行政程序違法的法律責(zé)任探討

盧萬騰

摘 要：違法者理應(yīng)對(duì)其行為負(fù)責(zé)，即承擔(dān)一定的后果——法律責(zé)任。法律責(zé)任是法律得以有效運(yùn)行的保障機(jī)制，如果法定義務(wù)人侵犯了他人的權(quán)利，違反了法定的義務(wù)卻不承擔(dān)任何不利后果，那么這部法律就將成為具法，不可能發(fā)揮規(guī)范行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的功能，任何一項(xiàng)法律制度都需要有法律責(zé)任機(jī)制作保障，行政程序法也是如此。因此，建立相應(yīng)的法律責(zé)任機(jī)制保證行政機(jī)關(guān)履行程序義務(wù)，是行政程序法得以有效運(yùn)行的重要保障。

關(guān)鍵詞：行政程序；法律責(zé)任；違法

一、程序違法的概念

程序違法是一種與實(shí)體違法相對(duì)應(yīng)的行政違法，是行政主體違反行政程序法規(guī)則的行政行為。程序違法在不同的國家有不同的表述。在法國，程序違法構(gòu)成越權(quán)之訴的理由之一，稱為形式上的缺陷，所謂形式上的缺陷是指行政行為欠缺必要的形式或程序，或者不符合規(guī)定的形式和程序，這些形式或程序由法律、法規(guī)或者法的一般原則所規(guī)定。①程序違法中法的外延是什么。筆者認(rèn)為，此處的法不僅應(yīng)該包括法律、法規(guī)，還應(yīng)包含規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。我國關(guān)于行政機(jī)關(guān)程序義務(wù)的規(guī)范本來就少，而其他規(guī)范性文件制定主體廣泛，數(shù)量眾多，對(duì)人們的行為發(fā)揮著直接的規(guī)范作用、具有約束力。而關(guān)于程序違法的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，在我國法律理論界存在著“限制說”，“擴(kuò)張說”，和“折衷說”三類觀點(diǎn)?！跋拗普f”認(rèn)為不能將所有違反法定程序的行為都認(rèn)定為違法行為，而應(yīng)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這些行為的范圍進(jìn)行必要的限制?！皵U(kuò)張說”認(rèn)為凡是違反了法定行政程序的行政行為?！罢壑哉f”認(rèn)為對(duì)程序違法應(yīng)作寬泛的解釋，但并不是要將所有在程序上存在瑕疵的行政行為都?xì)w于程序違法。程序瑕疵包括并大于程序違法。三者比較我認(rèn)為“折衷說”更為合理，亦更符合我國國情。中國是一個(gè)重實(shí)體，輕程序的傳統(tǒng)的國家，一般民眾的程序法律意識(shí)比較淡薄，因此，應(yīng)該對(duì)程序違法作寬泛的解釋，以加強(qiáng)對(duì)行政程序違法的控制和打擊。

二、程序違法的法律后果

（一）無效

行政行為的無效是指行政行為因具有重大明顯瑕疵或具備法定無效情形，自始不發(fā)生法律效力的情形。

由于我國的行政程序立法還處于起步階段，所以可以在充分考慮國情的基礎(chǔ)上適度吸收移植國外一些比較成熟和完善的法律原則，規(guī)則，可起到事半功倍之效果。如在行政行為無效的規(guī)定上，可以先用列舉的方式規(guī)定行政行為無效的法定情形，即絕對(duì)無效的情形。只要具備該情形，行政行為及為無效，任何人，任何機(jī)關(guān)都可以拒絕服從。我國民眾的法律意識(shí)雖在持續(xù)不斷的提高，但普遍來說還不是很強(qiáng)，有明確的規(guī)定更便于相對(duì)人了解自己的權(quán)利是否在受到侵害，有利于其保護(hù)自身的合法權(quán)利。列舉式的規(guī)定是十分必要的，但僅僅列舉仍是不夠的，還應(yīng)規(guī)定相對(duì)無效的情況，即除法定情形外，行政行為以是否符合無效標(biāo)準(zhǔn)，決定其效力。

（二）更正和追認(rèn)

1、更正。行政行為的更正不同于前面所說的補(bǔ)正。更正是對(duì)行政機(jī)關(guān)在操作中的技術(shù)，文字錯(cuò)誤進(jìn)行糾正。如德國《聯(lián)邦行政程序法》第四十二條規(guī)定“官署得隨時(shí)更正行政處分中誤寫，誤算或其他類似之顯然錯(cuò)誤。當(dāng)事人有合法利益存在時(shí)，官署應(yīng)更正其錯(cuò)誤。官署得請(qǐng)求提出應(yīng)被更正的文書。”我國沒有此類規(guī)定，這樣在實(shí)際中如果遇到行政行為有技術(shù)，文字性錯(cuò)誤，行政機(jī)關(guān)就很不好處理了，只能考慮用新的行政行為去取代錯(cuò)誤的行為，但這樣做明顯太過耗時(shí)耗力，與效率原則不符。

2、追認(rèn)。追認(rèn)指有權(quán)限的機(jī)關(guān)對(duì)無權(quán)限的機(jī)關(guān)作出的行為的事后確認(rèn)。葡萄牙，德國，臺(tái)灣地區(qū)等對(duì)此都有規(guī)定。葡萄牙《行政程序法》第一百三十七條規(guī)定“如屬無權(quán)限的情況，則有權(quán)限作出該行為的機(jī)關(guān)有追認(rèn)該行為的權(quán)力?！蔽覈壳吧袩o此方面的統(tǒng)一制度，如要設(shè)立，應(yīng)考慮將追認(rèn)范圍縮小至善意越權(quán)的行政行為，確立善意越權(quán)的事后追認(rèn)有效的制度。即行政主體在某些緊急狀態(tài)下，處于公共利益的考慮所作出的越權(quán)，②事后由權(quán)限的機(jī)關(guān)追認(rèn)該行為的效力。

（三）撤銷

具有明顯重大瑕疵的行政行為，屬于無效行為；瑕疵輕微者，可通過補(bǔ)正、追認(rèn)等方式事后補(bǔ)救，“這兩種一為最為嚴(yán)重，另一則較為微不足道的后果設(shè)計(jì)，可謂分執(zhí)光譜之兩端”。③而居中者，則為撤銷之法律后果。

我國第一次明確規(guī)定違反法定程序的行政行為應(yīng)當(dāng)被撤銷是1989年通過的《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條“……㈡具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……3、違反法定程序的；……”此規(guī)定無疑是我國行政程序立法的一個(gè)重大突破，對(duì)規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作具有深遠(yuǎn)的意義。但是它對(duì)行政程序未作任何區(qū)分，一律采用撤銷的后果，并不合理。因?yàn)樾姓绦蚍ㄖ械男姓绦颍N類繁多，性質(zhì)差異較大，目的有所不同，對(duì)相對(duì)人權(quán)利的影響的程度也相應(yīng)有所不同，采用這種一刀切的作法，有失偏頗。正如前文所述，無效、追認(rèn)、更正等都是不同程度程序違法的法律責(zé)任。撤銷也應(yīng)只是其中之一。

（四）追究行政人員責(zé)任

行政程序違法的法律后果，不應(yīng)拘泥于單一的確定行政行為效力的方式確定，除了通過確定行政行為效力的方式確定之外，也可以通過追究程序違法人員責(zé)任的方式承擔(dān)。例如超過法定調(diào)查期間作出的行政行為，其作出違反了法定程序，既不符合無效的后果，又不能補(bǔ)正，也不適宜撤銷，此時(shí)則可考慮維持該行為之效力，而追究相關(guān)行政人員的責(zé)任。如《中華人民共和國行政許可法》第七十四條“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，有下列情形之一的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：㈠……；㈡對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)人不予行政許可或者不在法定期限內(nèi)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；㈢……?！蔽覈壳暗男姓?、法規(guī)重大都規(guī)定了追究行政人員責(zé)任這種法律責(zé)任，其承擔(dān)方式有：通報(bào)批評(píng)，批評(píng)教育；賠禮道歉，承認(rèn)錯(cuò)誤；退賠，恢復(fù)原狀；停止違法行為；經(jīng)濟(jì)處罰；賠償損失；行政處分；罷免等。

以上主要就違反行政程序的無效、更正、撤銷及追究相關(guān)人員責(zé)任等法律后果作一簡單論述，各種責(zé)任形式雖都有其獨(dú)特的內(nèi)容及適用范圍，但還是會(huì)有一些模棱兩可的情況出現(xiàn)，導(dǎo)致適用不明。所以應(yīng)明確誰可為程序違法之一般適用。在程序違法法律責(zé)任之立法構(gòu)架上，應(yīng)當(dāng)考慮將行政程序法典作為最基本之依據(jù)，由其規(guī)定法律責(zé)任的一般形式及最低標(biāo)準(zhǔn)，作為其余法律、法規(guī)的樣本，即第一層級(jí)的立法。隨之第二層級(jí)之立法應(yīng)由法律如《行政處罰法》、《行政許可法》等構(gòu)成，其規(guī)定應(yīng)具有自己特色并更全面詳細(xì)，對(duì)公民權(quán)利的保障也更完備。以此類推，建立一個(gè)以行政程序法為底座的完善的法律責(zé)任的立法體系。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王明揚(yáng)著：《法國行政法》[M]，中國政法大學(xué)出版社1989年版。

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