淺析中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分

田思倩

摘 要：十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。可見財政在國家治理體系中的重要地位，財稅政策也是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，是宏觀調(diào)控中最常用的經(jīng)濟(jì)手段之一。

其中，政府間事權(quán)劃分又是政府間財政關(guān)系的重要內(nèi)容，是政府財政管理體系的核心要件。從1994年我國實行分稅制改革以來，中央和地方政府間的財政分配關(guān)系在很大程度上得以有效梳理，但對政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分卻沒有明確的界定和規(guī)范。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明晰越來越制約著我國財政體制改革的發(fā)展。因此，對政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論研究具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：政府間；事權(quán)；支出責(zé)任；劃分

一、事權(quán)與支出責(zé)任的基本內(nèi)涵

在我國，政府呈多級制格局。除中央政府之外，地方政府為省、市、縣、鄉(xiāng)的四級制政府。多級政府的設(shè)置，必然要求行政權(quán)力在不同層級的政府間進(jìn)行合理的劃分。

中央政府和地方政府是文明社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。多級政府的存在，必然要求行政權(quán)力在不同層級間進(jìn)行合理的劃分。所謂事權(quán)，通常是指各級政府基于自身的地位而享有的提供公共物品和服務(wù)、管理公共事務(wù)的權(quán)力和職責(zé)。所謂支出責(zé)任，通常是指某一層級的政府為實現(xiàn)特定的目標(biāo)所承擔(dān)的財政開支。

具體來說，事權(quán)著重強(qiáng)調(diào)權(quán)力和職責(zé)究竟歸誰所有；而支出責(zé)任更注重花費了多少資金并且達(dá)到了什么目標(biāo)。在大多數(shù)情況下，事權(quán)和支出責(zé)任是成正比的，即享有多少事權(quán)就需要承擔(dān)多少支出責(zé)任。然而，在某些特殊情況下，由于政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)狀況、社會發(fā)展水平和管理體制等方面的原因，某級政府需要委托其他層級的政府承擔(dān)相應(yīng)的支出，于是便形成了事權(quán)在一級政府，而支出責(zé)任在另一級政府的情況。

政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分就是把政府職責(zé)按照公共產(chǎn)品的受益范圍和規(guī)模效益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府的融資能力和行為能力以及不同層級政府的比較優(yōu)勢等因素在不同層級政府之間進(jìn)行有效地配置[1]。中央政府和地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的目的是為了進(jìn)一步實現(xiàn)政治控制、經(jīng)濟(jì)增長和社會管理的目標(biāo)，因此，任何一項行政權(quán)力的合理運(yùn)用和政府職責(zé)的有效履行都應(yīng)該也必須落實到具體的事權(quán)和支出責(zé)任上。

二、中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，處于政府職能不斷轉(zhuǎn)變，且尚未定型的大背景中。這在一定程度上導(dǎo)致了政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的先天不足。在事權(quán)劃分中，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事權(quán)為中央所有；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等事權(quán)為中央和地方的共同所有；區(qū)域性公共服務(wù)等事權(quán)為地方所有。由此看來，除個別事關(guān)國家生存與發(fā)展大計的國家事權(quán)外，各級政府所承擔(dān)的事權(quán)類型多有重疊和交叉，區(qū)別更多的在于事權(quán)管轄范圍的寬窄。此外，在支出責(zé)任劃分中，各級政府所遵循的理念是：依據(jù)自上而下的順序，上級政府依次決定下級政府的支出責(zé)任；依據(jù)具體問題具體分析的原則，不同地區(qū)政府間的支出責(zé)任劃分依據(jù)當(dāng)?shù)氐牟煌闆r而有所不同。

從當(dāng)前的現(xiàn)狀來看，我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分具體體現(xiàn)在以下兩方面。一方面，粗線條的法律規(guī)定。從政策制定和法律法規(guī)的層面來看，現(xiàn)階段我國的法律體系中缺乏一套專業(yè)性較強(qiáng)的劃分政府間事權(quán)和責(zé)任支出的法律或法規(guī)。另一方面，按政府層級劃分的事權(quán)和支出責(zé)任。從現(xiàn)行體制來看，多級政府的體制決定了我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分具有高度復(fù)雜性。中央政府和地方政府在提供公共物品和服務(wù)、進(jìn)行社會事務(wù)的管理中呈現(xiàn)出相互交錯的融合關(guān)系。

三、中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在的問題

（一）劃分中央與地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任的法律規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏操作性

憲法和相關(guān)法律對中央和地方政府間在縱向?qū)哟紊系氖聶?quán)劃分有明確的規(guī)定，但這些規(guī)定過于原則化，不便執(zhí)行。如在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，《中華人民共和國社會保障法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律對政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分則規(guī)定得較為寬泛。這樣容易導(dǎo)致中央政府與地方政府在事權(quán)和支出責(zé)任關(guān)系的處理上具有較大的隨意性，甚至出現(xiàn)了互相牽制、互相侵權(quán)的不良現(xiàn)象。一方面，中央政府的自由裁量權(quán)被無限擴(kuò)大，地方政府在中央政府的干預(yù)下難以有效履行自身職責(zé)；另一方面，在地方政府身上也出現(xiàn)了出格做法和“變通”行為，在“上有政策，下有對策”的軟對抗中逐漸消解了中央政府的政令和權(quán)威。

（二）政府與市場的界限不清，政府職能出現(xiàn)了“越位”和“缺位”的現(xiàn)象

政府的越位主要表現(xiàn)在：在政府的大包大攬下，承擔(dān)了一些本該由市場來做的事情。如國有企業(yè)在政府的大力扶植下缺少較強(qiáng)的市場競爭力；政府財政仍在營利性行業(yè)中滯留，仍舊無限制地實行企業(yè)價格補(bǔ)貼和虧損補(bǔ)貼等。政府職能缺位主要表現(xiàn)在：政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、道路交通、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域投入不足，導(dǎo)致公共服務(wù)供給無法滿足民眾日益高漲的生活需求。

（三）在管理體制上，中央與地方政府間的權(quán)責(zé)劃分“上下不清”

除法律文本上規(guī)定得過于籠統(tǒng)之外，管理體制上也沒有起到應(yīng)有的補(bǔ)充作用。中央與地方政府間權(quán)責(zé)劃分不清，導(dǎo)致了財政權(quán)力層層上移，支出權(quán)力層層下放的現(xiàn)象，使事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的“鴻溝”越來越深。具體表現(xiàn)為中央與地方政府間權(quán)責(zé)錯位，地方與地方政府間相互錯位。

（四）地方政府過多地依賴于中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付

現(xiàn)階段，中央政府順應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能的趨勢，下放了大量的事權(quán)，但并沒有賦予地方政府相應(yīng)的決策權(quán)。由此造成了地方政府在收支方面存有較大的缺口，甚至情況嚴(yán)重時會導(dǎo)致地方政府財政危機(jī)。地方政府在自身財政能力不足的情況下，自身的收入難以滿足基本的公共服務(wù)支出，只能較多地依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移性支付。長此以往，勢必不利于地方政府的良性發(fā)展。

四、推進(jìn)中央與地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的建議

針對我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀和問題，充分考慮我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等因素的影響，并適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，得出了規(guī)范劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的根本之策在于依法行政和依法理財，具體體現(xiàn)在以下四方面。

（一）加快政府間事權(quán)劃分的立法進(jìn)程

為從根本上解決我國法律對事權(quán)劃分過于籠統(tǒng)的問題，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)事權(quán)劃分的立法進(jìn)程，真正做到“事權(quán)法定”。一方面，保留《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等基本法中涉及事權(quán)劃分的規(guī)定和原則。另一方面，考慮通過《財政法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》等專業(yè)法或部門法將事權(quán)的詳細(xì)種類和具體權(quán)限加以明確地規(guī)范。通過立法的完善，不僅能夠進(jìn)一步界定政府和市場的邊界，減少政府職能“越位”和“缺位”的現(xiàn)象，還能夠明晰各級政府的權(quán)力和職責(zé)，為建立事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的制度奠定法律基礎(chǔ)。

（二）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

財政轉(zhuǎn)移支付是國家為了緩解縱向上中央與地方政府間財政的不平衡，以及橫向上不同地區(qū)政府間財政的不平衡而采取的經(jīng)濟(jì)政策。要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，需明確均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和功能定位[2]。

一方面，均衡性轉(zhuǎn)移支付是上級政府給予下級政府的撥款，下級政府可根據(jù)地方情況自行使用，來確保自身具備完成事權(quán)相適應(yīng)的財力。值得注意的是，均衡性轉(zhuǎn)移支付的有效實施需要進(jìn)一步引入績效評估機(jī)制、改進(jìn)收支測算方法，并且應(yīng)將地區(qū)間公共服務(wù)成本差異考慮在內(nèi)。另一方面，專項轉(zhuǎn)移支付是上級政府限定了資金用途，下級政府必須按規(guī)定來合理使用上級政府的撥款?？梢?，專項轉(zhuǎn)移支付屬于?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，更需進(jìn)一步規(guī)范其項目和用途。其中，屬于中央政府事權(quán)的事務(wù)，中央財政預(yù)算應(yīng)予以足額保留并全力承擔(dān)；屬于地方政府事權(quán)的事務(wù)，地方政府預(yù)算應(yīng)合理安排，且不再向中央申請?？?；屬于中央與地方共同事權(quán)的事務(wù)，應(yīng)明確規(guī)定政府間支出責(zé)任的分擔(dān)辦法、比例和責(zé)任歸屬，各自做好保障工作；屬于中央政府委托地方政府事權(quán)的事務(wù)，中央政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任且設(shè)置?？顏肀Ｕ瞎ぷ鞯捻樌_展。

（三）進(jìn)一步合理劃分政府間收入

根據(jù)政府間事權(quán)劃分結(jié)果和事權(quán)財力相匹配的原則，需進(jìn)一步合理劃分中央與地方政府間的財政收入。因此，應(yīng)在在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅制改革，根據(jù)各項財政收入的宏觀調(diào)控功能、稅基的流動性、地區(qū)分布的均衡性以及征管有效性等屬性，進(jìn)一步合理調(diào)整中央與地方以及地方各級政府間的收入劃分[3]。

（四）建立政府間的事權(quán)調(diào)整機(jī)制和程序

政府間事權(quán)和支出責(zé)任會隨著國家政策的調(diào)整或經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而發(fā)生相應(yīng)的變化。這時，就需要遵循既定的政府間事權(quán)調(diào)整機(jī)制和程序。具體說來，就是通過事權(quán)調(diào)整的法律制度安排，給予事權(quán)調(diào)整涉及的政府以充分平等的話語權(quán)，嚴(yán)格保證政府間事權(quán)調(diào)整的公平、公開、民主和法定[4]。此外，還需要注意的是，事權(quán)一旦調(diào)整，必須同時將支出責(zé)任方和相應(yīng)的經(jīng)費承擔(dān)方確定下來，才能更好地行使事權(quán)和履行支出責(zé)任。

五、結(jié)語

現(xiàn)階段，完善政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分有其深刻的現(xiàn)實意義，不僅有利于提供更多更好的公共物品和公共服務(wù)，也有利于完善統(tǒng)一市場和優(yōu)化社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還有利于節(jié)約政策成本和創(chuàng)新制度體制。因此，面對當(dāng)前我國中央和地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實狀況和現(xiàn)存的問題，本文進(jìn)一步從立法方面、財政轉(zhuǎn)移支付政策方面、政府間收入劃分方面以及事權(quán)調(diào)整機(jī)制和程序方面提出了相應(yīng)的對策，以期為完善我國中央和地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分提供有益的參考。（作者單位：上海師范大學(xué)法政學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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