省直管縣的財(cái)政體制改革研究

吳凱庭　劉勝學(xué)

摘 要：中央、各級省市政府因地制宜推出自己的省直管縣財(cái)政體制改革以來，安徽省直管縣財(cái)政入不敷出的窘境明顯緩解，直管縣經(jīng)濟(jì)水平得到提高。但現(xiàn)在的財(cái)政體制改革仍面臨著與原有市級管理體制沖突、省直管縣本身舉措不完善、直管縣權(quán)力的監(jiān)督須要加強(qiáng)的局面。本文重心在于挖掘出直管縣財(cái)政體制改革的背景以及背后存在的問題，并客觀看待市管縣體制，就下一步改革給出自己的策略。

關(guān)鍵詞：省直管縣；市管縣；財(cái)政體制；改革

一、研究前言及背景

前言：縣制作為中國政治社會極具特色的地方模式，無論是古代社會儒家國法禮儀下的鄉(xiāng)紳政治，近代外域思潮下追求獨(dú)立的新縣制，以及建國后出現(xiàn)的黨領(lǐng)導(dǎo)下的縣級政府制，縣制都作為國家治理下類似于袖珍國家的地方政權(quán)?？h這個(gè)政權(quán)層級都擁有完整的國家管理和控制功能以及相應(yīng)的組織安排、工具手段[1]?？h域在維護(hù)國家統(tǒng)一穩(wěn)定上有著不可估量不可替代的作用，郡縣制而天下安，仍是中國政治顛撲不破的真理。任何對縣級政權(quán)的尤其是對極其重要的財(cái)權(quán)、事權(quán)、管理權(quán)的變動都會對國家穩(wěn)定產(chǎn)生深刻易見的影響。在此深厚背景下，中央在2009年的中央“一號文件”明確提出：推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制[2]。2015年中央印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，在新世紀(jì)中共中央已經(jīng)出臺12個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問題的一號文件?！叭r(nóng)”問題出自縣域，亦必將解決于縣域，三農(nóng)問題之深入解決離不開省直管縣財(cái)政改革之深入推進(jìn)，但直管縣財(cái)政體制改革之目標(biāo)、影響力之大并不局限于“三農(nóng)”。省直管縣財(cái)政體制改革“茲事體大”，受眾廣泛直接，更需要謹(jǐn)慎對待，小心布局，扎實(shí)推進(jìn)。

改革背景：

1、縣域經(jīng)濟(jì)的財(cái)政困境。我國大多數(shù)縣域“三農(nóng)”問題仍然嚴(yán)重，人均收入低下；分稅制改革造成地方政府的稅收規(guī)模的縮小，制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。商品經(jīng)濟(jì)乘改革開放之風(fēng)深入群眾，外來公民理念、納稅人意識等思想觀念逐漸為主流群眾認(rèn)知。群眾對當(dāng)權(quán)者提出更多元化的管理與服務(wù)訴求，在這樣環(huán)境較差、收入較少、支出更多的情況下，地方政府入不抵支，經(jīng)濟(jì)上最終陷入困境。

2、市管縣弊端涌現(xiàn)。1982年黨中央為打破過度集中的計(jì)劃體制，實(shí)現(xiàn)中心城市帶動周邊縣區(qū)共同發(fā)展，走城鄉(xiāng)一體化道路在江蘇省試點(diǎn)并隨后在全國推行市管縣，市管縣無論在當(dāng)時(shí)還是在現(xiàn)在中國的有些地區(qū)都確實(shí)起到了順應(yīng)發(fā)展趨勢、拉動經(jīng)濟(jì)增長、提高民眾生活水平的作用。但該體制缺陷也由此慢慢顯出。

具體來說增加行政層次，文件及信息的上傳下達(dá)存在失真、效率不高等缺陷，部分中心城市輻射及帶動能力不足，容易出現(xiàn)一個(gè)“小車?yán)篑R”的癥狀。在這樣一個(gè)傳統(tǒng)上官本位至上而又等級森嚴(yán)的國家，顯現(xiàn)出市級權(quán)力對縣級權(quán)力的全面領(lǐng)導(dǎo)格局。市級政府很容易地“合理地”將生產(chǎn)要素從縣里轉(zhuǎn)移到市里，先發(fā)展市，后考慮縣，出現(xiàn)“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”現(xiàn)象[3]，城市汲取本就資源控制力弱的縣級機(jī)關(guān)，城鄉(xiāng)差距不合理呈擴(kuò)大苗頭，城市帶動鄉(xiāng)村的共同富裕道路更加不易，引起群眾詬病。

3、在國家層面上這是一個(gè)涉及到公平與效率的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略問題。城市經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，是工業(yè)化的領(lǐng)跑者，城市發(fā)展水平是區(qū)域效率的體現(xiàn)?？h域經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跟隨者、奉獻(xiàn)者以及側(cè)重于工業(yè)化發(fā)展后期的被反哺者，縣域經(jīng)濟(jì)和人民生活水平是區(qū)域公平的體現(xiàn)。在改革開放早些年，我們提出的是“效率優(yōu)先、兼顧公平”的口號，是讓少數(shù)人、少數(shù)地區(qū)先富起來，兼顧社會公平，避免兩極分化。在市管縣的體制下，以地級市為核心的包括縣域在內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)確實(shí)得到某種程度上的起飛，伴隨而來的，是群眾之間、城鄉(xiāng)之間的收入差距得以擴(kuò)大并且趨勢仍在擴(kuò)張。對于此種情形的警覺，近些年來我國又提出“初次分配和再分配都要注重公平，再分配更加注重公平”的口號。其次在市場經(jīng)濟(jì)及城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的今天，公眾對社會管理與服務(wù)提出了更加多元和細(xì)致的要求。政府和公眾都有意識的促進(jìn)共同富裕，在此大背景下，中央鼓勵(lì)省“一竿子插到縣”，率先對直管縣的財(cái)政體制進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，以期突破財(cái)政困境，在至關(guān)重要的財(cái)政收支上推動社會公平，縮小城鄉(xiāng)差距，并有步驟地從財(cái)政體制改革深入到行政體制改革，權(quán)限下放與改善群眾服務(wù)共同推進(jìn)。

縣級政府的關(guān)鍵權(quán)力在于財(cái)政權(quán)、人事權(quán)、管理與服務(wù)權(quán)。根據(jù)馬克思基本理論，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有重大反作用力。財(cái)政權(quán)是上層建筑中與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最為密切相關(guān)的部門，對于財(cái)政權(quán)屬的直管無異于是對市管縣體制的“釜底抽薪”。省政府財(cái)，資金直接抵達(dá)基層，各項(xiàng)直接推進(jìn)措施，直接流向縣域經(jīng)濟(jì)最需要的城鎮(zhèn)化及三農(nóng)問題，并從內(nèi)部改造縣域經(jīng)濟(jì)基因，實(shí)現(xiàn)“自我造血”，擺脫依賴。2004年頒布的《安徽省人民政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革的通知》，對省直管縣財(cái)政體制改革的工作內(nèi)容提出綱領(lǐng)性的指導(dǎo)方案。時(shí)隔日久，但這一方案于今仍具有很強(qiáng)的適用性，筆者仍有必要將它再予以闡述。文件關(guān)于財(cái)政上的省縣對口措施包括對包括收支劃分、財(cái)政收入目標(biāo)的下達(dá)和考核、體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度、專項(xiàng)資金補(bǔ)助、市對縣的補(bǔ)助、工作部署及聯(lián)系等，在直管縣關(guān)鍵性的財(cái)權(quán)上，大大充實(shí)縣域財(cái)政自主權(quán)力及經(jīng)濟(jì)能力。從近些年來的《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)來看，直管縣縣域經(jīng)濟(jì)增速、財(cái)政收入、人均收入增長率一般都高于全省平均水平。在招商引資、對外開放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及公共服務(wù)方面，均有更高的提升和優(yōu)化，縣域經(jīng)濟(jì)不言自明的取得新突破。

改革是利益的重新洗牌，必然有得有失，但無論是抓到順風(fēng)牌還是逆風(fēng)牌，各派都還有各自的權(quán)衡。在一片利好的省直管縣的財(cái)政體制改革推進(jìn)中，我們?nèi)阅馨l(fā)現(xiàn)些許貓膩。首當(dāng)其沖的便是市這一層級的不好平衡。在全國范圍內(nèi)，市管縣在部分地區(qū)還是有自己的魅力所在，但是以省直管縣的財(cái)稅體制改革這一重大舉措為先鋒，實(shí)質(zhì)針對市管縣這一不合理層級的沖擊大勢所趨，實(shí)實(shí)在在。而實(shí)際改革中，卻出現(xiàn)事歸縣管，錢由省出，但人歸市管的局面。在增加縣級權(quán)力、弱化市級干擾的過程中，市級官員不愿放權(quán)、下放的權(quán)力“虛”多“實(shí)”少；工商、稅務(wù)等垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊[4]。改革的真實(shí)效果有所折扣。直管縣權(quán)力擴(kuò)大化可能導(dǎo)致腐敗問題、縣級人員專業(yè)能力不足、省級機(jī)關(guān)對激增的縣財(cái)稅如何高效激勵(lì)與考核等問題，在享有更多制度要素、財(cái)政福利的省直管縣財(cái)政對口體制下，配套措施不完善問題突出并亟待解決。

二、省直管縣財(cái)政體制改革建議

1.尊重歷史，充分考量市級政府，具體情況具體對待。東西部地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)的廣泛性、各地區(qū)內(nèi)部發(fā)展不協(xié)調(diào)的深刻性突出是現(xiàn)階段我國必須直面的國情。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，強(qiáng)市弱縣下的市管縣效果顯著，城鄉(xiāng)協(xié)作緊密，整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民富裕程度高，暫不適宜進(jìn)行省直管縣財(cái)政體制。弱市管縣是典型的小車?yán)篑R，下屬的縣應(yīng)得到省政府注意。當(dāng)然衡量地區(qū)市直管縣根本標(biāo)準(zhǔn)在于市能否切實(shí)有效的帶動縣域經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的起飛以及控制城鄉(xiāng)之間的合理差距，在差距絕對存在的情況下。具體來說可以通過城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總量，城鄉(xiāng)居民收入及收入增長速度，縣域鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程及三農(nóng)問題的投入與成效等指標(biāo)來衡量。市級機(jī)關(guān)要認(rèn)識到改革的迫切性、時(shí)代性和合理性，對于已經(jīng)下放權(quán)力的縣級機(jī)關(guān)、將要下放的更多權(quán)力和更多部門，要服務(wù)大局，“忍痛割愛”并采取“自救措施”。精兵簡政，減少財(cái)政支出，利用已經(jīng)積累下的基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位交通等優(yōu)勢，筑巢引鳳、招商引資。財(cái)政支出更要流向城市公共服務(wù)、公用資源供給等共性方面，以達(dá)到管理與服務(wù)相互推進(jìn)，和諧助力市區(qū)成長。同時(shí)綜合考慮曾經(jīng)市管縣下市級政府所做的貢獻(xiàn)以及短期內(nèi)市級政府驟然失去縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)政支撐點(diǎn)這一事實(shí)，建議省給予市資金和政策上的幫扶。當(dāng)然市級機(jī)關(guān)最為重要的還是配合改革深化，在縣政府人事任免等領(lǐng)域盡可能大開綠燈，敞開胸懷，教授經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理經(jīng)驗(yàn)，力爭和縣政府共同推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)度和三農(nóng)問題的解決。

2.省直管縣要轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)配套措施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政層級與行政權(quán)力相配合。體制方面，要一如既往地推動省直管縣財(cái)政體制改革，繼續(xù)財(cái)政撥付以大力推動城鎮(zhèn)化以及三農(nóng)問題的解決，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向基層政府及基層民眾傾斜，除了一如既往的增強(qiáng)省級財(cái)政幫扶責(zé)任和管理力度，政府尤其需要做的是增強(qiáng)縣級財(cái)權(quán)與人事權(quán)完整性、協(xié)調(diào)性，可申報(bào)人大常委直接任命縣級干部。根據(jù)改革中已存在的省級、縣級人員財(cái)政相關(guān)部門人員工作強(qiáng)度加重、市級工作任務(wù)減少，縣級、市級地位日漸趨同的事實(shí)?？捎诖嗽俅尉幣涫∈锌h人員，通過加強(qiáng)財(cái)政業(yè)務(wù)培訓(xùn)、熟悉設(shè)備、提高財(cái)政人員專業(yè)素養(yǎng)等有效措施引導(dǎo)多余的市級財(cái)政相關(guān)公務(wù)員在省級和縣級機(jī)關(guān)流動，改善縣級及省級財(cái)政機(jī)關(guān)在人員數(shù)量質(zhì)量上和業(yè)務(wù)事項(xiàng)的匹配。最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)整個(gè)的宏觀上增進(jìn)放權(quán)舉措，微觀上改善部門操作的共生共榮局面。

3必須重視對擴(kuò)權(quán)后縣級財(cái)政權(quán)力的制約。針對下放的各類財(cái)政管理權(quán)限，必須首先在法律層面上予以規(guī)范，使得土地、金融、稅務(wù)、工商等與財(cái)政管理密切聯(lián)系的部門權(quán)限明晰化、制度化。鑒于縣級權(quán)力與群眾過于直接和密切，省級政府還需加強(qiáng)巡視監(jiān)督，不定期對省直管縣財(cái)政收支運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)研暗訪，從項(xiàng)目是否利民、利城鎮(zhèn)化、利“三農(nóng)”問題等角度通過官方數(shù)據(jù)及民眾實(shí)際反應(yīng)考察縣政府財(cái)政預(yù)決算。加強(qiáng)對直管縣財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的干部與制度建設(shè)，直管縣領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)自我修養(yǎng)，維護(hù)黨的純潔性，還可以從行政執(zhí)法問責(zé)對財(cái)政權(quán)力進(jìn)行檢查。除此，加強(qiáng)人民監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督也是必要的手段，政府要主動對媒體和民眾公開政務(wù)（除少數(shù)必須要保密的事項(xiàng)外），透明化財(cái)政支出去向及成果，邀請民眾參與財(cái)政支出決策會議，確保公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行。增大當(dāng)?shù)孛褚庠诳h級官員考核中的比重，逐步建立既對上負(fù)責(zé)、也對下負(fù)責(zé)的官員考核與任免機(jī)制[5]，條件具備的區(qū)域，能進(jìn)一步執(zhí)行財(cái)政類部門領(lǐng)導(dǎo)直選。最后，悉心培育第三部門，轉(zhuǎn)移政府職能。力爭從上到下、從內(nèi)到外盡可能的實(shí)現(xiàn)對縣域財(cái)政收支的監(jiān)督，保障投入的每一份財(cái)政取之于民用之于民。

我們希望在理性考量省直管縣財(cái)政適用條件、切實(shí)加快直管縣政府職能轉(zhuǎn)變和注重對直管縣財(cái)政監(jiān)督以外，省直管縣逐漸獲得與其繁重事權(quán)相對應(yīng)的流暢的財(cái)政渠道、人事渠道、行政渠道。雖然改革自有千般不易，但堅(jiān)信廣大縣域在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，在民主和法制的監(jiān)督下，必將實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)和人民生活水平的共同起飛，真正實(shí)現(xiàn)新世紀(jì)的郡縣制而天下安。（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）

基金項(xiàng)目：本文系安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生2014年國家級創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目編號201410378163，項(xiàng)目ID1043

參考文獻(xiàn)：

[1] 程念祺.《中國古代缺乏以社會自治為前提的縣域治理》[J].《探索與爭鳴》2009（11）。

[2] 蔣丹榮.《“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革：“省管縣”體制改革的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)突破口》[D].天津：南開大學(xué)，2011。

[3] 李兆友，陳亮.《從“市管縣”體制到“省直管縣”體制改革：一個(gè)獻(xiàn)綜述》[J].《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2012（1）。

[4] 生秀東.《河南“省直管縣”十年探路》[J].《發(fā)展》2014（7）。

[5] 王彥青.《關(guān)于如何在我國進(jìn)行省直管縣體制改革的探索》[D].河南：河南大學(xué)，2010。