美國總統(tǒng)的話到底算不算數(shù)？

劉波

公開信究竟是合理的權(quán)力制衡，還是意氣之爭、情緒之爭，甚至是可能威脅國家聲譽、國家利益的魯莽舉動，不同的人可能見仁見智。不過這場爭議本身，很好地說明了“憲政”概念所蘊含的復雜性與內(nèi)在張力。

美國多年的“政府與國會之爭”近期出現(xiàn)了升級的趨勢。3月9日，47名美國共和黨參議員向伊朗領導人致公開信，警告伊朗說，它與奧巴馬政府達成的任何協(xié)議，都可能被奧巴馬的繼任者推翻。

近期伊核問題六國與伊朗的談判取得了重大進展，有望在3月31日達成框架協(xié)議?？梢哉f，共和黨議員的這番舉動，既反映了敵視伊朗的美國保守派傳統(tǒng)心態(tài)，也有阻撓協(xié)議達成的現(xiàn)實考量。一直以來，彼此之間的疑忌是美伊關系的最大癥結(jié)，而現(xiàn)在共和黨議員是想繼續(xù)把疑忌撒播在伊朗談判者心中，同時也干擾奧巴馬政府的情緒，以阻止雙方達成協(xié)議。

但公開信已經(jīng)是共和黨議員為阻撓協(xié)議而采取的第二次行動了。3月4日，共和黨議員在不與白宮協(xié)商的情況下邀請以色列總理內(nèi)塔尼亞胡到國會發(fā)表演講，抨擊奧巴馬的對伊朗政策，這既是為了羞辱奧巴馬，也是為了干擾談判。

邀請別國領導人到本國國會講話批評本國領導人，這已經(jīng)是破天荒了，但從性質(zhì)上看，依然只能說是違反了外交慣例。而議員這次發(fā)表公開信的做法，可能就有點在法律上“越界”，也就是違法的嫌疑了，因為按照美國的憲法安排，外交職能完全由總統(tǒng)來履行，總統(tǒng)是美國在對外關系中的“唯一代表”。也無怪乎有超過15萬人向白宮發(fā)出請愿書，援引古老的、基本上已經(jīng)成為“化石”的1799年“羅根法”（規(guī)定禁止未被授權(quán)的美國公民參與外交事務），要求追究這些議員的“叛國罪”。但當然，議員也可以辯稱，他們此舉不構(gòu)成直接與外國政府談判的行為，因而不是“參與外交”。

奧巴馬準備與伊朗達成協(xié)議，有美國國內(nèi)和國際形勢的背景。國際輿論在2008年奧巴馬當選時曾非常興奮，希望他能帶來劃時代的變革，現(xiàn)在看來，奧巴馬的表現(xiàn)明顯“高開低走”。但是，在任期只剩下兩年的時候，奧巴馬顯然希望做最后一搏，創(chuàng)造一些外交遺產(chǎn)，留下一些可以留名史冊的外交成績。為此，他一是推動美國與古巴關系的正常化，二是推動伊朗核協(xié)議的達成。

而中東形勢的變化也把美國和伊朗拉近了。首先，被西方視為“溫和派”的魯哈尼2013年在伊朗選舉中獲勝，魯哈尼雖然堅持伊朗擁有“核權(quán)利”的立場，但主張通過談判解決與西方國家的爭議，尤其是讓伊朗擺脫制裁。其次，也是更重要的是，2014年夏天“伊斯蘭國”（ISIS）在伊拉克突然崛起，對與伊朗友好的伊拉克政府構(gòu)成威脅，于是成為美國與伊朗的共同敵人。在此情況下，美國對推翻與伊朗友好而與ISIS交戰(zhàn)的敘利亞政府也沒有那么熱心了。這為美伊關系的緩和準備了條件，也讓人猜測，美國和伊朗會不會像一些學者所建議的那樣，達成一場地緣政治上的“大交易”（grandbargain），共同維護中東地區(qū)的秩序。

當然共和黨人主流是反對和解的。這一是因為他們對強調(diào)外交手段而非軍事手段的“奧巴馬主義”外交的不滿，二是因為對伊朗的長期敵視，三是因為對以色列境遇的擔心。但共和黨人的劣勢在于，他們目前提不出可行的更好方案。奧巴馬試圖和伊朗達成協(xié)議，讓伊朗接受嚴格的國際監(jiān)督，確保其核計劃嚴格用于民用，換取西方國家解除對伊朗的制裁。共和黨如果拒絕這一協(xié)議，就意味著他們還是把戰(zhàn)爭作為唯一選項，但現(xiàn)在，不要說“政權(quán)更迭”了，就算只是打擊伊朗的核設施，在當前美國和歐洲的民意氛圍中，也很難獲得支持?！皧W巴馬主義”不僅是奧巴馬主觀選擇的結(jié)果，美國民意厭戰(zhàn)是其重要的國內(nèi)支撐。但當然，作為在野黨，共和黨現(xiàn)在也不擔負提供可行替代方案的職責，他們也盡可以這種方式來“攪局”。

不過，國會議員們直接向外國領導人發(fā)表公開信，這一做法本身，這從美國的傳統(tǒng)來看，的確可能是“越界”了。但有意思的是，他們警告的內(nèi)容，即奧巴馬簽署的協(xié)議可能會被下一任總統(tǒng)輕易推翻，這一點究竟有沒有道理？也就是說，在簽署對外條約（協(xié)議）的時候，總統(tǒng)說了話到底算不算。而這是一個復雜的問題。

在媒體上，國會議員們的意思有時被誤解為，他們威脅不準備批準未來的協(xié)議，這是一種誤解，因為從一開始，奧巴馬就沒有準備把協(xié)議提交國會去批準。正如國會議員的公開信中明白表述的，奧巴馬試圖和伊朗達成的是一個“行政協(xié)議”（executiveagreement），這類協(xié)議在總統(tǒng)的職權(quán)范圍之內(nèi)，不需要得到國會的批準。

事實上美國的對外締約權(quán)是一個法律迷宮。在其他國家看來，條約與協(xié)議可能是同一個意思，但美國嚴格區(qū)分條約（treaty）和行政協(xié)議。條約必須得到國會的批準，并和國內(nèi)法律具有相同的效力，但在歷史的演變中，總統(tǒng)也逐漸獲得了一定的權(quán)力去簽署不需經(jīng)批準的行政協(xié)議，奧巴馬所試圖和伊朗達成的就是行政協(xié)議。如果是條約，從理論上說，總統(tǒng)和國會都擁有一定的權(quán)力，但由于“府會之爭”的頻繁出現(xiàn)，所以經(jīng)常發(fā)生“簽署但不批準”的情況。遠的比如一戰(zhàn)后威爾遜總統(tǒng)主持簽署的《凡爾賽和約》，近的如《全面禁止核試驗條約》，都沒有得到國會批準。

從這一點來看，議員們的說法并不是虛辭恫嚇。他們并不是自己想要否決奧巴馬和伊朗達成的協(xié)議。他們傳遞的主要訊息是，美國下一任總統(tǒng)可以輕易否決該協(xié)議。這也的確是事實，因為奧巴馬在他任內(nèi)簽署的不經(jīng)國會批準的行政協(xié)議，確實理論上很可能被繼任者推翻。但當然，共和黨人要實現(xiàn)他們的心愿，前提應該是本黨贏得2016年的大選，以及當選總統(tǒng)愿意這么做。

與此同時，雖然伊朗在外交場合指責共和黨的威脅涉嫌“違反國際法”，但伊朗不可能對美國國內(nèi)憲法制度沒有研究，應該也知道奧巴馬準備與它達成的只是“行政協(xié)議”。然而無論如何，只要該協(xié)議達成，伊朗至少能在短期內(nèi)看到制裁緩解的希望，并將此宣傳為一場外交勝利。所以，雖然明白協(xié)議的局限，但它還是樂見協(xié)議的達成的。

此事是一個很有意思的例子，它把美國總統(tǒng)與外國簽署的協(xié)議究竟算不算數(shù)這個問題的復雜一面揭示了出來，也凸顯出，美國國內(nèi)特殊的憲政制度，會把其影響投射到國際關系方面。藉此，我們可以對美國的制度有更深刻的理解。

有趣的是，在這場爭議中，雙方都可以擺出“憲政”作為理據(jù)。議員們說，他們給伊朗上一堂“憲政課”，讓他們意識到國際協(xié)議不是總統(tǒng)能說了算的，總統(tǒng)的權(quán)力要受國會的制約。奧巴馬的支持者則可以指責說，議員們逾越了憲政框架為其設定的權(quán)力邊界，違反了憲政規(guī)則。公開信究竟是合理的權(quán)力制衡，還是意氣之爭、情緒之爭，甚至是可能威脅國家聲譽、國家利益的魯莽舉動，不同的人可能見仁見智。不過這場爭議本身，很好地說明了“憲政”概念所蘊含的復雜性與內(nèi)在張力。

摘編自騰訊網(wǎng)