淺談“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革”

方斌

摘要：建國(guó)后，中國(guó)的土地制度先后經(jīng)歷四個(gè)階段，土地承包經(jīng)營(yíng)制度后似乎出現(xiàn)了停滯，隨著中央一號(hào)文件的發(fā)布，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)的改革大勢(shì)所趨。那么，從文件中和以往的法律對(duì)比中又有如何轉(zhuǎn)變與進(jìn)步呢？本文將從權(quán)利范圍，承包人范圍及法律的具體落實(shí)方面闡述。

關(guān)鍵詞：土地制度；階段；改革

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度的發(fā)展史

我國(guó)建國(guó)以來(lái)先后經(jīng)歷了土地私人所有時(shí)期，土地合作化時(shí)期，人民公社化時(shí)期到現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)制度。土地私有時(shí)期是由于當(dāng)時(shí)特殊的政治原因，使得土地可以“農(nóng)民所有，農(nóng)民使用”；土地合作化時(shí)期，是我過(guò)第一個(gè)五年計(jì)劃的產(chǎn)物，逐步由“農(nóng)民所有，農(nóng)民使用”發(fā)展到“集體所有，集體使用”；人民公社會(huì)時(shí)期，徹底的平均分配制度使得農(nóng)民的積極性完全喪失。隨著改革開(kāi)放，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)然而生，使得農(nóng)民有自己的土地能去得到自己的收益，促進(jìn)了農(nóng)民的積極性，在保障農(nóng)民生活收入的前提下，極大的促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)制度出現(xiàn)了也出現(xiàn)了各種各樣的弊端，跟不上發(fā)展的速度，農(nóng)村土地使用權(quán)的限制也因此影響了其農(nóng)村土地的使用，降低土地使用率與效率的同時(shí)也阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

因此，2014年國(guó)家中央一號(hào)文件中有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定再一次進(jìn)行完善，即“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。

二、對(duì)國(guó)家一號(hào)文件的解讀與分析

（一）從使用的權(quán)利范圍上

從能否抵押方面來(lái)看，農(nóng)村實(shí)行的土地承包經(jīng)營(yíng)制度只有使用其他方式的土地承包經(jīng)營(yíng)制度才能進(jìn)行抵押，即《物權(quán)法解釋》第一百三十三條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。”普通模式下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，都是對(duì)其經(jīng)營(yíng)收益有所限制的。一對(duì)于其能否抵押沒(méi)有明文規(guī)定；二在《物權(quán)法解釋》第一百二十四條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地，林地，草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地；”在《擔(dān)保法》34條第2款中：“耕地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)屬于不得抵押的財(cái)產(chǎn)”。因此，在《物權(quán)解釋法》中，能看出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)土地的使用性質(zhì)和范圍，從《擔(dān)保法》的規(guī)定中可看出對(duì)于耕地等抵押權(quán)是不予允許的。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要使用方式，也可以看出國(guó)家對(duì)于一般的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押是持否定態(tài)度的。

2014年中央一號(hào)文件中，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。它對(duì)于土地的升值與使用有著積極作用。一方面隨著改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展促使大量的農(nóng)民涌入城市尋求更多的經(jīng)濟(jì)益，中國(guó)農(nóng)民傳統(tǒng)中的“小農(nóng)”意識(shí)讓他們不會(huì)也不可能放棄家中的土地，另一方面，由于農(nóng)民去往城市的人數(shù)越來(lái)越多，農(nóng)村的土地也相應(yīng)的大量荒廢，在“小農(nóng)”意識(shí)下他們也不會(huì)把土地讓與別人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)使用，因此，放寬對(duì)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制，有利于其土地更好的使用，也能在相互競(jìng)爭(zhēng)中升值其價(jià)值，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從文件中可看出國(guó)家對(duì)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)交易已開(kāi)始持開(kāi)放態(tài)度，土地承包權(quán)本身作為一種物權(quán)，能支配土地的交易也能更好的反應(yīng)本質(zhì)。與此同時(shí)，不能脫離農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)，人多地少的情況下一定要對(duì)耕地等土地進(jìn)行有效的保護(hù)，否則會(huì)帶來(lái)諸如“糧食危機(jī)”或“無(wú)人種地”的風(fēng)險(xiǎn)。因此在承諾可抵押的同時(shí)，必須限制在其土地的使用是在從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)目的的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。允許在市場(chǎng)的前提下進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)交易。國(guó)家文件在頒布的同時(shí)，需要方法推行。農(nóng)民保守的思想帶來(lái)的結(jié)果是執(zhí)行難，因此，需通過(guò)一定的優(yōu)惠補(bǔ)償制度來(lái)推動(dòng)，比方說(shuō)在鼓勵(lì)其使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)交易中，一開(kāi)始按一定規(guī)模和模式減免其交稅；對(duì)于其進(jìn)行進(jìn)行交易的給予一定的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)；在堅(jiān)持一段時(shí)間的交易后，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)調(diào)動(dòng)了承包方的積極性，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)調(diào)動(dòng)其他地方資金的引入，促進(jìn)其土地使用的最大化，從各個(gè)方面推動(dòng)政策的執(zhí)行。

（二）在權(quán)利承包人的范圍上

以往對(duì)于向集體成員以外的成員進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有諸多限制，《農(nóng)村土地承包法》第四十八條的規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。向農(nóng)村外成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)存在著復(fù)雜的程序，相應(yīng)的簡(jiǎn)易程序，能使土地的經(jīng)營(yíng)使用的效率與速率變得更好。如擴(kuò)大發(fā)包方的權(quán)利，只要發(fā)包方符合一般的民事行為能力，都可默認(rèn)其有獨(dú)立的思想，而非必須通過(guò)所有集體成員的允許才可以，比如說(shuō)，取消其通過(guò)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村代表的同意，在一開(kāi)始的簽訂承包合同時(shí)，僅僅需要發(fā)包方自己的意愿與承包方的意愿即可，為了保障其土地承包權(quán)，直接上報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在確認(rèn)承包方使用土地性質(zhì)的基礎(chǔ)下，積極有效的允許其土地經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)、使用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村人民在尋求經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，思想意識(shí)也要有所改變，在保障耕地保護(hù)制度的前提下，促進(jìn)土地的使用，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，讓其土地允許向集體組織以外的人流轉(zhuǎn)是一種很好的方式。因此，政府亦應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村去嘗試，并允許農(nóng)民簽訂其合同后在一定情況下取消合同，只需要相應(yīng)的給予承包方一定的補(bǔ)償，而在一些農(nóng)民積極響應(yīng)時(shí)，給予一定的優(yōu)待以促進(jìn)其發(fā)展，使得更多的農(nóng)民愿意也樂(lè)意去嘗試新穎的制度，二千多年的封建制度使得農(nóng)民對(duì)于自家的土地，本村對(duì)于自己地方的土地，有著特殊的固執(zhí)與保守。

另一方面，大量的農(nóng)民工涌入城市，固守在農(nóng)村的老人，在擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)因?yàn)槟挲g的劣勢(shì)，在種地困難的情況下對(duì)土地的流轉(zhuǎn)也有著諸多限制，使土地大量荒廢的同時(shí)也讓他們生活缺乏了基本保障。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的改變，對(duì)老人的生活保障有著積極意義，更可以使其背后的大量土地得到有效的使用，促進(jìn)其土地使用率的同時(shí)，亦給予老人一定的經(jīng)濟(jì)保障。

（三）在法律具體的落實(shí)方面

政策對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所限制土地的放寬，對(duì)承包人承包權(quán)權(quán)利的擴(kuò)大，都對(duì)未來(lái)土地的使用有著積極的意義，嚴(yán)格執(zhí)行法律的前提下，也應(yīng)做到必要的“人治”，正如前文所述，由于中國(guó)多年的封建土地制度，農(nóng)民對(duì)于土地有著特殊的感情，基于在鄉(xiāng)村的農(nóng)民畢竟長(zhǎng)期存在著各種狹隘認(rèn)識(shí)，對(duì)于法律的實(shí)施需要當(dāng)?shù)氐膱?zhí)行者進(jìn)行文明的宣傳的同時(shí)，也要更好的與農(nóng)民溝通交流。

一是在推行時(shí)，需要當(dāng)?shù)氐挠型绊懥Φ娜藥ь^執(zhí)行，給予其一定的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)，帶動(dòng)他人；二是進(jìn)行交流的重要性，在推行的過(guò)程中，各種各樣的想象不到的困難比比皆是，正如當(dāng)年鄧小平所說(shuō)，“摸著石頭過(guò)河”，此種制度在中國(guó)國(guó)情下，如何有效的展開(kāi)都需要實(shí)踐經(jīng)歷來(lái)豐富經(jīng)驗(yàn)，因此，通過(guò)執(zhí)行人與農(nóng)民更好的交流，能更好的指引正確的方向；三是在當(dāng)外來(lái)承包者與村內(nèi)發(fā)包者發(fā)生法律上的沖突矛盾時(shí)，在做到公平公正的同時(shí)，更要做出及時(shí)的公告公式，使得這一政策能持續(xù)良好的進(jìn)行。

基于此，土地承包經(jīng)營(yíng)制度的改革勢(shì)在必行，在保障耕地等土地制度的前提下，擴(kuò)大土地使用者的權(quán)利，在促進(jìn)土地使用最大化的同時(shí)亦能滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后的收益，最終促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的再一次蛻變。（作者單位：上海大學(xué)）

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