新加坡住房和公積金制度經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示

摘要：新加坡以實(shí)施“居者有其屋”計(jì)劃解決國(guó)民住房問題而成為全球典范。新加坡政府通過制定政策，成立建屋發(fā)展局，滿足住房供應(yīng)；通過嚴(yán)格準(zhǔn)入退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高效管理；通過公積金制度，奠定了社會(huì)保障基礎(chǔ)，也為住房建設(shè)和個(gè)人住房消費(fèi)積累了資金。在資金運(yùn)作過程中，政府通過發(fā)行債券等方式，使之良性循環(huán)?？偨Y(jié)汲取新加坡的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，我們的住房公積金制度目標(biāo)將更清晰、更明確，單一的住房消費(fèi)資金更有條件做足住房發(fā)展大文章。

關(guān)鍵詞：新加坡，住房，公積金，啟示

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）05-0075-80 收稿日期：2015-05-10

我國(guó)住房公積金制度是城鎮(zhèn)住房制度改革的產(chǎn)物，極具個(gè)人住房消費(fèi)基金特色。每當(dāng)我們研究探討其改革完善的時(shí)候，言必稱“新加坡”。原因很直接，我國(guó)的住房公積金制度是學(xué)習(xí)了新加坡的中央公積金制度之后建立起來(lái)的。在落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，研究公開規(guī)范住房公積金制度之時(shí)，有必要重新分析新加坡的住房制度和公積金制度，學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)，汲取其教訓(xùn)，使我國(guó)的住房公積金制度更具特色。

新加坡位于馬來(lái)半島最南端，地處太平洋與印度洋航運(yùn)要道，是東南亞地區(qū)的一個(gè)島國(guó)，由于絕大部分是城市，故有“城市國(guó)家”之稱。由于他們重視生態(tài)環(huán)境如生命，使這個(gè)“水泥城”國(guó)家蒼翠盎然，綠蔭連綿，擁有了“世界花園城市”的美譽(yù)。新加坡?lián)碛袊?guó)土面積約700平方公里，人口500多萬(wàn)，每平方公里多達(dá)7000人以上，成為世界上人口密度最大的國(guó)家之一。在歷史上，新加坡也曾有大部分國(guó)民“住房難”的痛苦經(jīng)歷，1960年，新加坡剛剛脫離英殖民地統(tǒng)治，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都比較落后，國(guó)民的住房短缺十分嚴(yán)重。李光耀政府針對(duì)時(shí)弊提出了“居者有其屋”計(jì)劃：即通過建屋發(fā)展局修建組屋，幫助國(guó)民解決住房困難。經(jīng)過50多年的努力以后，80%以上的國(guó)民住上了合適的住房。2008年，新加坡“居者有其屋”計(jì)劃獲得聯(lián)合國(guó)公共服務(wù)獎(jiǎng)，成為全球解決國(guó)民住房問題的典范。筆者廣泛搜集材料，予以分析研究，力求從中得到啟示，為我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度發(fā)展提供參考。

1 政府將解決國(guó)民住房問題作為基本國(guó)策

1.1 制定政策

“居者有其屋”本出自《孟子·梁惠王章句上》，被新加坡政府用上了。1959年，新加坡完全自治，此時(shí)“房荒”十分嚴(yán)峻，直接影響著社會(huì)的穩(wěn)定。為此，新加坡政府提出一項(xiàng)基本國(guó)策，即“居者有其屋”計(jì)劃，主要就是政府出資組建房屋，簡(jiǎn)稱“組屋”。幾十年的實(shí)踐證明：這是一項(xiàng)非常成熟、穩(wěn)定、高效的公共住房保障制度，其特點(diǎn)是低房?jī)r(jià)、小戶型、可租可售，為鼓勵(lì)世代同堂、互相照顧設(shè)計(jì)相連組屋。所謂的可租可售，即指無(wú)力購(gòu)房的低收入公民，可以租賃“組屋”，符合優(yōu)先購(gòu)房計(jì)劃的公民，不僅可以低價(jià)、更快、更容易購(gòu)到組屋。所謂的低價(jià)，一般為市場(chǎng)價(jià)的50%。

1.2 建立機(jī)構(gòu)

為了建立多層次住房供應(yīng)體系，保障居民居住權(quán)，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，新加坡政府于1960年成立建屋發(fā)展局（Housing & Development Board，簡(jiǎn)稱 HDB）實(shí)施“組屋”計(jì)劃。該局是公共住宅發(fā)展事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，具有行政管理職能并代表政府行使權(quán)力，直屬國(guó)家發(fā)展部，作為一個(gè)獨(dú)立的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其財(cái)政預(yù)算納入國(guó)家計(jì)劃。政府主導(dǎo)“組屋”的開發(fā)與建設(shè)，建屋發(fā)展局具體實(shí)施。值得一提的是，建屋發(fā)展局將中國(guó)唐朝著名現(xiàn)實(shí)主義詩(shī)人杜甫 “安得廣廈千萬(wàn)間，大庇天下寒士俱歡顏，風(fēng)雨不動(dòng)安如山？”的詩(shī)句作為局訓(xùn)。建屋發(fā)展局圍繞實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，負(fù)責(zé)制定“組屋”發(fā)展規(guī)劃、施工建設(shè)、房屋的出售、出租以及房屋管理。

1.3 嚴(yán)格準(zhǔn)入退出

由于價(jià)格低廉，要求購(gòu)房的人很多，因此，新加坡政府嚴(yán)格審查購(gòu)買者的資格。從準(zhǔn)入機(jī)制、分配程序、需求層次，都有嚴(yán)格的規(guī)定，確保了“組屋”分配的公開、公平與公正。一個(gè)家庭只能擁有一套組屋，如果再購(gòu)買新房子的話，舊組屋必須退出來(lái)。對(duì)于弄虛作假者，將會(huì)受到5000新元的罰款或6個(gè)月的監(jiān)禁，更為嚴(yán)重者會(huì)兩者兼施。嚴(yán)格的制度安排對(duì)發(fā)揮有限的住宅資源作用提供了保證。

1.4 滿足多層次需求

新加坡人隨著收入增加，希望房子能夠更新?lián)Q代，面積大一些，設(shè)計(jì)好一些好。建屋發(fā)展局將“組屋”建造的重點(diǎn)從一房式、二房式轉(zhuǎn)向了四房式、五房式，以滿足多層次住房需求。值得我們注意的是：雖然“組屋”的供給發(fā)生了變化，但是準(zhǔn)入機(jī)制、分配程序和等級(jí)制度仍然十分嚴(yán)格。這就使得任何一個(gè)新加坡公民以及永久居住者，很容易就能買到住房，與此同時(shí)也大大抑制了投資投機(jī)性的住房需求。

1.5 重視管理

新加坡已經(jīng)有超過80%的人口居住在“組屋”里，政府為此投入了大量的人、財(cái)、物力，每個(gè)階段的管理特征十分明顯。上世紀(jì)60年代以解決房荒為主；70年代以加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)為主；80年代以建筑多元化和管理人性化為主；90年代以強(qiáng)化社區(qū)布局為主；本世紀(jì)開始，新加坡已經(jīng)將完善社區(qū)管理提升到建設(shè)文明國(guó)家、建設(shè)和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度。

2 公積金制度發(fā)揮的作用

1953年，新加坡還是英屬殖民地時(shí)，就頒布了《中央公積金法令》，兩年后成立中央公積金局（Central Provident Fund Board，CPFB）專門負(fù)責(zé)公積金管理。在當(dāng)時(shí)，公積金只是單一的儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保障制度，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，公積金制度已經(jīng)成為包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、家庭保護(hù)等綜合性的社會(huì)保障制度。

2.1 公積金是一種強(qiáng)制性的、長(zhǎng)期性的、特殊的儲(chǔ)蓄制度

2.1.1 強(qiáng)制性

根據(jù)中央公積金法的規(guī)定，新加坡的每個(gè)雇員都須參加公積金制度，成為中央公積金局的當(dāng)然會(huì)員。按規(guī)定，每個(gè)雇員（會(huì)員）須按月向中央公積金局繳納規(guī)定數(shù)額的公積金，其雇主也必須同時(shí)按月為雇員繳納規(guī)定數(shù)額的公積金。中央公積金局為每個(gè)會(huì)員開設(shè)公積金賬戶，強(qiáng)制其繳納，雇員及其雇主按期繳納的公積金全部存入雇員的賬戶內(nèi)，雇主為雇員繳納的公積金可以進(jìn)入生產(chǎn)成本。雇員、雇主都不得拒絕或者延遲繳納，否則，不僅如數(shù)補(bǔ)繳還會(huì)加罰利息。當(dāng)會(huì)員存款賬戶達(dá)不到3萬(wàn)新元的數(shù)額時(shí)，是不允許動(dòng)用買房或作其他投資的。

2.1.2 長(zhǎng)期性

新加坡的公積金存款具有長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄存款的性質(zhì)，但是又與一般銀行儲(chǔ)蓄存款不盡相同：銀行儲(chǔ)蓄存款期限長(zhǎng)短不限，由存款人決定；公積金存款只有在雇員退休后才可動(dòng)用，會(huì)員無(wú)權(quán)決定公積金存款期限的長(zhǎng)短。雖然允許公積金會(huì)員提前動(dòng)用公積金存款用于購(gòu)買住房或進(jìn)行政府允許的投資，但仍然規(guī)定必須保留至少3萬(wàn)新元的公積金存款余額，作為退休后的基本生活保障。

2.1.3 特殊性

與銀行儲(chǔ)蓄相比，公積金的特殊性十分明顯。主要表現(xiàn)在：第一，存款利率由中央公積金局規(guī)定，利率穩(wěn)定且高于銀行；第二，公積金會(huì)員無(wú)權(quán)隨意支取公積金存款；第三，政府允許會(huì)員動(dòng)用公積金存款進(jìn)行金融投資，但必須是政府限定的投資對(duì)象；第四，公積金存款免繳所得稅。

2.2 從單一的“養(yǎng)老公積金”制度變成綜合性的社會(huì)保障制度

2.2.1 發(fā)展過程

1955年7月，新加坡政府立法建立了中央公積金制度，主要是向老年退休雇員提供基本生活保障。20世紀(jì)60年代起，中央公積金制度的保障功能逐漸增加。1968年，新加坡政府修改了中央公積金法，允許符合條件的低收入會(huì)員動(dòng)用其公積金存款購(gòu)買由政府住宅發(fā)展局建造的住房（所謂“組屋”），由于公積金存款享受免稅待遇，政府組屋出售價(jià)格優(yōu)惠，所以這實(shí)際上是政府通過中央公積金制度向居民提供了住房福利。此后不久，政府又允許中等收入會(huì)員動(dòng)用其公積金存款購(gòu)買政府建造的住房。1977年，政府將過去的公積金存款賬戶分成普通賬戶和特種賬戶兩個(gè)部分，各占公積金存款額的96.8%和3.2%，特種賬戶存款只允許會(huì)員在年滿55歲以后，或殘廢，或永久離境，或死亡時(shí)支取。普通賬戶存款則允許會(huì)員購(gòu)買政府組屋以及作其他投資。1984年，政府又開設(shè)醫(yī)療保健賬戶，允許會(huì)員動(dòng)用公積金存款支付會(huì)員本人及其直系親屬的醫(yī)療費(fèi)用，當(dāng)時(shí)僅限于在政府醫(yī)院的治療，1986年擴(kuò)展到私人醫(yī)院，同時(shí)允許會(huì)員動(dòng)用公積金存款購(gòu)買家庭保險(xiǎn)等。1985年時(shí)，普通賬戶存款和醫(yī)療保健賬戶存款占公積金存款的20%。這樣中央公積金制度就變成了包括老年、殘廢保障以及遺屬撫恤的住房福利、醫(yī)療保障和家庭保障等在內(nèi)的綜合性社會(huì)保障制度。由于社會(huì)保障范圍的不斷擴(kuò)大，資金需要量也大幅度增加，因此中央公積金局不斷提高公積金在雇員工薪收入中所占比率。

2.2.2 公積金繳存比率

1955年僅為10%（雇主、雇員各為5%），1970年升至16%（雇主、雇員各為8%），1971年達(dá)到20%（雇主、雇員各為10%），1974年升至30%（雇主、雇員各為15%），1981年達(dá)到42.5%（雇主為20.5%，雇員為22%），1984年、1985年竟高至50%（雇主、雇員各為25%），1986年下調(diào)至35%，但1991年又調(diào)高至39.5%。公積金的規(guī)模因而大幅度增加，1955年，公積金繳交額只有900萬(wàn)新元，1970年達(dá)1.56億新元，1980年達(dá)23億新元，1985年達(dá)60億新元，公積金存款余額1955年為900萬(wàn)新元，1970年達(dá)7.77億新元，1980年達(dá)96億新元，1992年達(dá)478億新元。這樣才能夠應(yīng)付社會(huì)保障開支的需要。

2.2.3 調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段

這主要反映在公積金比率的調(diào)整上。由于公積金會(huì)員人數(shù)占新加坡人口的大多數(shù)，公積金存款額在國(guó)民生產(chǎn)總值中占有相當(dāng)比重，公積金比率又達(dá)到很高的水平，也就有了政府運(yùn)用調(diào)整公積金比率來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。新加坡政府認(rèn)為要抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，即調(diào)高公積金比率，要刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，即調(diào)低公積金比率。如1985年，新加坡出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)不景氣，政府就于1986年將公積金比率由1985年的50%調(diào)低至35%，其中雇主繳納比率由1985年的25%調(diào)低至15%，對(duì)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了積極的作用。政府采取調(diào)低或調(diào)高，微調(diào)或大調(diào)的不同方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政府不同的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)目標(biāo)。

2.2.4 獨(dú)立于財(cái)政之外

基于新加坡典型的城市國(guó)家特色，公積金繳交率、負(fù)擔(dān)主體、會(huì)員權(quán)益等在全國(guó)都是相同的，中央政府通過中央公積金局統(tǒng)一組織資金的匯集和運(yùn)用。中央公積金局是一個(gè)獨(dú)立的、單獨(dú)核算的、自負(fù)盈虧的、半金融性質(zhì)的專門機(jī)構(gòu)，同財(cái)政部以及其他行政部門無(wú)任何隸屬關(guān)系，它專門負(fù)責(zé)組織公積金的匯集、結(jié)算、使用、儲(chǔ)存等，不受其他任何政府行政部門的干擾。財(cái)政部無(wú)權(quán)動(dòng)用公積金存款；公積金存款也不作為財(cái)政收入，如果財(cái)政出現(xiàn)虧空，政府只能通過發(fā)行債券的方式，由中央公積金局購(gòu)買，來(lái)滿足政府的資金需要。這種“權(quán)錢”合一的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于公積金的穩(wěn)定增長(zhǎng)以及支出控制十分有利。

2.2.5 住宅建設(shè)資金的良性循環(huán)

長(zhǎng)期以來(lái)，政府以國(guó)家投資局的名義發(fā)行債券，通過發(fā)行債券從中央公積金局獲得巨額資金，使公積金轉(zhuǎn)為由政府支配的資金。中央公積金局積累的公積金存款，其余額的90%都用于購(gòu)買政府發(fā)行的債券，如1987年，公積金存款余額為314億新元，其中298億新元用于購(gòu)買政府債券，占全部公積金存款余額的95%。政府以這種方式獲得的資金主要用于興建住房和建設(shè)道路、機(jī)場(chǎng)、港口、碼頭等公共基礎(chǔ)設(shè)施。其中貸放給住宅發(fā)展局的債券達(dá)60%以上，這是公積金轉(zhuǎn)化為住房建設(shè)資金的主要方式，使政府籌集到了足夠的住房建設(shè)資金。住宅發(fā)展局以這筆資金置地、建房，支付住房建筑承包商的工程款項(xiàng)。住房建筑承包商則同時(shí)將建成的住房交給住宅發(fā)展局，住宅建筑承包商還可以從中央公積金局取得貸款來(lái)建房，獲得工程款項(xiàng)后即歸還貸款本息于中央公積金局。由于有中央公積金局的資金融通，使大批住房得以興建，同時(shí)，中央公積金局許可居民提取相當(dāng)于房?jī)r(jià)款20%的公積金支付購(gòu)房首付款，許可居民逐月提取公積金支付銀行貸款本息。居民獲得貸款后即向住宅發(fā)展局購(gòu)買住房，住房所有權(quán)轉(zhuǎn)到居民手中，資金則流到住宅發(fā)展局，住宅發(fā)展局將其交與政府，政府運(yùn)用其償付債券本息，中央公積金局投放出去的資金又收回來(lái)了。中央公積金局又可繼續(xù)向住房建設(shè)和購(gòu)買者提供資金，形成資金的良性循環(huán)。這就是新加坡的中央公積金制度在實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”中發(fā)揮的使國(guó)家建得起房，老百姓買得起房的重要作用。

3 得到的啟示

新加坡的“居者有其屋”計(jì)劃和中央公積金制度成就了新加坡人的住房，也活躍了新加坡的房地產(chǎn)市場(chǎng)，使新加坡人經(jīng)歷了從滿足基本居住需求→不斷改善居住質(zhì)量→擁有住房產(chǎn)權(quán)的住房夢(mèng)。其中最深的感受：

一是二者相互依存、滾動(dòng)發(fā)展。“居者有其屋”計(jì)劃依賴于中央公積金向住房建設(shè)融資，向購(gòu)房者貸款，助推了“居者有其屋”計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。

二是公積金存款利息高于銀行存款利息，政府發(fā)行債券的平均利率依法適當(dāng)返還繳存人賬戶，使繳存人容易接受。

三是公積金雖不能任意提取，但可以對(duì)政府指定項(xiàng)目進(jìn)行投資，其收益打入繳存者個(gè)人公積金賬戶，其投資風(fēng)險(xiǎn)也由繳存者個(gè)人承擔(dān)，為繳存人提供了運(yùn)營(yíng)公積金的環(huán)境。

四是配套齊全、交通便捷、環(huán)境優(yōu)雅，由于新加坡長(zhǎng)期奉行以人為本的建設(shè)理念和嚴(yán)格的土地使用規(guī)劃，使所有的居民區(qū)生活便利度高度一致。非常有利于居民的出行、工作、生活。

五是嚴(yán)格的實(shí)施政策，為實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”計(jì)劃和推行公積金制度提供了保證，其政策規(guī)定一個(gè)家庭只能擁有一套組屋，如果再購(gòu)新房子，組屋必須退出，對(duì)于弄虛作假騙購(gòu)騙租者，會(huì)受到或罰款或監(jiān)禁或兩者兼施的懲罰。對(duì)于應(yīng)繳未繳遲繳公積金的，不僅限期補(bǔ)繳，而且會(huì)加罰利息。

六是建立公積金的目的不僅僅停留在為繳存者個(gè)人提供社會(huì)保障上，更深遠(yuǎn)的作用在于為國(guó)家積累了可供借貸循環(huán)的建設(shè)資金，是一種多方共贏的戰(zhàn)略國(guó)策。

從上述六點(diǎn)感受中得到如下啟示：

我國(guó)是擁有14億人口的泱泱大國(guó)，又值城鎮(zhèn)化快速發(fā)展之時(shí)，住房情況極其復(fù)雜。但是，我們的住房公積金制度目標(biāo)比較新加坡而言是清晰的、明確的，是單一的住房消費(fèi)資金，比照新加坡更有條件做足住房發(fā)展大文章。

一是明確消費(fèi)層級(jí)，向基本住房需求傾斜、鼓勵(lì)改善性住房需求。其前提條件是國(guó)家應(yīng)設(shè)定符合國(guó)情的住房標(biāo)準(zhǔn)，以此判斷住房公積金的支持力度。越是低于基本住房標(biāo)準(zhǔn)的，住房公積金支持力度越大，否則，或減弱支持力度或不予支持。

二是保護(hù)繳存人利益。一方面要方便繳存人使用提取，在服務(wù)與管理上做文章。另一方面要改革現(xiàn)行計(jì)息辦法，實(shí)施高于銀行同期利率的政策，使繳存人有受益感。這樣，相對(duì)騙提騙取之事就會(huì)減少或不再發(fā)生。

三是激活繳存余額，為繳存人“理財(cái)”。截至去年底，全國(guó)住房公積金余額3.7萬(wàn)億元，如此巨額資金沉睡，于國(guó)于民都是巨大的浪費(fèi)。借鑒新加坡政府發(fā)行債券的辦法，以良性循環(huán)為目的地盤活和統(tǒng)籌使用這些資金，既可以解決國(guó)家保障性住房建設(shè)及其他基本建設(shè)資金之不足，又可以讓繳存人從中獲益，同時(shí)，也發(fā)揮出了“有效支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更好地惠民生、助發(fā)展”的作用。

四是合理控制住房公積金的繳費(fèi)率。據(jù)報(bào)道， 2014年6月10日新加坡爆發(fā)了大規(guī)模集會(huì)，抗議政府的公積金養(yǎng)老制度，其中一個(gè)重要原因就是：“收入越高，其存入的公積金就越多，享受到的社會(huì)保障也就越全面，反之則社會(huì)保障越差。如此無(wú)形中就會(huì)導(dǎo)致‘富者更富，貧者更貧怪相的出現(xiàn)，在一定程度上拉大了收入分配差距”。從當(dāng)前我國(guó)歸集住房公積金的狀況分析：省內(nèi)不統(tǒng)一、市內(nèi)不統(tǒng)一、行業(yè)內(nèi)不統(tǒng)一，單位內(nèi)也不統(tǒng)一，且差距是相當(dāng)大的，甚至成為某些單位的避稅工具。合理控制住房公積金的繳費(fèi)率，對(duì)發(fā)展住房公積金制度、促進(jìn)社會(huì)和諧是十分有益的。

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作者簡(jiǎn)介：

張世涵，天津大學(xué)管理科學(xué)與工程專業(yè)在讀博士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，天津房地產(chǎn)學(xué)會(huì)會(huì)員，供職于天津市住房公積金管理中心法規(guī)處。