論村民自治選舉程序的完善

林來宏

【摘 要】“從價值到制度，程序起了決定性的作用?！比欢捎跊]有完善的程序性規(guī)定，《中華人民共和國村民委員會組織法》（下文簡稱《村組法》）缺乏可操作性，導致其實施狀況不盡人意。為此，完善村民自治活動的程序性規(guī)定是有效實施《村組法》的重要舉措。選舉程序直接決定村委會的產生及其組成人員的民意基礎，因此完善選舉程序是推進村民自治的關鍵環(huán)節(jié)。

【關鍵詞】村民自治；選舉程序；完善

一、當前農村基層民主選舉存在的問題

1、濃厚的宗族意識影響選舉的公平性

在當前的村委會選舉中，許多村民宗族派性意識強烈，認為“自家人”當選總比“外姓人”好，家庭聲望高，而且日后辦事較為方便。因此，在選舉中，缺乏理性的根據來進行選擇。同時，候選人也借這樣的宗族意識來擴大自己的影響力。在本次調查的數(shù)據中，可以明顯地反映這一問題。在總體樣本中，村長姓氏為本村大姓的村莊占總體的85.42%。無論東部、西部還是中部，所調查的村莊村長姓氏為本村大姓的所占比例都超過80%。

2、村長候選人產生不民主問題

基層民主選舉的傾向是村長候選人由村民提名產生，并且候選人有多名，在選舉過程中存在著競爭機制。而實際情況則是，在調查中，16%的村莊中村長選舉人只有一名。而關于候選人提名問題中，超過一半的村莊候選人不是由村民提名，而是由黨支部或其他提名產生的。同時，在調查結果中發(fā)現(xiàn)，越富裕的地方，黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對候選人提名的干預更強，候選人產生方式越不民主。

3、存在嚴重的“賄選”問題

在村委會換屆選舉中，許多地方均出現(xiàn)不同程度的賄選現(xiàn)象。其形式多種多樣。主要形式是施予財物，以小恩小惠收買選民。有的上門拜訪游說，“宣傳自己”，籠絡感情甚至搞空頭許諾。在調查過程中，100份問卷中有84份中村長候選人有多名，其中有大多數(shù)村莊存在賄選情況，且主要形式為上門拜訪游說，部分為以金錢等物質賄賂形式。

4、選舉程序沒能得到很好的落實

農村基層民主選舉中，科學的選舉程序不僅充分體現(xiàn)選民的意愿，而且能保證選舉的有序和有效。但實踐中，違反選舉程序的行為常有發(fā)生。違反選舉程序的行為，主要包括以下幾種情況：其一是違反直接、差額、無記名的選舉原則；其二是選民數(shù)、投票數(shù)及當選票數(shù)的計算不合法、不準確；其三是不依法產生候選人；其四是投票選舉未依照法定程序舉行。在投票過程中，通常會出現(xiàn)委托投票現(xiàn)象，其存在不科學性、不合理性：第一，作為一種政治權利，投票權利具有不可轉讓性；第二，委托投票無法從根本上保障委托人投票權的實現(xiàn)；第三，更為嚴重的是，委托投票完全還可能成為部分人操縱選舉的手段；第四，委托投票容易產生腐敗，使有的人可以通過賄賂來購買代票權。

二、影響農村民主選舉的因素

1、經濟因素

經濟因素對于村莊民主的影響是被討論最多，也是進行實證檢驗最多的。經濟基礎決定上層建筑。候選人的財富水平是決定其能否當選的一大重要因素，絕大多數(shù)的村長都擁有一定的經濟基礎。在調查的村莊中，村長的家庭財富積累為村中中等偏上甚至是村中最富裕家庭之一的占到所有樣本中的80%以上，同時從數(shù)據中也發(fā)現(xiàn)，越富裕的地區(qū)，這種現(xiàn)象越普遍，東部比中部及西部更普遍。

2、權力因素

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力干預農村自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府混淆鄉(xiāng)村關系，插手鄉(xiāng)村基層選舉。在選舉工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過下達各種指標、任務來插手基層選舉。更有甚者，在選舉工作中個別地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本就不通過村委會選舉這一環(huán)節(jié)，來直接任命村委會領導班子，極大的損害了村民的合法權利。同時，村長的權力基礎也帶動了經濟發(fā)展，這一點可以從村長的任期上看出。調查樣本中，村長任職年限在5年以上（包括5年）的占到62.5%，最低任期都不低于3年。村長的權力，帶動了其自身的經濟發(fā)展，經濟基礎又決定了其在新一屆的選舉中勝出，如此循環(huán)，導致很多村莊的村長任期甚至達到10年以上之久。

3、制度因素

首先，中央立法不成熟、不健全。中央目前還沒有一部專門的村委會選舉法。其次，地方建制不均衡、不精細。在國家法律頒布以后，地方政府最為直接地決定著民主選舉的運作及其命運。最后，相關配套制度不完善。第一，監(jiān)督制度不完善。第二，選舉后的后續(xù)保障機制不完善。

4、政治文化因素

文化孕育著制度。特定的文化產生特定的制度縱觀基層民主自治制度實踐中存在的上述諸多問題，無一不與當前村民缺少民主觀念或民主觀念不足有關，也就是說，當前農村社會缺少與基層民主自治制度有效運行相適應的民主觀念、民主意識。

三、農村基層民主選舉完善措施

1、明確選舉委員會成員資格

一個能夠獲得村民信任的選舉機構是保障村委會選舉公開、公平、公正的前提。如果村民對選舉機構的正當性產生懷疑，無論多么公平的選舉結果都會受到質疑?！洞褰M法》頒布之前，主持村民委員會換屆選舉的機構主要是村委會和黨支部，也有的地方規(guī)定由村民委員會換屆選舉領導小組主持（有的地方甚至根本就不存在選舉機構）。從理論上看，這些規(guī)定或多或少地背離了自然公正原則，不能充分體現(xiàn)選舉組織的獨立性與公正性。鑒于此，《村組法》第十二條明確規(guī)定“村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生”。這一規(guī)定的成功之處在于：一是明確規(guī)定了村民選舉委員會是選舉村民委員會的法定機構，其他個人或者組織不得介入、干涉、侵害村民委員會的選舉工作。這是《村組法》對村民委員會選舉程序的重大完善。二是明確規(guī)定了選舉委員會的產生程序，即由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產生。但筆者認為，村民選舉委員會成員的資格與代表性也應該在選舉委員會的產生程序中做出規(guī)定，在成員的代表性上要對弱勢群體進行制度傾斜。而且，諸如男女平等等原則性的規(guī)定要落到實處，比如規(guī)定選舉委員會成員中應有一定比例的女性代表。

2、確定選舉方案

選舉活動中，制定選舉方案是選舉委員會的首要職能。所謂的選舉方案是指選舉委員會在相關法律規(guī)定的基礎上，結合本村的實際情況，對選舉程序的各個具體環(huán)節(jié)（主要包括選民登記、候選人的提名、選舉地點和時間等）做出合理的時間與空間安排。選舉方案關系到選舉能否順利、公正地進行，因此選舉委員會在制定選舉方案后，應以適當?shù)姆绞窖杆傧蛉w村民公布。在經過一段時間后，若村民對選舉方案無任何建議與異議，選舉方案便最終確定。如果村民對選舉方案有建議與異議，則其有權在法定的期間內向選舉委員會提出并說明理由。選舉委員會對村民的建議或意見必須書面做出答復，村民若不同意選舉委員會的解釋或者改變方案的決定，可以向有關部門提出申訴。村民在選舉委員會產生之后，選舉活動舉行之前就已經參與到選舉活動中，既可以監(jiān)督選舉委員會的選舉組織工作，充分體現(xiàn)程序的溝通與對話功能，也可以提高村民的積極性，有效保障選舉活動的順利進行。鑒于此，筆者認為《村組法》可以做出如下規(guī)定：“選舉委員會產生之后應該制定選舉方案，在選舉方案公布之日起15日內，村民對選舉方案若無意見或建議，該方案即為有效方案?！?/p>

3、建立選民登記異議制度

當選舉方案最終確定后，選舉應該進入選民登記階段，選民登記的方案一般由選舉方案規(guī)定。一般說來，選民登記有兩種方法：一是設立登記站，村民自主到設置在各村民小組的登記站登記；二是上門登記，由選民登記員到各家各戶逐一登記選民。但無論哪種登記辦法，都必須造冊登記。《村組法》第十四條規(guī)定“登記參加選舉的村民名單應當在選舉日的二十日前由村民選舉委員會公布?！鄙鲜鲆?guī)定也有不完善之處，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是在時間上，該條用未來時間確定現(xiàn)在時間，即用選舉日來確定選民公布的時間，違背了時間先后的邏輯順序。更為重要的是，這一規(guī)定可能造成嚴重的不良后果。例如，在選舉日二十日之前公布選舉名單，若村民對選舉名單提出異議，而在選舉日到來之時異議又無法得到圓滿解決，這時就會處于兩難境地，即要么是不能圓滿解決異議，按照預定的選舉日進行選舉，更何況《村組法》也沒有明確地規(guī)定必須解決村民對選舉名單的異議，要么是推遲預定的選舉日期，等到異議解決后再擇日進行選舉。二是沒有明確村民對選舉名單提出異議的期間。選舉宣傳發(fā)動工作是對村民進行選舉教育、選舉動員的活動。在選民登記期間選舉委員會應該發(fā)動村民積極參加選舉。宣傳發(fā)動工作的主要目的是讓村民了解、掌握選舉的技能技巧、重要意義和相關法律法規(guī)，盡量讓村民了解選舉的社會意義以及本次選舉的日程安排。對村民的選舉教育可以采取集體教育與個別教育相結合的方式，對村民的異議、建議要認真、及時地解答。在解決村民異議的同時，對其他村民也起到間接教育的作用。因此，認真對待村民在選舉過程中的異議與建議，具有重要的民主意義。筆者認為，村民民主意識與民主技能的提高，主要是在提出異議與解決異議的過程中完成的。沒有任何“異議”的選舉，要么是村民參與選舉的積極性不高，要么是村民的民主技能不高。基于上述理由，建議把《村組法》第十四條第二款修改為：“選舉委員會按照確定的選舉方案進行選民登記并公布選民登記的名單，若15日內村民對選舉名單無異議，名單即為有效。若村民對選民名單有異議，選舉委員會必須予以書面解釋。選舉委員會在選民登記和選民名單公布期間應該向村民宣傳、介紹本次選舉的相關事宜，發(fā)動、教育村民積極參加選舉。”由于農村人口流動性越來越大，外出打工的村民比例逐漸攀升，如何保證外出村民的選舉權是選舉委員會在選民登記過程中遇到的一大難題。由于不同地方人口流動程度存在差異，《村組法》對此不能也不應該做出詳細的規(guī)定。在實踐中，有些地方的選舉委員會把選民名單分為外出選民和非外出選民兩個欄目，對于外出選民選舉委員會通過郵寄選票的方式保障其選舉權的行使。這種方式值得借鑒，但是可能違反秘密選舉的原則。也有些地方通過委托投票的方式來保障外出選民選舉權的行使，但這種方式很容易造成某些宗族或者個人左右選票的局面，因此對這種方法應該持謹慎的態(tài)度。

4、健全正式候選人產生機制

從自治的過程看，選舉是縱向民主的起點，而選舉模式的劃分則取決于候選人的提名方式和確定方式。如果候選人的提名方式與確定方式不民主，那么整個選舉就失去了意義。可見，候選人的確定方式將決定著選舉能否真正體現(xiàn)民主、表達民主，能否保證自己所信賴的、合乎條件的人順利成為候選人。如果候選人產生的方式不民主，無論其他選舉程序設計的多么合理，也沒有任何意義與價值?！洞褰M法》第十五條規(guī)定“由本村有選舉權的村民直接提名村民委員會候選人”?？梢?，村民委員會候選人的提名權在有選舉權的村民個人手里，而不是在其他組織手里，這就在法律上排除了其他提名候選人的方式，如“協(xié)商”、“上級指定”、“組織提名”。有學者認為這一規(guī)定確立了海選模式，但問題在于《村組法》并沒有明確規(guī)定村民如何提名候選人。一般說來，村民提名候選人的方式有三種：一是有選舉權的村民單獨提名；二是一定數(shù)量的村民聯(lián)合提名；三是無記名投票的方式產生候選人。

5、規(guī)范選舉大會現(xiàn)場

第一，清點參加會議的人數(shù)。《村組法》第十五條第二款規(guī)定只有過半數(shù)的有選舉權的村民投票，選舉才有效。因此，只有參加選舉大會并投票的選民占到全體有選舉權的村民的半數(shù)以上，才能召開選舉大會，否則，選舉不能進行。因此，選舉委員

會必須在投票前，清點參加選舉大會的人數(shù)，超過半數(shù)才能投票。

第二，設立發(fā)票、驗票處。因為法律和地方性法規(guī)規(guī)定，收回的選票數(shù)等于或者少于發(fā)出的選票數(shù)，本次選舉有效。根據這一規(guī)定，發(fā)票、驗票處工作人員核實選民證、委托證，與選民登記冊核對無誤后，在選民證、委托證上做出標記，以避免不必要的錯誤。

第三，設立秘密寫票處。在選舉現(xiàn)場保證選民不受干擾，充分自由地按照自己的意志填寫選票，是實現(xiàn)選舉公正、公平的重要環(huán)節(jié)。在中國，沒有設立秘密寫票處的傳統(tǒng)，習慣于在選舉大會會場當場公開寫票。這種寫票方式，很難反映選民的真實意愿，選民或迫于某種壓力，或礙于情面，而違心地“隨大流”，結果使選舉的民主性大打折扣。

結束語

綜上所述，農村基層民主選舉是我國村民自治制度的一項重要內容，選舉程序直接決定村委會的產生及其組成人員的民意基礎，因此完善選舉程序是推進村民自治的關鍵環(huán)節(jié)。鑒于

此，《村組法》應該在程序上進一步明確選舉委員會成員的資格，確定科學的選舉方案，建立選民登記異議制度，健全正式候選人產生機制，規(guī)范選舉大會現(xiàn)場，只有完善農村民主選舉制度才能推動了我國民主化進程，促進了農村穩(wěn)定和經濟發(fā)展。

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