晚清議員的獨(dú)立品質(zhì)

吳鉤

清末資政院與諮議局運(yùn)行的時(shí)間不過短短兩三年，清廷遜位之后，多數(shù)議員便退出了政治舞臺(tái)，而轉(zhuǎn)向社會(huì)建設(shè)。但在這場(chǎng)短暫的晚清議會(huì)政治操演中，絕大多數(shù)的議員都表現(xiàn)出了不屈服于權(quán)勢(shì)的獨(dú)立品格。

1905年為清光緒三十一年，危機(jī)四伏的清王朝終于下詔“預(yù)備立憲”。作為預(yù)備立憲的重要組織部分，各省在1909年（宣統(tǒng)元年）完成了地方議員選舉，成立省諮議局；并于次年完成了資政院議員的選舉，召開資政院第一次常年會(huì)，宣布資政院開院——這是歷史性的一刻，中國(guó)政治史上第一個(gè)最接近于現(xiàn)代議會(huì)的代議機(jī)構(gòu)自此誕生了。

我之所以用“最接近于現(xiàn)代議會(huì)”的措辭來形容晚清的諮議局、資政院，是因?yàn)橹J議局與資政院畢竟不具備地方議會(huì)、國(guó)會(huì)的法律地位與權(quán)力。按照《諮議局章程》的設(shè)定，各省諮議局有權(quán)議決本省應(yīng)興應(yīng)革事項(xiàng)；議決本省財(cái)政預(yù)算與決算、公債制定；修改本省單行法規(guī)、章程；接受本省民眾建議、陳情；監(jiān)察地方行政機(jī)關(guān)。但是，各省督撫對(duì)諮議局有勒令停會(huì)和奏請(qǐng)解散之權(quán)，對(duì)“諮議局之議案有裁奪施行之權(quán)”。

而根據(jù)《資政院章程》，資政院盡管掌握著議決國(guó)家財(cái)政預(yù)決算、審查稅法、彈劾軍機(jī)大臣等權(quán)力，卻不具備國(guó)會(huì)最重要的權(quán)力——制憲與修憲之權(quán)，而且議員議決的議案要向君主“請(qǐng)旨裁奪”，換言之，定奪的大權(quán)還是操于君上。從“諮議”、“資政”的名稱也可以看出，清王朝的本意是想將諮議局與資政院當(dāng)成咨詢顧問的機(jī)關(guān)，而不是三權(quán)分立構(gòu)架下的地方議會(huì)與國(guó)會(huì)。但盡管如此，諮議局與資政院的議員甫一登上歷史舞臺(tái)，便展現(xiàn)出令人驚艷的獨(dú)立品質(zhì)。

地方諮議局成立前夕，主持晚清預(yù)備立憲的機(jī)關(guān)“憲政編查館”曾對(duì)諮議局與地方政府之間的公文往來格式作出了規(guī)定：督撫對(duì)諮議局用“札行”（上級(jí)對(duì)下屬的公文體例），司道對(duì)諮議局用“照會(huì)”（平級(jí)使用的公文體例），諮議局對(duì)地方政府用“呈文”（下屬對(duì)上級(jí)的公文體例）。也就是說，地方諮議局被當(dāng)成了督撫的下屬部門。

1909年10月，諮議局第一次開議，議員們首先便拿這個(gè)輕視諮議局地位的公文體例開炮，紛紛致電憲政編查館，質(zhì)問駁斥。憲政編查館被迫修改了公文體例：督撫對(duì)諮議局還是用“札行”，但對(duì)議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)，則用“照會(huì)”。議員仍不滿意，又致電抗議。迫于各地議員的壓力，憲政編查館又修改公文體例，不再在行文格式上視諮議局為督撫的下屬單位，而是與督撫平行的議事機(jī)構(gòu)。但議員們還是有意見，最后以“諮議局聯(lián)合會(huì)議決”的名義，呈請(qǐng)資政院更正。議員們要爭(zhēng)的，顯然不是無(wú)關(guān)緊要的咬文嚼字，而是文字所象征的諮議局地位。

1910年，湖南諮議局的議員則將矛頭對(duì)準(zhǔn)了新任巡撫楊文鼎。原來，當(dāng)時(shí)湖南的財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重赤字，楊文鼎便效法其他省先例，發(fā)行120萬(wàn)兩銀的公債來彌補(bǔ)窟窿。此事已上奏了朝廷，并獲得批準(zhǔn)。應(yīng)該說，以發(fā)行公債的方式緩解財(cái)政赤字，不失為可行之策，這也是現(xiàn)代政府的慣常做法。但楊文鼎在程序上犯了錯(cuò)誤，因?yàn)楦鶕?jù)諮議局的權(quán)力清單，地方政府發(fā)行公債，須交諮議局議決。楊文鼎卻繞過諮議局，徑自奏報(bào)朝廷，而朝廷居然還批準(zhǔn)了，這不是顯擺著將諮議局的議決權(quán)當(dāng)成透明的空氣嗎？因此，湖南諮議局的議員意見很大，議長(zhǎng)譚延闿呈報(bào)資政院，要求對(duì)湖南公債的合法性與楊文鼎的違法行政進(jìn)行審查。

資政院特任股負(fù)責(zé)核查這起公債案，得出的結(jié)論是，楊文鼎侵奪諮議局權(quán)限，違反行政程序。于是資政院通過表決，裁定楊文鼎侵權(quán)違法，并奏請(qǐng)?zhí)幏謼钗亩?。但從?nèi)廷發(fā)下來的上諭，只是承認(rèn)楊文鼎有疏漏之處，對(duì)他卻無(wú)半點(diǎn)處分。資政院的議員大失所望：“就是一個(gè)御史參一個(gè)督撫，亦不至如此無(wú)效。而資政院全體議決之件如此無(wú)效，何必設(shè)立資政院？”有議員提出：軍機(jī)大臣必須到院解釋。因?yàn)樯现I是軍機(jī)大臣副署的，應(yīng)該代君主承擔(dān)責(zé)任，接受質(zhì)詢。多人附和，大喊“尊重諮議局局章”。

當(dāng)時(shí)的領(lǐng)班軍機(jī)大臣是慶親王奕劻。但奕劻以公務(wù)繁忙為由，拒絕到資政院解釋。軍機(jī)大臣的怠慢，進(jìn)一步刺激了議員。他們開始醞釀彈劾軍機(jī)大臣。之后又發(fā)生了幾件讓資政院覺得被軍機(jī)處藐視的事情，議員們徹底被激怒，以112票的多數(shù)（到會(huì)124人）同意彈劾軍機(jī)處。但彈劾奏稿呈上去之后，監(jiān)國(guó)攝政王親筆書寫朱諭回復(fù)，稱“朝廷自有權(quán)衡，非該院總裁等所得擅預(yù)，所請(qǐng)著毋庸議。”這是叫資政院少管閑事的意思。資政院議員當(dāng)然不服氣，又發(fā)起對(duì)軍機(jī)處的第二次彈劾，并批評(píng)監(jiān)國(guó)攝政王的朱諭不合“立憲國(guó)精神”。各省諮議局這時(shí)也挺身聲援資政院，稱資政院若解散，各地諮議局也隨之自動(dòng)解散。而另一邊廂，一眾軍機(jī)大臣也向監(jiān)國(guó)攝政王提出辭呈，要求全體辭職。

攝政王左右為難，兩邊都不敢得罪。最后只能冷處理，將軍機(jī)處的請(qǐng)辭報(bào)告與資政院的彈劾奏稿均留中不發(fā)。這起彈劾軍機(jī)案終于不了了之，不過資政院議員顯然已經(jīng)讓朝廷的官僚集團(tuán)見識(shí)了他們的硬骨頭。

我一直很想探討，為什么晚清的議員普遍能夠保持獨(dú)立品質(zhì)？相比之下，民國(guó)時(shí)期的國(guó)會(huì)，至少在名義上已經(jīng)獲得了與行政分支并峙的獨(dú)立性，但民國(guó)議員時(shí)常鬧出賄選的丑聞，政治品質(zhì)遠(yuǎn)不如晚清議員。

我想，這里面最重要的原因，應(yīng)該是晚清議員都由當(dāng)時(shí)的社會(huì)精英所組成。《諮議局章程》對(duì)議員的選舉權(quán)與被選舉權(quán)均有嚴(yán)格限制：只有曾在本省辦理學(xué)務(wù)及其他公益事務(wù)3年以上，著有成績(jī)者；或獲有中學(xué)以上畢業(yè)文憑者；或有舉貢生員以上出身者；或曾任實(shí)缺職官文七品、武五品以上，未被參革者；或在本省有5000元以上營(yíng)業(yè)資本或不動(dòng)產(chǎn)者，才具有選舉權(quán)。凡有選舉權(quán)、年齡在30歲以上之人，都有被選舉權(quán)。資政院的議員，則一半欽選，一半民選，民選議員由各省諮議局議員互選產(chǎn)生。以現(xiàn)在的眼光來看，這樣的選舉明顯缺乏代表性，大部分底層民眾被剝奪了選舉權(quán)、被選舉權(quán)。但我們不必苛責(zé)。那個(gè)時(shí)候，全世界也沒有幾個(gè)國(guó)家實(shí)行普選。而且，代議制政治的要旨，與其說是“民主”，毋寧說是“分權(quán)與制衡”。就權(quán)力制衡而言，諮議局與資政院議員的選舉機(jī)制，可以說是達(dá)到預(yù)期的。

因?yàn)檫@個(gè)機(jī)制選舉出來的議員，基本上都是社會(huì)精英，其中占最大比重的當(dāng)屬士紳與紳商群體。晚清之際，士紳與紳商的力量得到很大發(fā)展，彼時(shí)之城市治理、鄉(xiāng)村建設(shè)、慈善公益、社會(huì)自治、實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)、立憲輿論，基本上都由士紳與紳商主持。這個(gè)群體，生活無(wú)憂，通常都比較珍視自身的榮譽(yù)，有著改良體制的公共關(guān)懷，也不缺公共治理的經(jīng)驗(yàn)與技藝。這便是所謂的“士紳精神”。當(dāng)他們當(dāng)選為諮議局或資政院的議員，這股“士紳精神”便促使他們恥于當(dāng)逢迎勢(shì)要的“舉手神器”，而敢于在議席上揮斥方遒、傲岸不屈，因而對(duì)官僚集團(tuán)的權(quán)力構(gòu)成強(qiáng)大制衡。

摘編自新浪博客