2 個，位于60% －65%的縣(市)區(qū)6個，位于55% － 60% 的縣 (市)0 個，位于50% －55%的縣(市)8 個，位于45% －50%的縣(市)7 個，位于40% －45%的縣(市)15 個，位于35% －40%的縣(市)25 個，位于30% －35%的縣(市)23 個，位于30%以下的縣(市)12 個。其中，城鎮(zhèn)化率75%以上的24 個縣(市)全為主城區(qū)，城鎮(zhèn)化率位于60% －75%之間的10 個縣(市)只有吉首市、津市市和資興市3 個縣(市)，其他7 個都是主城區(qū)，就是說湖南城鎮(zhèn)化率大于60%的34 個縣級行政區(qū)域只有3 個縣(市)。

第一，僅從縣(市)數(shù)量分布看，大部分縣(市)城鎮(zhèn)化水平均處于低水平狀態(tài)，城鎮(zhèn)化率低于40% 的縣(市)60 個，占縣(市)區(qū)總數(shù)的48.39%;低于湖南城鎮(zhèn)化平均水平(47.96%)的縣(市)80 個，占縣(市)區(qū)總數(shù)的64.52%。第二，從縣(市)區(qū)域分布看，長(芙蓉區(qū)、岳麓區(qū)、開福區(qū)、天心區(qū)、雨花區(qū))株(荷塘區(qū)、蘆淞區(qū)、石峰區(qū)、天元區(qū))潭(雨湖區(qū)、岳塘區(qū))及衡陽(珠暉區(qū)、雁峰區(qū)、石鼓區(qū)、蒸湘區(qū)、南岳區(qū))的主城區(qū)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)很高，個別城區(qū)已實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，城市基礎(chǔ)設(shè)施完善。今后，這些區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)是基礎(chǔ)設(shè)施的提質(zhì)改造。大湘西地區(qū)的縣(市)城鎮(zhèn)化水平相對較低，邵(隆回縣、綏寧縣、城步縣、新邵縣、邵陽縣、洞口縣、武岡市)、懷(會同縣、新晃縣、中方縣、芷江縣、麻陽縣、通道縣、溆浦縣、辰溪縣、沅陵縣)、湘西州 (鳳凰縣、龍山縣、永順縣、古丈縣)、永(江華、江永)、婁(雙峰縣、新化縣、漣源市)的城鎮(zhèn)化率都處于35%以下，多以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度低，屬于湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的短板縣(市)，是湖南省、市(州)及縣(市)級政府重點關(guān)注和大力推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的縣(市)。第三，從縣(市)的分化程度看，不考慮城市主城區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，城鎮(zhèn)化率最高的冷水江市(76.65%)與最低的隆回縣(26.56%)相差50.09 個百分點，城鎮(zhèn)化率低于30% 的縣(市)有12 個，湖南各縣(市)間的城鎮(zhèn)化水平差距較大。因此，大力推進低城鎮(zhèn)化縣(市)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力提升湖南新型城鎮(zhèn)化的整體水平應(yīng)是未來一段時期的工作重點。

總之，目前湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已取得較大進展，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高。但各市州和各縣(市)城鎮(zhèn)化水平差距較大，特別是除長株潭衡主城區(qū)外的其他多數(shù)縣(市)城鎮(zhèn)化建設(shè)仍處于低水平狀態(tài)。這在一定程度上說明，要實現(xiàn)《湖南省推進新型城鎮(zhèn)化實施綱要(2014—2020 年)》所規(guī)定的發(fā)展目標(biāo)，今后相當(dāng)長時期內(nèi)，湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重心都應(yīng)定位于縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。湖南推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，重點應(yīng)是大力建設(shè)和改善縣(市)域范圍內(nèi)的縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移提供保障。

表1 2013 年湖南省縣(市)的城鎮(zhèn)化率(單位:%)

二、湖南縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式的應(yīng)用基礎(chǔ)

縣(市)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改善人民生活質(zhì)量具有重要意義。過去很長一段時期，我國并不很重視縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大大落后于城市地區(qū)。要在縣(市)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)改善落后的基礎(chǔ)設(shè)施，僅僅依靠傳統(tǒng)的政府財政和銀行信貸等投融資模式是不夠的，還需要充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用，將雄厚的社會資本引入縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但與經(jīng)濟總量、人口規(guī)模、城區(qū)面積等條件較好的城市主城區(qū)不同，從規(guī)模上看，縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模較小、人口密度低，這決定縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單位成本高;從項目性質(zhì)看，縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施主要是農(nóng)田水利、道路、電網(wǎng)等公共產(chǎn)品，縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路和橋梁等設(shè)施不適宜收費運營;從經(jīng)濟效益看，縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟落后，居民收入水平不高，流出人口較大，直接導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施使用率低，私營企業(yè)進入后難以收回項目的全部成本。這些因素大大限制了PPP 模式在縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的適用范圍。但是，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，將PPP模式引入縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是可行的，具有十分廣闊的運用前景。

1、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善

近年，湖南不斷加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，城鎮(zhèn)生活條件得到很大改善。表2 所示，除城鎮(zhèn)居民人均道路面積和每萬人擁有公交車數(shù)等指標(biāo)外，2011 －2013 年湖南城市基礎(chǔ)設(shè)施主要指標(biāo)均呈上升趨勢。2013 年末全省城市道路長度10910.55 公里，城鎮(zhèn)居民人均道路面積15.04 平方米，相比2011 年增長4.2%;每萬人擁有廁所數(shù)2.59 個，相比2011 年增長2.7%;每萬人擁有公交車9 輛，同2012 年數(shù)量相同;用水普及率96.9%，相比2011 年增長1.2 個百分點;用氣普及率92%，相比2011 年增長4 個百分點;年末互聯(lián)網(wǎng)寬帶用戶718.1萬戶，增長15.9%;城鎮(zhèn)人均公園綠地面積8.99 平方米，相比2011 年略有增長，新增公園19 個;城鎮(zhèn)建成區(qū)綠化覆蓋率37.63%，相比2011 年增長了0.83 個百分點。湖南城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得較大成效，有效提高了公共服務(wù)質(zhì)量，改善了湖南城市發(fā)展面貌。

表2 2011 －2013 年湖南城市基礎(chǔ)設(shè)施主要指標(biāo)

2、固定資產(chǎn)投資逐年穩(wěn)步增長

表3 2011 －2013 年湖南固定資產(chǎn)投資(單位:億元)

2011 －2013 年湖南社會固定資產(chǎn)投資額逐年增長，年均增長率達17.15% (表3)。分析統(tǒng)計數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)湖南固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)三大特點。一是城鎮(zhèn)投資占比持續(xù)下降，農(nóng)村投資增幅較大。城鎮(zhèn)投資由2011 年的92.43%下降至2013 年的88.19%，農(nóng)村投資年均增長率達57.9%，可見湖南正逐步加大縣(市)一級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，研究PPP 模式在湖南縣(市)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用具有扎實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。二是民間投資額持續(xù)增長。2013 年民間投資已占全省固定資產(chǎn)投資總額的62.44%，私有資本投資已成為湖南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資重要來源，湖南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實行PPP 模式具有雄厚的資本保障。三是固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)區(qū)域非均衡現(xiàn)象。湖南固定資產(chǎn)投資主要集中于長株潭地區(qū)和環(huán)長株潭城市群，湘南地區(qū)和大湘西地區(qū)投資額度較少，如何加大湘南地區(qū)和大湘西地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，實現(xiàn)湖南省各區(qū)域之間的統(tǒng)籌、均衡發(fā)展，成為湖南各級政府關(guān)注的現(xiàn)實問題。

3、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

表4 顯示2011 －2013 年湖南固定資產(chǎn)投資的資金來源占比，湖南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資資金主要來源于自籌(自籌是指省本級及省級以下的財政預(yù)算支出)，國家預(yù)算內(nèi)投資、貸款、債券、外資所占比例均較小，其他投資(包括民間資本投資)占比相對較大，占13%以上?？梢?，湖南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入結(jié)構(gòu)正持續(xù)優(yōu)化，雖然政府財政在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投資主體地位依然重要，但隨著經(jīng)濟體制改革不斷深化，投資主體多元化趨勢漸漸加強。

表4 2011 －2013 年湖南固定資產(chǎn)投資的資金來源占比(單位:%)

4、社會資本較為充裕

隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，湖南社會資本充裕。排除2008 年經(jīng)濟危機的影響，2004 －2013年湖南金融機構(gòu)存貸款余額均呈上升勢態(tài)。2013 年全省各項存款余額26756.64 億元，其中單位存款10960.39 億元、個人存款15796.25億元，比2004 年增加21256.17 億元，年均增長率19.22% (圖3)。社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著巨大潛力，政府加快投融資體制改革，縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推廣應(yīng)用PPP 模式可拓寬社會資本投資渠道。政府恰當(dāng)引導(dǎo)、充分激勵，社會資本可以在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

圖3 2004 －2013 年湖南省金融機構(gòu)存款余額(單位:億元)

5、PPP 應(yīng)用的制度環(huán)境日益成熟

國家層面看，2014 －2015 年P(guān)PP 模式應(yīng)用受到國務(wù)院、國家發(fā)改委和財政部前所未有的重視。發(fā)改委牽頭的PPP 立法(特許經(jīng)營法)工作正在積極推進;為規(guī)范PPP 項目操作流程，財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》。省域?qū)用婵矗鲜∝斦d發(fā)布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，并聯(lián)合多家金融機構(gòu)，優(yōu)先支持PPP 試點項目融資，對PPP 試點工作卓有成效的市縣以及規(guī)范運作且具有示范效應(yīng)的PPP 試點項目，省財政采取以獎代補形式給予資金支持;成立專門的PPP 工作機構(gòu)，加強對各地PPP 工作的指導(dǎo)。這些制度和措施，是縣(市)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)推廣應(yīng)用PPP 模式必不可少的條件，將會極大調(diào)動社會資本參與縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

6、PPP 應(yīng)用的成功經(jīng)驗不斷積累

湖南部分縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有成功運用PPP 模式的初步經(jīng)驗。課題調(diào)研了解到，沅江市天然氣管道、熱電管網(wǎng)和衡陽市污水處理廠、垃圾發(fā)電廠等項目運用BOT 方式融資建設(shè)，運營狀況良好。2014 年12 月22 日，湖南省財政廳、湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合公布了總投資額達583 億元的30 項全省政府和社會資本合作(PPP)示范項目，長沙縣公交一體化項目、長沙縣潯龍河生態(tài)示范點項目、湘鄉(xiāng)市城市污水處理廠及配套管網(wǎng)工程項目、資興市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地項目、永興縣的城鄉(xiāng)安全引水工程項目和城南新區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)項目、嘉禾縣城鄉(xiāng)供水一體化及垃圾和污水處理打包項目、瀘溪縣沅江風(fēng)光帶景區(qū)開發(fā)項目均屬縣(市)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運用PPP 模式的試點。2015 年1 月20日，永興縣公布一批政府和社會資本合作(PPP)項目，成功簽署多個項目合作合同。2015 年7 月3 日，湖南省財政廳又公布了第二批52 項PPP 示范項目，預(yù)計總投資額達768 億元;其中，屬于縣(市)基礎(chǔ)設(shè)施(含交通、社會事業(yè)中的自來水廠和配套網(wǎng)管、特色鄉(xiāng)鎮(zhèn))建設(shè)項目有24 項，屬于縣(市)生態(tài)環(huán)保建設(shè)項目有7 項，合計投資額近338 億元，占該批示范項目總投資額的44%。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用的這些案例，為在縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中吸引社會資本積累了寶貴經(jīng)驗。

三、湖南縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用的制約因素

湖南新型城鎮(zhèn)化過程中，PPP 模式雖已在省會城市、市州和部分縣(市)得到一定程度運用，一些示范項目取得了較好社會經(jīng)濟效益。但在縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化過程中，PPP模式應(yīng)用尚未進入良性運作階段，還存在較多制約因素?；谙嚓P(guān)政府文件和課題組調(diào)研數(shù)據(jù)，制約因素主要存在于經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、法律法規(guī)及制度、傳統(tǒng)投融資模式和融資平臺建設(shè)等方面。

1、經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境欠佳

經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境是湖南新型城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP 模式的基礎(chǔ)制約因素，對縣(市)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約作用尤為明顯。

(1)經(jīng)濟發(fā)展總體水平不高。湖南地處中部丘陵地帶，經(jīng)濟發(fā)展總體水平不高。2008 －2013 年湖南省地區(qū)生產(chǎn)總值呈持續(xù)上升趨勢，但增長速度自2010 年起逐年下降，由2010 年的14.6%降至2013 年的10.1% (見圖4)。

圖4 2008 －2013 年湖南生產(chǎn)總值及增長速度

表5 2013 年中國31 個省級行政區(qū)城鎮(zhèn)化率排名

(2)城鎮(zhèn)化水平低。湖南部分縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式運用受到城鎮(zhèn)化水平較低的制約。一是城鎮(zhèn)人口比例較低。從湖南各市縣城鎮(zhèn)化水平看，2013 年懷化、婁底、永州和湘西自治州的大部分縣(市)城鎮(zhèn)化水平低于30%，甚至株潭的部分縣(市)也處于城鎮(zhèn)化水平的低端，這些市州的縣(市)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)人口比重更低，大部分人口在家務(wù)農(nóng)或者外出務(wù)工，無法給PPP 模式運用提供足夠的勞動力。從全國各省城鎮(zhèn)化水平看(見表5)，2013 年全國各省城鎮(zhèn)化水平排名中，湖南居第22 位，處于中等偏下水平，湖南城鎮(zhèn)化水平同全國其他省份相比存在較大差距，處于相對落后狀態(tài)。二是城鎮(zhèn)化水平發(fā)展較慢。湖南省2008 年城鎮(zhèn)化率42.15%，2013 年相比2008年增加5.81 個百分點，平均每年增加1.16 個百分點。全國城鎮(zhèn)化率2008 年和2013 分別為46.99%和53.73%，平均每年增加1.35 個百分點，湖南城鎮(zhèn)化水平的年均增長率低于全國平均水平，未來還有很大增長空間。三是城鎮(zhèn)人口受文化教育程度較低。湖南部分縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化中，從農(nóng)業(yè)所轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動力沒有真正的市民化，其文化素質(zhì)和勞動技能無法滿足PPP 模式項目建設(shè)所需勞動力的質(zhì)量要求。

表6 2013 年湖南城市基礎(chǔ)設(shè)施主要指標(biāo)與全國、中部省份比較

(3)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。引進PPP 模式雖是進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要一定既有基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)。湖南部分縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，一是交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。湘中、湘南和大湘西大部分縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通狀況較差，大部分鄉(xiāng)村還沒有實現(xiàn)公交車常態(tài)化運營。二是水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。湖南大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有自來水公司，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有穩(wěn)定的活性水源。三是基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善。表6 所示，湖南城鎮(zhèn)居民人均道路面積、每萬人擁有廁所數(shù)、每萬人擁有公交車數(shù)、城鎮(zhèn)用水用氣普及率、城鎮(zhèn)人均公園綠地面積、城鎮(zhèn)建成區(qū)綠化覆蓋率等指標(biāo)均低于全國平均水平，中部六省中也處于中下位，湖南城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同全國其他省份相比仍有不小差距。

(4)資源環(huán)境承載能力弱。湖南大部分縣域資源環(huán)境承受能力較薄弱。一是水土資源非常緊張。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源、土地資源緊張，分布和規(guī)劃很不合理，不利于引進PPP 模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是環(huán)境承載能力較弱。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境狀況較差，部分資源開采后造成的環(huán)境污染很難恢復(fù)。三是群眾環(huán)境衛(wèi)生意識不強。居民點和農(nóng)家屋前屋后衛(wèi)生狀況堪憂，新農(nóng)村建設(shè)居民集中居住后環(huán)境衛(wèi)生沒有得到根本改觀。目前只有長沙縣、瀏陽縣、攸縣等少數(shù)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境狀況良好，其他縣域大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境臟亂差較明顯。

2、地方政府財力不足難以支撐PPP 項目融資

湖南部分縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化進程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都采用傳統(tǒng)的投融資模式，傳統(tǒng)投融資方式在部分縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了重要促進作用，尤其是在資金保障、風(fēng)險控制和項目進展等方面起到了重要作用。但是，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進，傳統(tǒng)投融資模式已經(jīng)無法在新型城鎮(zhèn)化的升級發(fā)展中和經(jīng)濟社會條件較差的縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分縣(市)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有引進PPP 模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切愿望，但是引入PPP 模式又受到傳統(tǒng)投融資模式的制約。

(1)財政投入不足，引入PPP 項目缺乏政府引導(dǎo)資金。從湖南新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實際情況看，大部分PPP 項目的前期資金都需要全部或部分的政府財政資金投入，但目前地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政收入少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財政缺口大。一是市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)發(fā)行債券，無法通過債券形式進行融資。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入統(tǒng)歸縣(市)政府管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出只能依靠上級財政部門撥款。三是轉(zhuǎn)移支付資金下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分較少，大多由市縣政府主導(dǎo)分配，且份額較少。

(2)土地流轉(zhuǎn)受阻。湖南前些年縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，大多依靠轉(zhuǎn)讓或出租土地進行項目融資，這種融資方式能夠確保資金足額到位。但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型，土地流轉(zhuǎn)籌資受到了較多阻礙。一是現(xiàn)有可供轉(zhuǎn)讓或者出租的土地資源有限，優(yōu)質(zhì)土地資源少之又少，靠土地資源獲取財政收益的方法已經(jīng)基本失效。二是投資商對流轉(zhuǎn)土地的使用隨意性較大，違背合同進行經(jīng)營的現(xiàn)象較普遍，導(dǎo)致政府或者農(nóng)戶不愿意將土地續(xù)約。三是隨著農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮的影響，部分農(nóng)民不愿意將土地再轉(zhuǎn)讓或者出租給投資商進行經(jīng)營，違約現(xiàn)象一定程度上存在，挫傷了投資商的投資積極性。

3、縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP 模式存在較大風(fēng)險

(1)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目對社會資本的吸引力弱。參與PPP 模式的社會投資通常都是追求利潤最大化的。但是，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多數(shù)屬社會公共產(chǎn)品，社會效益明顯，經(jīng)濟利潤較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)濟效益回報更低，而且大部分項目短期內(nèi)根本無法實現(xiàn)經(jīng)濟效益。因此，社會資本大多不愿意參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目難以引入PPP 模式進行融資。

(2)PPP 模式融資對行業(yè)項目選擇存在局限性。根據(jù)以往實踐經(jīng)驗，PPP 模式是采取公私合營的方式，參與PPP 模式的社會投資對經(jīng)濟回報的要求較高，因此，PPP 模式一般只適用于具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的行業(yè)項目。因為準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的行業(yè)項目可以通過收取費用，或者轉(zhuǎn)租場地進行商業(yè)化運作。所以，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將基礎(chǔ)設(shè)施項目進行分類，將準(zhǔn)公共產(chǎn)品按照PPP 模式進行運作。

(3)PPP 模式運作項目的投資運營商選擇存在風(fēng)險。湖南部分縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，大多屬于民生項目，項目經(jīng)濟效益不明顯且在短期內(nèi)難以得到經(jīng)濟效益回報。因此，一旦參與PPP 模式的社會投資商社會信譽和誠信度不高，項目建設(shè)過程中就會出現(xiàn)偷工減料、投資資金斷裂等不良現(xiàn)象，而目前缺乏PPP 模式的進入門檻的制度及政策。因此，縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)引入PPP 模式進行融資，必須制定相關(guān)的政策門檻，對參與PPP 模式的社會投資商進行測評和考核。

4、PPP 運行平臺建設(shè)受到制約

建設(shè)一個便捷有效的PPP 運行平臺，是湖南省各級政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府新型城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目引入PPP 模式順利融資的關(guān)鍵所在。通過課題組對湖南部分縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有融資平臺建設(shè)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其對PPP 模式引入的制約因素主要表現(xiàn)在:

(1)PPP 模式運作機制未建立健全。當(dāng)前，湖南新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP 模式進行融資，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府運作機制沒有建立，少數(shù)經(jīng)濟條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)PPP 模式運作機制很不健全。PPP 模式涉及擔(dān)保、稅收、合同、特許權(quán)等諸多方面，需要非常規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的交易流程，但目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠?qū)崿F(xiàn)的PPP 模式交易流程規(guī)范化程度不高，標(biāo)準(zhǔn)化運作較難［1］。

(2)金融保險平臺未建立健全。PPP 模式運行需要多方參與，存在較大法律風(fēng)險和利益風(fēng)險，需要相關(guān)金融保險平臺保障運行。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沅江市成立了土地信托投資公司，從法律、利益等方面規(guī)定土地的增值收益分配，保證土地的正常流轉(zhuǎn)。但從湖南大部分縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況看，幾乎沒有與之配套的金融保險平臺，既有金融保險平臺很少有專門針對PPP 模式運作的金融保險方面的業(yè)務(wù)內(nèi)容，部分與之相關(guān)的金融保險業(yè)務(wù)效果不明顯。

(3)PPP 專業(yè)化機構(gòu)和專業(yè)人才缺失。PPP 模式對湖南大部分縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資，都是一種比較新穎的模式，必須依靠專業(yè)化較強的PPP 模式運作機構(gòu)和專門的PPP 模式運作人才進行經(jīng)營管理。目前湖南大部分縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)這兩方面都比較欠缺。從政府機構(gòu)方面說，目前只有財政部成立PPP 工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其所屬的辦公室，湖南省財政廳成立PPP 模式專門工作機構(gòu)，從機制構(gòu)建、機構(gòu)設(shè)置、政策扶持、項目示范等方面開展系列工作，但是市(州)、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都沒有成立相關(guān)專業(yè)運作機構(gòu)。已經(jīng)成立的PPP 專門工作機構(gòu)，大多依靠既有的政府工作人員進行經(jīng)營管理，缺乏專業(yè)視野和專業(yè)技能，而市(州)、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級幾乎沒有專業(yè)的運作機構(gòu)，專門人才無從談起。社會中介組織方面，目前湖南新型城鎮(zhèn)化過程中縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)PPP 模式融資，幾乎沒有社會中介組織參與，相關(guān)社會中介組織缺乏PPP 模式運營的專業(yè)人才。

四、湖南縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用的機制創(chuàng)新

推進縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力，不應(yīng)局限于某一特定方式或固有模式。湖南應(yīng)立足本省實際，構(gòu)建具有湖南特色的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式運行機制。

1、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用的政府監(jiān)管機制

制度經(jīng)濟學(xué)認為，由于存在信息不對稱、不完全及外部性等原因，市場不能自行實現(xiàn)完全競爭均衡，也無法達成資源配置的“帕雷托最優(yōu)”，因此，政府干預(yù)成為彌補“市場失靈”所造成的社會福利損失的必要手段。湖南縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式，需要各層級政府部門加強監(jiān)管，特別是財政部門充分履行其行政監(jiān)管和資金管控職責(zé)，形成科學(xué)有效的政府監(jiān)管機制，確保PPP 模式能夠順利融資，確保項目建設(shè)及維護資金來源充足，保障基礎(chǔ)設(shè)施項目的順利建成、運行、維護，保證參與PPP 模式的相關(guān)投資主體都能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟利益。

(1)應(yīng)當(dāng)建立政府部門聯(lián)席會議制度。省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府部門應(yīng)當(dāng)摸清PPP 模式引入新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資的相關(guān)情況，跟蹤縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資過程，一旦發(fā)現(xiàn)PPP 模式融資過程資金流出現(xiàn)異常以及項目建成盈利狀況較差等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)建立政府部門聯(lián)席會議制度，各參與政府部門要定期舉行相關(guān)會議，共同協(xié)商、通力合作，運用財稅政策和日常工作協(xié)助等方法，及時有效監(jiān)管PPP 模式融資過程中的交易流程、平臺建設(shè)和收費定價等問題?？h級財政部門可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的［2］。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

(2)完善政府責(zé)任追究制度，確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用過程中政府責(zé)任的落實。目前縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，政府部門對相關(guān)項目建設(shè)的投融資問題監(jiān)管敷衍塞責(zé)的情況比較嚴(yán)重，造成因資金問題阻礙項目建設(shè)的進度。因此，湖南省內(nèi)縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)用PPP 模式融資過程中，要明確自身的責(zé)任，對自身的責(zé)任形成制度性文件，對照文本進行清晰的內(nèi)部監(jiān)督。同時，要邀請社會中介組織、群眾等參與對政府責(zé)任的監(jiān)督。

(3)縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實履行對PPP 模式投資主體的管理職責(zé)。一方面，目前參與縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式的投資主體素質(zhì)不是很高、經(jīng)濟實力不是很強，相當(dāng)部分投資主體資質(zhì)不健全、社會誠信度低，甚至有些是依靠不正當(dāng)手段參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資中。另一方面，縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP 模式應(yīng)用中，很少看到上市公司投資主體參與?？h(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門要從市場準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量、社會公平、誠信度等方面對PPP 模式的投資主體加強管理。

2、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用的權(quán)力監(jiān)督機制

設(shè)計基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式運作“權(quán)力清單”、“負面清單”、“責(zé)任清單”，創(chuàng)新縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用的權(quán)力監(jiān)督機制。

(1)制定PPP 模式準(zhǔn)入行業(yè)、準(zhǔn)入主體的負面清單。一是針對湖南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非收費項目或不能采用PPP 模式的領(lǐng)域，列示PPP 準(zhǔn)入行業(yè)的負面清單，明確社會資本不能進入的領(lǐng)域，對清單項目外的行業(yè)或領(lǐng)域，市場主體均可不受限制的依法平等進入，真正實現(xiàn)湖南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的市場化運作。二是針對PPP 模式社會資本投資者良莠不齊現(xiàn)象，列示PPP 準(zhǔn)入主體的負面清單，設(shè)立投資者進入基礎(chǔ)設(shè)施項目領(lǐng)域的規(guī)模、企業(yè)性質(zhì)、財務(wù)指標(biāo)、技術(shù)條件、信用評級等門檻，對清單內(nèi)容外的社會投資者，各類市場主體均可依法平等進入，以確保PPP 模式運作的公平有序。

表7 簡略列示基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用準(zhǔn)入行業(yè)、準(zhǔn)入主體負面清單，實際制定PPP模式負面清單管理制度時，應(yīng)全面細化到具體行業(yè)和相關(guān)企業(yè)。

表7 湖南省基礎(chǔ)設(shè)施PPP 準(zhǔn)入的負面清單

(2)制定PPP 模式應(yīng)用的政府權(quán)力清單。根據(jù)PPP 模式應(yīng)用中政府部門的角色定位，構(gòu)建省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府部門的權(quán)力清單，即在PPP 模式運用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，將不同層級的地方政府以及不同政府部門之間的權(quán)力和責(zé)任限制在法律框架范圍內(nèi)，以清單形式公開列示其審批權(quán)限和責(zé)任。政府官員在PPP 模式運用過程行使行政審批權(quán)時必須要有明文規(guī)定的授權(quán)，所有未經(jīng)授權(quán)卻在行使的行政審批權(quán)力，概屬違法。

(3)制定PPP 模式應(yīng)用的法定責(zé)任清單。針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用出現(xiàn)的違法行為，列示法定責(zé)任清單，以清單形式明確政府權(quán)力清單和負面清單中的違法責(zé)任，細化政府在PPP 模式運用中的監(jiān)管責(zé)任。PPP 模式應(yīng)用推廣尚處試點摸索階段，若無有效的事中、事后監(jiān)管，難以對放開準(zhǔn)入的市場主體趨利行為進行嚴(yán)格監(jiān)管，容易導(dǎo)致PPP 模式應(yīng)用失敗。加強事后監(jiān)管，PPP 模式才能可持續(xù)應(yīng)用于公共事業(yè)領(lǐng)域，“監(jiān)管”和“放權(quán)”是辯證關(guān)系。

3、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用的資金籌集機制

(1)廣泛采用項目收益?zhèn)?、ABN、資產(chǎn)證券化融資方式?？梢詮V泛采用項目收益?zhèn)?、ABN、資產(chǎn)證券化等市場化方式，募集閑散的社會資金，用于PPP 項目的建設(shè)與運營，償債責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府與社會投資者共同承擔(dān)。具體運用層面，可分別針對有現(xiàn)金流的存量項目(公租房、保障性住房、棚改房和水利項目為主)和有專項現(xiàn)金流的存量項目(主要為鐵路項目)，采用發(fā)行資產(chǎn)支持票據(jù)(ABN)、券商專項資產(chǎn)證券化、搭建PPP 項目交易專板、融資租賃、上市運作、AMC 處置等市場方式進行盤活，以評估后形成的既有資產(chǎn)為支持在金融市場上發(fā)行證券、售后租回、債務(wù)重組并完成融資。目前，深圳證券交易所已推出收費路橋、污水處理、供水、供電等公用事業(yè)存量項目的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品［3］。其交易過程如圖5 所示(省略中介機構(gòu)與增級手段)。

圖5 PPP 存量項目資產(chǎn)證券化運作機制

(2)設(shè)立PPP 基金。PPP 基金追求的是長期穩(wěn)定的收益，正與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施項目資金規(guī)模大、投資回收期長的特點相吻合。PPP 基金門檻低、效率高，可以充分利用社會閑置資金，資金募集的時間和資金募集的規(guī)模具有較大靈活性，有助于實現(xiàn)資金募集與項目建設(shè)運營需求的無縫銜接。目前產(chǎn)業(yè)基金的組織形式主要有公司制和有限合伙制。公司制產(chǎn)業(yè)基金有穩(wěn)定性大、管理成本高等特點，有限合伙制則靈活性大、穩(wěn)定性高且基金產(chǎn)品的風(fēng)險和收益更為對稱，有效弱化了道德風(fēng)險［4］。因此，PPP 基金可以采用有限合伙制模式，由省、市(州)、縣(市)財政通過財政預(yù)算安排發(fā)起出資，負責(zé)項目審核和監(jiān)管;參與項目的社會資本作為普通合伙人負責(zé)具體的基金管理;追求長期穩(wěn)定收益的金融投資者，如銀行、信托、保險等可作為有限合伙人享受優(yōu)先分紅權(quán)利，但不參與基金的具體運作。

(3)推行社會資本知識產(chǎn)權(quán)入股方式，多元化PPP 股權(quán)融資機制。PPP 融資機制可分為債權(quán)融資和股權(quán)融資兩種。債權(quán)融資中，我國商業(yè)銀行往往要求項目母公司提供擔(dān)保和抵押，很難以項目的預(yù)期收益現(xiàn)金流作為抵押取得貸款，故一般項目很難實現(xiàn)真正意義上的表外融資［5］。因此，可以推行PPP 股權(quán)融資，優(yōu)化PPP 項目融資結(jié)構(gòu)。目前我國基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)股權(quán)融資對所投資公司和行業(yè)存在準(zhǔn)入門檻，其轉(zhuǎn)讓退出機制又具有較大的復(fù)雜性，一定程度上限制了一般社會投資者的參與。為解決這一難題，應(yīng)積極鼓勵和引導(dǎo)社會資本以知識產(chǎn)權(quán)入股PPP 項目，提高PPP 項目建設(shè)和運作質(zhì)量，并以法律文件形式對其進行規(guī)范，以達成PPP 模式吸收社會資本的目標(biāo)。同時，應(yīng)明確規(guī)范政府采取土地等實物投入或無形資產(chǎn)投資PPP 項目的方式，以確保社會資本投資者的利益［6］。

4、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式應(yīng)用的中介機構(gòu)和專門人才培養(yǎng)機制

PPP 模式涉及經(jīng)濟、法律、財務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域，需要專業(yè)化的機構(gòu)和人才參與。專業(yè)化的PPP 模式融資服務(wù)機構(gòu)和業(yè)務(wù)嫻熟的PPP 模式專門人才，是PPP 模式在湖南縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中成功引入并順利融資的硬件和軟件。目前湖南縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)化的PPP 模式融資服務(wù)機構(gòu)很少、PPP 模式專門人才缺乏，必須加強專業(yè)化的PPP 模式融資服務(wù)機構(gòu)建設(shè)及PPP模式融資服務(wù)專門人才培養(yǎng)。

(1)構(gòu)建PPP 專業(yè)咨詢服務(wù)機制。2015 年4 月，財政部政府和社會資本合作中心出臺《關(guān)于征集政府和社會資本合作(PPP)專業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)的公告》，面向社會征集符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的PPP 專業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)，以期服務(wù)于PPP模式運用實踐。首先，湖南應(yīng)當(dāng)認真貫徹《公告》精神，通過政策傾斜引導(dǎo)省、市 (州)、縣(市)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的PPP 專業(yè)咨詢服務(wù)平臺建設(shè)。其次，湖南應(yīng)當(dāng)盡快建立PPP 專業(yè)咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對相關(guān)從業(yè)資格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進行充分界定，設(shè)置PPP 專業(yè)咨詢服務(wù)行業(yè)門檻和監(jiān)管機制［7］。再次，構(gòu)建湖南PPP 專業(yè)咨詢服務(wù)從業(yè)人員考試和培訓(xùn)機制，實行湖南省PPP專業(yè)咨詢服務(wù)從業(yè)考試制度，考試通過者發(fā)行從業(yè)資格證書，憑證上崗，全面提高服務(wù)人員的專業(yè)勝任能力，并建立PPP 專業(yè)咨詢服務(wù)從業(yè)人員繼續(xù)教育和培訓(xùn)制度。

(2)加強縣(市)一級PPP 模式融資服務(wù)機構(gòu)建設(shè)。越往基層PPP 模式運用推廣越艱難，湖南省政府應(yīng)更為關(guān)注縣(市)一級PPP 融資服務(wù)機制的構(gòu)建。首先，要在縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門整合相關(guān)資源，集中財政、國土、環(huán)衛(wèi)等力量搭建專業(yè)化較強的PPP 模式融資服務(wù)平臺，各級財政部門應(yīng)具體針對服務(wù)平臺建設(shè)開展專項預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督工作;要鼓勵和支持社會中介機構(gòu)成立專業(yè)化的PPP 模式項目融資服務(wù)平臺，為其順利發(fā)展制訂好相關(guān)政策文件和制度措施［8］。其次，PPP 模式融資服務(wù)機構(gòu)平臺內(nèi)部要制定標(biāo)準(zhǔn)化的、規(guī)范化的PPP 模式融資服務(wù)流程，并就服務(wù)流程的過程加強內(nèi)部監(jiān)督和引入外部監(jiān)督。再次，要從項目設(shè)計、融資、驗收等過程加強PPP 模式相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的宣傳，制訂符合PPP 模式運轉(zhuǎn)要求的規(guī)章制度。另外，要協(xié)同相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門為PPP 模式項目融資提供相關(guān)的政策支持，委托第三方技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)平臺提供PPP 模式融資服務(wù)的技術(shù)支持。

(3)加強縣(市)PPP 模式融資服務(wù)專門人才的培養(yǎng)。一是要對現(xiàn)有參與PPP 模式融資服務(wù)的縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員加強專業(yè)知識培訓(xùn)，縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)職能部門公務(wù)員考試招錄過程中要注意招錄有經(jīng)濟學(xué)、金融學(xué)等相關(guān)知識背景的考生。二是要加強PPP 模式融資服務(wù)機構(gòu)專業(yè)人才的監(jiān)督管理，確保其工作在職責(zé)規(guī)定范圍內(nèi)進行。三是要監(jiān)督隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的專業(yè)工作人員要履行自身的公務(wù)員職責(zé)，社會中介組織的專業(yè)工作人員要對其職業(yè)素養(yǎng)進行管理，避免相關(guān)違法犯罪行為發(fā)生。

【注 釋】

①文中數(shù)據(jù)，除有特別說明外，均根據(jù)歷年湖南省統(tǒng)計年鑒、各市州統(tǒng)計年鑒以及市縣政府統(tǒng)計公報統(tǒng)計整理獲得。

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