我國高校自主招生政策的演進(jìn)及動力機制——基于間斷—平衡分析框架

周蜜 姚榮

從2001年東南大學(xué)、南京理工大學(xué)和南京航空航天大學(xué)三所高校獲得有限的招生自主權(quán)開始，我國高校自主招生已經(jīng)走過了十幾年的歷程，作為高考重要補充形式的高校自主招生為高校招收了大量人才。然而，2014年9月《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》和《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范高校自主招生試點工作的意見》分別于2014年9月和12月出臺，自主招生政策發(fā)生了巨大變化。高校自主招生政策十幾年來的發(fā)展軌跡是什么，可以分成哪些時期？怎樣解釋政策變化？這些政策變化背后的原因和動力是什么？

20世紀(jì)80年代以來，各種政策變遷理論相繼出現(xiàn)，間斷—平衡理論是最具解釋力的理論模型之一，間斷—平衡模型認(rèn)為政策過程并不像漸進(jìn)決策模型所描述的那樣一直緩慢漸進(jìn)地向前發(fā)展，漫長的、漸進(jìn)的平穩(wěn)發(fā)展期往往伴隨著短暫的、政策劇烈活動的重大變革時期，“穩(wěn)定漸進(jìn)性和變革性都是政策過程中的重要因素，與以往的理論模型對穩(wěn)定性和變遷兩者之一進(jìn)行解釋不同，間斷—平衡理論可以同時解釋兩者”[1]。但是運用間斷平衡理論來解釋教育現(xiàn)象的文獻(xiàn)較少，更鮮有文獻(xiàn)運用該理論解釋高校自主招生政策。萬衛(wèi)運用“間斷—平衡”理論分析了影響我國民辦教育產(chǎn)權(quán)政策穩(wěn)定和變遷的因素。[2]本文運用間斷—平衡理論模型將我國高校自主招生政策變遷的過程分為“初創(chuàng)期—漸進(jìn)發(fā)展期—劇烈活動期”三個階段，并預(yù)測新的自主招生政策也將是一個相對成熟、穩(wěn)定、長期的方案，政策又將進(jìn)入一個新的漸進(jìn)發(fā)展期，同時探討了各階段高等教育政策變遷的動力機制。

1 我國高校自主招生政策演進(jìn)過程

任何政策的立與廢都不是去情景的孤立事件，對一項政策的理解必須將其納入所屬的政策脈絡(luò)中解釋。[3]研究我國高校自主招生政策也必須明晰高校自主招生政策的歷史變遷過程。根據(jù)間斷—平衡理論模型，將我國高校自主招生政策的演進(jìn)過程劃分為“初創(chuàng)期—漸進(jìn)發(fā)展期—劇烈活動期”三個階段。

1.1 政策初創(chuàng)期

改革開放后，伴隨著經(jīng)濟體制和政治體制改革的不斷推進(jìn)，教育領(lǐng)域存在強烈的“擴大高校辦學(xué)自主權(quán)”的訴求，高校招生自主權(quán)作為高校辦學(xué)自主權(quán)最重要的表現(xiàn)形式之一也首先受到關(guān)注。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要改變高校的管理體制，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，“在執(zhí)行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學(xué)校有權(quán)在計劃外接受委托培養(yǎng)學(xué)生和招收自費生”。1993年5月，經(jīng)上海市人民政府教衛(wèi)辦及高教局批準(zhǔn),包括上海工業(yè)大學(xué)在內(nèi)的七所高校獲得自主招收自費生的試點權(quán)。1998年《中華人民共和國高等教育法》在法律上明確了包括高校招生自主權(quán)在內(nèi)的高校自主辦學(xué)的七項權(quán)力。1999年頒布的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》鼓勵進(jìn)行多種形式高考改革試驗，擴大高校的招生自主權(quán)和考生的選擇機會。2001年，東南大學(xué)、南京理工大學(xué)、南京航空航天大學(xué)三所學(xué)校向教育部提出進(jìn)行自主招生試點的申請，獲得了在江蘇省內(nèi)自主確定同批省最低控制分?jǐn)?shù)線上的調(diào)檔比例和要求的權(quán)力。2003年，以總結(jié)前兩年自主招生實踐經(jīng)驗為契機，教育部正式發(fā)布《教育部辦公廳關(guān)于做好高等學(xué)校自主選拔錄取改革試點工作的通知》（[2003]1號），決定在全國22所高校分配該校本年度本科招生計劃名額總數(shù)的5%開展自主選拔錄取改革試點工作。在實踐與政策的交互影響中，我國高校自主招生試點工作終于得以較大范圍拉開序幕。

1.2 政策漸進(jìn)發(fā)展期

自2003年高校自主招生試點大范圍拉開序幕以來，教育部幾乎每年都要出臺關(guān)于下一年度高校自主選拔錄取改革試點工作的通知，對自主招生政策不斷進(jìn)行規(guī)范和調(diào)試，高校自主招生政策進(jìn)入了緩慢的漸進(jìn)發(fā)展期。2004年“藝術(shù)特長生、體育特長生不再納入自主選拔錄取范圍”。2005年，教育部放寬了對錄取人數(shù)的限制，考生人數(shù)較多且生源質(zhì)量好的高校自主招生錄取人數(shù)可超過該校本年度本科招生計劃名額總數(shù)的5%，“生源所在省級招辦可將入選考生檔案先于試點高校所在批次錄取開始前投給有關(guān)高?！?，上海三所民辦高校也在2005年擁有了自主招生權(quán)。2006年，高校自主選拔錄取人數(shù)向進(jìn)行高中新課程實驗的山東、廣東、海南、寧夏四省區(qū)給予適當(dāng)傾斜，并首次出現(xiàn)了對違規(guī)現(xiàn)象的懲罰措施。2006年高校自主招生在實踐領(lǐng)域也不斷創(chuàng)新，復(fù)旦大學(xué)和上海交通大學(xué)的自主招生只把高考成績作為參考，北京五所高校舉行聯(lián)考，統(tǒng)一命題與閱卷。2007年，高校擁有了破格錄取權(quán)，自主招生取得實質(zhì)性進(jìn)展；“有免費師范生招生任務(wù)的試點高校的自主選拔錄取計劃應(yīng)主要招收免費師范生”；確定了“三個傾斜”，即“試點高校在確定可以參加本校組織的相關(guān)測試的生源范圍時，要向高中新課程實驗省區(qū)適當(dāng)傾斜，要向扎實推進(jìn)素質(zhì)教育的地區(qū)或中學(xué)適當(dāng)傾斜，要向在創(chuàng)新實踐或?qū)W科專業(yè)方面表現(xiàn)突出的考生適當(dāng)傾斜”。2008年，對破格錄取做出了新的規(guī)定，具有破格錄取資格的高校必須是已開展自主選拔錄取考試滿三年的“985工程”高校。

2009年也是高校自主招生實踐熱鬧非凡的一年，由清華大學(xué)牽頭的“華約”聯(lián)盟和由北京大學(xué)牽頭的“北約”聯(lián)盟相繼成立；武漢大學(xué)規(guī)定高一及以上年級的學(xué)生都可參加該校的自主招生，校方將最長保留兩年的錄取資格；北京大學(xué)推出的“中學(xué)校長實名推薦制”也引起了很大的社會反響。2009年和2010年教育部沒有像往年一樣下發(fā)高等學(xué)校自主選拔錄取改革試點工作的文件，但在新聞發(fā)布會上表示自主招生的方式應(yīng)該由高校自己決定，希望社會各界為高校對自主招生的探索與嘗試創(chuàng)造寬松的氛圍。2011年，教育部對高校自主選拔錄取改革試點工作進(jìn)行了合理定位，認(rèn)為它是“高考制度的重要補充”，盡管自主招生聯(lián)考被稱為“掐尖大戰(zhàn)”和“圈地運動”，但教育部對自主招生聯(lián)盟給予了肯定，指出“繼續(xù)探索部分試點高校聯(lián)考”。同時，試點高校確定考生時除了“向在學(xué)科專業(yè)方面表現(xiàn)突出的申請考生和扎實推進(jìn)素質(zhì)教育的地區(qū)或中學(xué)傾斜”外，也要“向農(nóng)村地區(qū)中學(xué)或申請考生適當(dāng)傾斜”，體現(xiàn)了自主招生在追求高水平的同時，也開始注重公平。對于考生的違規(guī)懲罰更加嚴(yán)格，“未入學(xué)者，取消其自主選拔錄取考核成績及參加當(dāng)年高考考試資格或錄取資格并將有關(guān)情況記入考生高考誠信電子檔案；已經(jīng)被錄取或取得學(xué)籍者，由高校取消其入學(xué)資格或?qū)W籍”。2012年，“自主選拔錄取注重以面試為主考察學(xué)生，凡能證明確有某方面特長或潛質(zhì)的考生，可直接進(jìn)入學(xué)?？己嗣嬖嚟h(huán)節(jié)”，尤其強調(diào)要對暗箱操作、弄虛作假、徇私舞弊、失職瀆職等違規(guī)行為嚴(yán)肅處理，“特別是存在舉辦或參與組織輔導(dǎo)（培訓(xùn)）班、收取與錄取掛鉤的費用等行為的，或違規(guī)招生造成不良社會影響的，將一律取消其自主選拔錄取改革試點資格，嚴(yán)肅處理有關(guān)責(zé)任人，并對高校有關(guān)負(fù)責(zé)人予以責(zé)任追究”。2013年，教育部突出強調(diào)“嚴(yán)禁偏離試點定位進(jìn)行惡性生源競爭，以‘簽訂預(yù)錄取協(xié)議’、‘入校后重新選擇專業(yè)’等各種方式吸引生源或向考生違規(guī)承諾錄??；嚴(yán)禁通過自主選拔錄取變相招收藝術(shù)體育類專業(yè)或藝術(shù)特長生、高水平運動員等類型考生”。從近幾年教育部對自主招生的規(guī)范要求和對違規(guī)行為的三令五申可以看出，自主招生實踐存在很多問題，教育相關(guān)部門針對自主招生實踐中出現(xiàn)的新情況不斷調(diào)試相關(guān)政策，對積極現(xiàn)象給予肯定和支持，對消極現(xiàn)象則給予批評和規(guī)范。

1.3 政策劇烈活動期

2014年是全面深化教育改革的元年，2014年6月，教育部發(fā)布的《普通高等學(xué)校招生違規(guī)行為處理暫行辦法》對包括自主招生在內(nèi)的高校招生違規(guī)行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。2014年9月《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》宣布從“2014年啟動考試招生制度改革試點，2017年全面推進(jìn)，到2020年基本建立中國特色現(xiàn)代教育考試招生制度?！边@是我國高考制度實施30多年來最為全面和系統(tǒng)的一次變革，是包括自主招生在內(nèi)的高校招生錄取選拔政策的劇烈活動時期。其中，高校自主招生方面的政策變遷主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，突出高考作為全國性考試的重要地位。“申請自主招生的學(xué)生要參加全國統(tǒng)一高考，達(dá)到相應(yīng)要求，接受報考高校的考核。2015年起推行自主招生安排在全國統(tǒng)一高考后進(jìn)行?！边@說明高考成績將作為高校自主招生考試選拔和錄取考生的重要依據(jù)。第二，規(guī)范高校自主招生的程序、方式和考試內(nèi)容等?！皣?yán)格控制自主招生規(guī)模。大幅減少、嚴(yán)格控制考試加分項目?！钡谌?，不得采用聯(lián)考方式或組織專門培訓(xùn)。試點高校不得采用聯(lián)考方式的規(guī)定使“北約”、“華約”、“卓越”“京都”四大自主招生聯(lián)盟的存廢問題引起廣泛關(guān)注。

2014年12月10 日，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范高校自主招生試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》最大的特點就是更加注重公平公正，嚴(yán)格規(guī)定了“信息十公開”和“十一條工作禁令”以保證公平公正。正如《意見》在工作總體要求中指出的，要“維護公平公正，確保機會公平、程序公開、結(jié)果公正”。《意見》尤其在機會公平和程序公平上進(jìn)行了創(chuàng)新。機會公平體現(xiàn)在“試點高校不得向中學(xué)分配推薦名額”，“在保證生源質(zhì)量的基礎(chǔ)上，向中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的申請考生適當(dāng)傾斜”，“對偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)考生，試點高校要積極探索選派專家到當(dāng)?shù)亻_展考核、實行網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程視頻面試等方式”。在程序公平上，《意見》具體嚴(yán)格地規(guī)定考核時間、考生申請報名、學(xué)校審核、考核內(nèi)容和形式、錄取程序和要求等。例如，“自主招生考核安排在全國統(tǒng)一高考后進(jìn)行”、“考核由試點高校單獨組織，不得采用聯(lián)考方式或組織專門培訓(xùn)”、“如需筆試，考試科目原則上一門、不超過兩門?？己诉^程須全程錄像，專家名單和面試順序由抽簽隨機確定，防止暗箱操作?！备咝Ｗ灾髡猩哌M(jìn)入了調(diào)整與創(chuàng)新的劇烈活動時期，但新的自主招生方案也將是一個相對成熟、穩(wěn)定、長期的方案，政策又將進(jìn)入一個漸進(jìn)的平穩(wěn)發(fā)展期。

2 基于間斷—平衡模型的政策變遷動力機制

政治系統(tǒng)包括子系統(tǒng)政治和宏觀政治兩個層次，宏觀政治由若干個子系統(tǒng)政治組成。政策漸進(jìn)發(fā)展和劇烈活動的交替是通過政策由子系統(tǒng)政治進(jìn)入宏觀政治實現(xiàn)的。

4.項目評價與考核。思想政治理論課實踐教學(xué)項目的開展最后必須形成實踐成績。對于項目實施過程中各位同學(xué)的表現(xiàn)通過小組成員自評、小組之間互評和教師綜合考評三級評分體系來進(jìn)行量化考核，并根據(jù)事先制定的項目實施評分標(biāo)準(zhǔn)與實施細(xì)則給出思想政治理論課實踐成績，并對得分結(jié)果予以公示。公示期間內(nèi)對自己實踐成績有異議的同學(xué)可向任課教師或社科部申請復(fù)議，公示期滿后則確定最終實踐成績，并按一定比例計入思想政治理論課總評成績。

2.1 政策初創(chuàng)期：系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的影響

高校自主招生政策進(jìn)入政策議程是國際影響、國內(nèi)政治經(jīng)濟改革以及社會對優(yōu)質(zhì)教育的訴求等綜合作用的結(jié)果，其中，經(jīng)濟因素是這一時期政策進(jìn)入政策議程最根本的原因，三所名校的申請是觸發(fā)機制。自主招生政策初創(chuàng)期的動力機制如圖1所示。

圖1 自主招生政策初創(chuàng)期的動力機制

（1）知識經(jīng)濟時代和我國經(jīng)濟體制改革。21世紀(jì)是知識經(jīng)濟時代，世界各國綜合國力的強弱越來越取決于國民的綜合素質(zhì)，取決于國家教育水平和質(zhì)量。隨著我國加入WTO以及市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，我國經(jīng)濟發(fā)展對人才的需求日趨多樣化，尤其需要創(chuàng)新型、全面發(fā)展的復(fù)合型人才。國家提出了“211工程”和“985工程”將高校分成不同層次和類型以應(yīng)對國家和市場多樣化的人才需求，另外，高等教育大眾化階段不斷增長的報考規(guī)模和錄取人數(shù)使高等教育系統(tǒng)規(guī)模迅速擴大，單一的考試制度不僅阻礙了學(xué)生的全面發(fā)展，而且不能反映學(xué)生的綜合能力和興趣特長，不能對考生進(jìn)行合理的定位與分流。市場需求的多樣性、學(xué)校發(fā)展的層次性與多樣性以及高等教育系統(tǒng)規(guī)模的擴大都要求考試評價和選拔錄取方式的多樣性。最開始進(jìn)行自主招生試點的上海七所高校也是獲得了招生自費生的自主權(quán)，為學(xué)校創(chuàng)收，以增加學(xué)校在市場經(jīng)濟中的生存能力。

（2）政府簡政放權(quán)。開啟于20世紀(jì)70年代的新公共管理運動，力求通過分權(quán)和引入市場機制，回縮政府職能以提高政府管理的有效性與回應(yīng)性，[4]同時伴隨著國內(nèi)經(jīng)濟體制改革，我國政府逐漸轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，改變過去的大包大攬，將權(quán)力逐漸下放給高校，高校的招生自主權(quán)作為高校辦學(xué)自主權(quán)的最重要表現(xiàn)形式之一，也最先受到關(guān)注。特別是在政府注重宏觀調(diào)控和運用“看得見的手”來進(jìn)行資源分配，“國家對大學(xué)畢業(yè)生實行的雙包（包分配、包當(dāng)干部）政策已經(jīng)終結(jié)，代之以實行雙向選擇，自主擇業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)”[5]的情況下，作為獨立法人的高校只有根據(jù)市場對人才的多樣化需求和自身條件自主招收符合自身辦學(xué)特色和理念的學(xué)生，提高畢業(yè)生在就業(yè)市場的競爭力，才能在市場化的環(huán)境中求得生存和發(fā)展。

（3）社會民眾對優(yōu)質(zhì)教育的訴求。隨著教育國際化的到來，國外的大學(xué)選拔錄取制度，尤其是美國的SAT考試制度在中國社會產(chǎn)生了較大影響。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們對優(yōu)質(zhì)教育的需求逐漸強烈，傳統(tǒng)的“唯分?jǐn)?shù)論”的應(yīng)試教育、“一考定終生”的高考制度等不斷受到詬病，要改變中小學(xué)的應(yīng)試教育現(xiàn)狀，必須通過改革考試評價和選拔錄取制度來積極引導(dǎo)中小學(xué)開展素質(zhì)教育。

大學(xué)自治一直是現(xiàn)代大學(xué)的理念與追求，是學(xué)術(shù)自由的保障，2001年江蘇省三所高校（東南大學(xué)、南京理工大學(xué)、南京航空航天大學(xué)）向教育提請進(jìn)行招生自主試點，也是自主招生進(jìn)入政策議程的觸發(fā)機制。

2.2 政策漸進(jìn)發(fā)展期：子系統(tǒng)的政策壟斷

子系統(tǒng)政治由若干個政策場域組成。政策場域中利益相關(guān)的子系統(tǒng)會在某一政策方面形成政策壟斷。[6]政策壟斷是一個集中封閉的體系，它由最重要的政策場域組成，并由政策圖景提供信念支持。當(dāng)行動者所持有的正面政策圖景和壟斷的政策場域相結(jié)合時，子系統(tǒng)容易產(chǎn)生政策壟斷，政策壟斷對政策的漸進(jìn)性調(diào)試使政策出現(xiàn)緩慢發(fā)展，避免了政策的劇烈變遷。

從2001年東南大學(xué)、南京理工大學(xué)、南京航空航天大學(xué)三所高校實施自主招生試點開始，每年都有新的行動者不斷加入自主招生試點，擁有自主招生權(quán)的高校越來越多，截止到2013年已有近100所高校擁有自主招生權(quán)，這些高校包括全部的“985工程”的高校和大部分“211工程”的高校，擁有較高的社會地位，掌握著最多的教育資源，都有擴大自身招生自主權(quán)的政策圖景，為子系統(tǒng)提供強大的支撐力量。

2.3 政策劇烈活動期：宏觀政治的政策轉(zhuǎn)換

政策劇烈活動是在高等教育系統(tǒng)、公共話語空間以及宏觀政治的交互影響中實現(xiàn)的。這一時期，起主導(dǎo)作用的是政治領(lǐng)域的變化，高校招生腐敗案件的發(fā)生是政策進(jìn)入議程的觸發(fā)機制。

（1）高等教育系統(tǒng)的惡性生源競爭和招生腐敗案件頻發(fā)。隨著高校自主招生政策不斷推進(jìn)和自主招生聯(lián)盟的形成，自主招生逐漸演變成“掐尖大戰(zhàn)”和“圈地運動”，演變成名校搶奪生源的壁壘和操縱生源走向、綁架高考市場的“小高考”[7]。另外，高校既是自主招生具體政策的制定者，也是自主招生政策的實施者，再加上社會監(jiān)督機制不完善，以及選拔人才的標(biāo)準(zhǔn)難以測量，導(dǎo)致自主招生中暗箱操作、徇私舞弊、失職瀆職等招生腐敗現(xiàn)象叢生。

（2）公共話語空間變化。高校自主招生的各種弊端不斷凸顯，公共話語空間不斷質(zhì)疑該政策的效率和公平。首先，從效率上來說，自主招生筆試環(huán)節(jié)的考試內(nèi)容和形式與高考區(qū)別不大，沒有發(fā)揮選拔有特殊才能和創(chuàng)新潛質(zhì)的學(xué)生的功能，而是成為了考生獲得高考降分錄取的一種手段。鮑威發(fā)現(xiàn)雖然自主招生制度選拔的學(xué)生群體的入學(xué)后學(xué)業(yè)表現(xiàn)明顯高于通過普通高考制度升學(xué)群體，但從學(xué)生自我認(rèn)知的專業(yè)素養(yǎng)來看，在學(xué)生個體特征、家庭社經(jīng)背景、學(xué)業(yè)參與、院校質(zhì)量固定的前提下，入學(xué)后的自主招生升學(xué)群體的專業(yè)素養(yǎng)與普通高考制度選拔的學(xué)生群體之間并未形成顯著的差異。[8]其次，大部分通過自主招生錄取的學(xué)生通過正規(guī)的高考也可以考上理想的大學(xué)，這不僅浪費了資源，也使考生在高考之外增加了一次考試壓力。而當(dāng)被自主招生錄取的學(xué)生高考成績優(yōu)異且有更好的選擇時，就會出現(xiàn)違約的誠信行為，這也是對自主招生資源的浪費。在公平方面，擁有自主招生推薦資格的高中多為經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的重點高中，而能進(jìn)入重點高中的學(xué)生大多家庭經(jīng)濟條件較好。羅立祝通過對南方某所“985工程”大學(xué)2004—2008年自主招生數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計,發(fā)現(xiàn)在自主招生制度中，農(nóng)村子女的報錄比在0.15～0.33，而城市子女的平均報錄比達(dá)到1.974，城市子女獲得的入學(xué)機會是農(nóng)村子女的8.2倍,城鄉(xiāng)子女之間的入學(xué)機會差異大大高于高考招生所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)差異。[9]鮑威發(fā)現(xiàn)在家庭經(jīng)濟資本的積累方面，自主招生明顯高于普招生、保送生和問題特長生，其平均家庭年收入甚至達(dá)到普通招生的1.8倍。[10]

社會各界對高校自主招生政策的效率尤其是公平正義性不斷質(zhì)疑，但這并沒有使自主招生政策進(jìn)入政策議程。盡管如此，任何一個民主、開放的系統(tǒng)都不可能忽視社會各界的意見和訴求。面對社會公眾日益增加的對自主招生公正公平性的質(zhì)疑，各高校在合適的范圍和尺度內(nèi)對政策進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)試，推出了更加關(guān)注社會公平的單向計劃，使政策漸進(jìn)發(fā)展。例如2011年清華大學(xué)推出面向長期學(xué)習(xí)、生活在農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困或民族地區(qū)學(xué)生的“自強計劃”，浙江大學(xué)推出面向特定七所高中學(xué)生的“西遷之路學(xué)子計劃”，2012年中國人民大學(xué)推出面向農(nóng)村的“圓夢計劃”，北京師范大學(xué)推出面向全國貧困縣及以下農(nóng)村戶籍應(yīng)屆高中畢業(yè)生的“師表計劃”等。雖然試點高校對自主招生政策不斷進(jìn)行調(diào)整與創(chuàng)新，但都沒有“質(zhì)”的變化，沒有改變自主招生政策不公平的事實。

（3）領(lǐng)導(dǎo)人更替，政策信仰轉(zhuǎn)變。由于高校內(nèi)部存在著激烈的生源競爭，子系統(tǒng)的政策制定結(jié)構(gòu)是被表面的張力，而不是被密集核心的吸引力所支撐的，子系統(tǒng)也具有脆弱性，因此，來自外部的重大突發(fā)事件的沖擊和新的沖突維度的引入能夠迅速動搖子系統(tǒng)的制度安排。[11]促使高校自主招生政策進(jìn)入政策議程的重大突發(fā)事件是宏觀政治中領(lǐng)導(dǎo)人的更替和高等教育系統(tǒng)中某高校的招生腐敗案。2013年3月，宏觀政治環(huán)境發(fā)生重大變化，以習(xí)近平為首的新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生，加大反腐倡廉力度、維護社會公平正義是新領(lǐng)導(dǎo)集團的核心政策價值觀，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表講話強調(diào)“要更加科學(xué)有效地防治腐敗，堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入，要堅持‘老虎’‘蒼蠅’一起打，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！敝醒胙惨暯M到全國各地巡視，包括省部級高官在內(nèi)的一大批官員落馬。2013年6月中央第十巡視組進(jìn)駐某高校，查出該校招生處處長存在嚴(yán)重的招生腐敗，媒體對此事件的報道將公平正義性等新的評價維度引入到自主招生政策過程中。

此前公共知識分子關(guān)于自主招生政策的操作不規(guī)范性、違背社會公平等爭論一直存在，高校招生腐敗案的發(fā)生以及媒體的報道使公共辯論中關(guān)于自主招生公平正義性的爭論更加激烈，促使高校自主招生政策突破“注意力瓶頸”，進(jìn)入宏觀政策議程。宏觀政治對自主招生政策問題進(jìn)行了重新界定，20世紀(jì)90年代高校獲得招生自主權(quán)以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的客觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，中國的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅期，由考慮如何“將蛋糕做大”發(fā)展到如何“將蛋糕分好”階段，各種社會矛盾不斷凸顯，維護社會公平正義和社會穩(wěn)定是評價政府治理能力的重要維度和改革的重要著力點。高等教育一直被認(rèn)為是貧寒子弟改變命運的通道，是促進(jìn)社會階層流動的渠道，高校招生選拔制度是否公平關(guān)系到社會階層是否能順暢流動，是社會公平的重要內(nèi)容。自主招生制度雖然是為了選拔有特殊才能和創(chuàng)新潛質(zhì)的學(xué)生，但不能演變成社會上層進(jìn)入高等學(xué)府的特殊渠道，也不能忽視社會下層的利益訴求。因此，宏觀政治對自主招生政策的評價維度由單一的選拔性轉(zhuǎn)向兼顧公平公正性的多重維度，宏觀政治對政策議題的重新界定使更多潛在的利益相關(guān)者尤其是在子系統(tǒng)中利益被剝奪的群體涌入宏觀系統(tǒng)表達(dá)自己的利益訴求，宏觀政治采納各方建議，對自主招生政策進(jìn)行調(diào)整，政策進(jìn)入了劇烈活動期。自主招生政策劇烈活動期政策變遷的動力機制如圖2所示。

圖2 自主招生政策劇烈活動期政策變遷的動力機制

政策劇烈變化，又曰政策標(biāo)點符（Policy Punctuations），出現(xiàn)在政策壟斷現(xiàn)象被系統(tǒng)地摧毀之后。[12]短短的半年時間，教育部相繼發(fā)布了《普通高等學(xué)校招生違規(guī)行為處理暫行辦法》、《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》、《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范高校自主招生試點工作的意見》等政策?！安坏貌捎寐?lián)考方式，嚴(yán)格控制自主招生規(guī)模，減少加分項，自主招生在高考后進(jìn)行”，這些規(guī)定并不意味著“應(yīng)試教育”和“唯分?jǐn)?shù)論”的簡單回歸，因為此時的高考分?jǐn)?shù)是高考進(jìn)行改革之后的分?jǐn)?shù)，更加重視全國統(tǒng)一的高考分?jǐn)?shù)、減少加分項和自主招生名額的實質(zhì)是對考試公平正義性的回歸。

政策的劇烈活動期是大量新政策出現(xiàn)的政策創(chuàng)新期，是政策突破漸進(jìn)調(diào)試的軌道的跳躍發(fā)展，它并不意味著政治系統(tǒng)長期處于連續(xù)不斷的混亂狀態(tài)，“短時的強烈興趣能夠留下一個堅固的制度遺產(chǎn)，這些新層次的政策構(gòu)成了下一波活動的基礎(chǔ)”[13]?？梢钥隙ǖ氖切碌淖灾髡猩桨笇⑹且粋€相對成熟、穩(wěn)定、長期的方案，因為政策參與者雖然不一定一致贊同自主招生的具體政策，但是對于自主招生的問題界定，對于高校擁有自主招生權(quán)的認(rèn)可卻是相同的，新政策又將進(jìn)入一個漸進(jìn)的平穩(wěn)發(fā)展期。

3 總結(jié)與討論

間斷—平衡理論不僅關(guān)注微觀的政策子系統(tǒng)，更關(guān)注政策背后的社會經(jīng)濟、政治和文化等宏觀背景；不僅關(guān)注政策變遷過程中的緩慢漸進(jìn)性，也關(guān)注政策的急劇變革性。與此同時，該分析框架較好地解釋了自主招生政策變遷的演變過程和動力機制。高校自主招生政策是教育系統(tǒng)的一部分，更是社會系統(tǒng)的一部分，尤其是在中國，教育政策受社會經(jīng)濟、政治和文化等方面的影響較大。我國高校自主招生政策的動力機制包括經(jīng)濟方面的效率原則；政治方面的體制改革、政治領(lǐng)導(dǎo)人的更替和政治主張的轉(zhuǎn)變；社會上廣泛的民意、社會精英的主張和建議、新聞媒體對突發(fā)事件的報道等。

在政策初創(chuàng)期，政策的動力機制主要是經(jīng)濟效益，政府希望高校能通過自主招生，更有效地選拔優(yōu)秀人才，滿足經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的需要，也使高校能在市場環(huán)境中生存。在政策的劇烈活動期，政治因素成了主導(dǎo)因素，新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生以及其對社會公平正義的關(guān)注是政策轉(zhuǎn)變的重要動力，新聞媒體對高校自主招生腐敗的報道和社會公眾對自主招生政策公平正義性的詬病也是這一時期政策變遷的動力。

值得注意的是，在政策初創(chuàng)期、漸進(jìn)發(fā)展期和劇烈活動期三個不同的時期，高校扮演了不同的角色。在政策初創(chuàng)期，政策企業(yè)家，即高校校長等人員是推動自主招生政策進(jìn)入政策議程的重要動力，2001年東南大學(xué)、南京理工大學(xué)、南京航空航天大學(xué)三所學(xué)校向教育部提出申請，從而獲得進(jìn)行自主招生試點的權(quán)利，這是自主招生進(jìn)入政策議程的觸發(fā)機制。而在政策的漸進(jìn)發(fā)展期，高校作為自主招生政策的既得利益者，結(jié)成聯(lián)盟，形成政策壟斷，極力維護政策系統(tǒng)的穩(wěn)定，成為自主招生政策改革的重大阻力。在政策的劇烈活動期，高校自主招生腐敗的發(fā)生及新聞媒體對此事件的報道使政策引起公共知識分子的辯論，并與新領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)反腐倡廉及維護社會公平正義的價值理念相吻合，從而進(jìn)入政策議程。

盡管本研究將自主招生政策的演進(jìn)過程大致劃分為政策初創(chuàng)期、政策漸進(jìn)發(fā)展期和政策劇烈活動期三個階段。但可以看出，政策初創(chuàng)期也是政策創(chuàng)新的劇烈活動期，兩次政策的劇烈活動期絕不是簡單的政策循環(huán)，后者是在一個更高層次和水平上的創(chuàng)新，推動政策更加完善。同時，政策的漸進(jìn)發(fā)展期和劇烈活動期在有些情況下并沒有明確的分界線，是一個連續(xù)的過程。政策的劇烈活動期也蘊含著政策的漸進(jìn)發(fā)展，也正是因為政策漸進(jìn)發(fā)展的量變積累才引起政策劇烈活動期的質(zhì)變發(fā)生。另外，政策壟斷的崩潰是指政策突破政策子系統(tǒng)對政策的漸進(jìn)調(diào)試，引起宏觀政治的關(guān)注，政策的劇烈調(diào)整只是部分關(guān)鍵政策條款的調(diào)整，或只是政策目標(biāo)和重心的轉(zhuǎn)變，并不意味著全部政策內(nèi)容的崩潰，也不意味著自主招生政策存在的合理性和必要性被推翻。自主招生聯(lián)盟取消聯(lián)考方式，但“北約”、“華約”等高校聯(lián)盟也許會繼續(xù)存在，只是其原有的聯(lián)考功能會消解。

從長遠(yuǎn)而言，隨著我國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，高校自主招生政策作為高等教育辦學(xué)自主權(quán)和高校治理的重要內(nèi)容，將進(jìn)入一個穩(wěn)定、漸進(jìn)甚或更加定型的時期。在依法治國的背景下，自主招生政策作為“質(zhì)量話語”的時代將逐漸遠(yuǎn)去，而“公平話語”將成為新時期公共話語能量場的主導(dǎo)話語并深刻地支配著公共教育政策范式，公平與法治將成為高等教育治理的價值內(nèi)核并逐漸實現(xiàn)制度化。與此同時，以往高校自主招生政策所強調(diào)的“質(zhì)量話語”則必須尊重高等教育的公共性，“朝令夕改”的局面將得以扭轉(zhuǎn)。

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