建立權責發(fā)生制政府會計體系的我國政府會計改革探析

長春工業(yè)大學　陳曉園　趙麗

建立權責發(fā)生制政府會計體系的我國政府會計改革探析

長春工業(yè)大學陳曉園趙麗

摘要:所謂政府會計，一般是指我國現(xiàn)行的預算會計，它是以預算（政府預算和單位預算）管理為中心，以經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展為目的，以預算收支核算為重點，用于核算社會再生產(chǎn)過程中屬于分配領域中的各級政府部門、行政單位、非營利組織預算資金運動過程和結果的會計體系。十八屆三中全會對我國政府會計的改革提出了新目標，要求“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”。這意味著政府會計改革成為當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的問題之一。政府會計改革首先要重視準則的建立，應該立足國情，從實際出發(fā)，同時積極借鑒國外各國政府會計改革的實踐，建設有中國特色的、符合社會主義社會經(jīng)濟、政治、文化等各個方面發(fā)展的政府會計準則。本文分析了我國政府會計的現(xiàn)狀以及我國政府會計和發(fā)達國家先進的政府會計之間存在的差異和差距，闡明了我國現(xiàn)行政府會計模式的缺陷，結合我國政府會計改革的目標，借鑒國外先進的會計模式，探索適合我國政府會計改革的措施。

關鍵詞:政府會計 會計改革 權責發(fā)生制 預算會計

伴隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，會計這一在經(jīng)濟建設中起著至關重要作用的部分也歷經(jīng)改革，不斷完善。企業(yè)會計在與時俱進方面表現(xiàn)喜人，逐步建立了現(xiàn)代會計核算體系。然而，政府和非營利組織作為社會中不可缺少的部分在會計建設上卻仍舊采用傳統(tǒng)的預算會計模式，即反映、核算和監(jiān)督政府預算的實現(xiàn)情況。由于國內(nèi)外政治、經(jīng)濟環(huán)境的變化，這種會計模式顯然已經(jīng)不能適應當前的發(fā)展實際。因此，政府會計改革已經(jīng)成為政府建設的重要一環(huán)，必須加大力度實施。黨的十八屆三中全會適應時代潮流對政府會計改革提出了新要求，也顯示了國家對這一工作的重視。

一、我國政府會計的現(xiàn)狀

(一)以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計存在較多缺陷

基于政府的受托責任，要求政府的各項活動要對委托人也就是社會大眾公開、透明。政府會計的主要功能在于向相關利益關系人提供相關的數(shù)據(jù)。而目前我國政府會計仍然是以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計。這種會計核算模式存在諸多弊端，例如：核算方式粗獷，只注重預算的執(zhí)行情況，忽視成本、政府債務和費用等的使用控制情況。提供的報表也主要是預算會計報表，社會大眾無法獲得政府活動的全面信息，從而容易導致公眾對政府的質(zhì)疑和不信任，這必將阻礙經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。因此，政府會計改革刻不容緩。

(二)我國政府會計和世界發(fā)達國家先進的政府會計相比制度落后，亟待改革

一般認為，最早進行政府會計改革的國家是新西蘭，主張對政府會計進行徹底的變革，全面引入權責發(fā)生制，徹底拋棄收付實現(xiàn)制的核算基礎。自此以后眾多國家紛紛進行政府會計改革，并取得了顯著的成效。以英國為代表的國家徹底舍棄了傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制政府會計而轉(zhuǎn)向權責發(fā)生制政府會計；以美國為代表的國家則是采用漸進的、相對溫和的改革方式，逐步用權責發(fā)生制取代收付實現(xiàn)制，并不斷擴大權責發(fā)生制發(fā)揮作用的范圍。但在一定時期內(nèi)必然經(jīng)歷二者的共存，因此協(xié)調(diào)好二者的關系至關重要。

伴隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化以及我國經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，傳統(tǒng)的政府會計和狹隘的預算會計早已不能適應時代的要求。因此，政府會計改革是政府不斷完善，適應經(jīng)濟發(fā)展的要求，也是遵循國際政府會計改革大趨勢的必由之路。

(三)政府會計從業(yè)人員綜合素質(zhì)不夠，缺乏高水平會計人員

會計工作者在會計工作中是關鍵部分，任何準則、制度、方法和規(guī)范等的制定和執(zhí)行都離不開會計人員。因此會計人員素質(zhì)如何一定程度上決定了會計制度的水平。政府目前的會計核算體系簡單粗放，會計人員的工作相對簡單。會計人員能力不足一方面可能會阻礙政府會計改革的進行；另一方面，一旦實施改革，會計人員將無法勝任復雜的工作，使接下來的工作無法進行。因此，政府會計從業(yè)人員素質(zhì)偏低已成為制約我國政府會計改革的重要因素。要推進政府會計改革必須加快會計人才隊伍建設，培養(yǎng)會計領軍人才。

二、我國政府會計改革的動因

(一)政府職能轉(zhuǎn)變和公共財政體制的不斷完善，要求更高層次的政府會計信息

伴隨著新公共管理運動的開展，政府的職能也發(fā)生了變化，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉招汀⒐芾硇秃涂冃?。這也是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。同時這種轉(zhuǎn)變也對政府的管理提出了更高的要求，首先就是要建立起績效評價系統(tǒng)。建立政府會計體系有利于推進績效評價，同時也為落實政府職能轉(zhuǎn)變提供了重要的信息渠道。另外政府職能的轉(zhuǎn)變需要政府信息公開，要讓公眾充分了解政府的各項活動，這樣才能更好地履行公共受托責任并接受公眾的監(jiān)督。

近年來公共財政體制的不斷完善使政府的經(jīng)濟行為更加符合效率優(yōu)先的原則，不斷提高資源優(yōu)化配置的能力。資源是公共的，但是配置資源的權利由政府代為執(zhí)行。因此政府在對公共資源進行配置時就要向公眾提供全面地信息，單純的預算會計不足以滿足公眾的需要，因此制定一個全面的政府會計準則勢在必行。

(二)全球經(jīng)濟一體化和市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府會計信息全面高效，與國際可比，與市場接軌

隨著全球經(jīng)濟一體化的趨勢日益加強，跨國性的公司和組織遍布世界各地，已然成為彰顯一個國家綜合國力和國際競爭力的重要因素。自從2001年加入世界貿(mào)易組織以來，我國的政治、經(jīng)濟、文化等各個方面都對世界產(chǎn)生了深遠的影響。全球經(jīng)濟一體化使各個國家緊密地聯(lián)系在一起，這種趨勢也強烈要求建立一種通用的會計準則。因此我國政府會計只有進行改革，才能在與他國的交流中提供全面高效的會計信息，在國際交往中發(fā)揮我們應有的作用、占據(jù)應有的位置。

與此同時，我國的國內(nèi)環(huán)境也在發(fā)生翻天覆地的變化。改革開放打開了我國市場經(jīng)濟發(fā)展的大門，市場與政府的關系也得到了很好的協(xié)調(diào)。政府作為整體發(fā)展計劃的制定者，只有與市場接軌，提供全面高效的信息才能使市場經(jīng)濟健康持續(xù)的運行，才能使政府與市場兩只手更好的結合起來推動經(jīng)濟的發(fā)展。市場經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開政府的作用，政府也只有不斷完善會計信息準則才能為市場經(jīng)濟發(fā)展提供準確高效的信息。

三、我國政府會計改革的思路框架

政府會計改革要立足國情，充分考慮當前的政治、經(jīng)濟等各方面的因素。著眼全局，再落實到每一個細節(jié)。當前我國的市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，世界經(jīng)濟一體化也不斷加強。企業(yè)會計適時地作出了調(diào)整，建立了現(xiàn)代會計準則，世界各國政府也紛紛進行改革。面對這樣的國際國內(nèi)環(huán)境，我國政府會計必須從國情出發(fā)，努力構建新的適應時代要求的會計準則。構建一個具有中國特色的政府會計核算體系需要從程序上和技術上著手。

(一)程序上重點突破，循序漸進

政府不同于企業(yè)，在改革時要找準突破口，更要兼顧到政府的特殊性?？梢韵纫允聵I(yè)單位為基礎，然后再以合理的方式將政府會計改革不斷擴展和深化。實踐證明，試點加推廣是一個切實可行的改革方案。另外，在制定準則時要堅持理論先行，以此作為指導；要從基本準則到具體準則不斷完善；要從個別到一般逐漸推廣，有步驟地進行政府會計改革，最終形成一個完整的政府會計準則體系。

(二)技術上統(tǒng)籌全局、服務目標

會計準則的建立涉及方方面面的內(nèi)容。政府所處的位置特殊，在建立政府會計準則時，既要考慮會計主體、核算基礎、會計目標和財務報告等一般因素還要考慮到這些因素在政府環(huán)境中的特殊性。協(xié)調(diào)好各種因素的相互關系，最終制定一個最適于政府管理的會計準則，并實現(xiàn)政府的預算控制、財務管理和績效評價等目標。

另外會計基礎的變更是我國會計改革的關鍵環(huán)節(jié)，引入權責發(fā)生制，實施會計改革的整

體框架可用下圖表示。

圖1　我國權責發(fā)生制政府會計改革框架示意圖

資料來源：劉俊秀《我國政府會計改革趨勢探討》

上圖中的具體步驟為我國政府會計改革提供了一個整體思路，在具體的實踐中應該以此為指導。按照政府會計改革的整體框架，著力解決程序性和技術性的問題，對推進我國政府會計改革具有指導性的意義。

四、我國政府會計改革的措施探究

(一)政府會計改革的方法要善于借鑒世界各國改革的經(jīng)驗。

從已經(jīng)完成或正在進行會計改革的國家所經(jīng)歷的過程來看，存在一個共性：以權責發(fā)生制取代收付實現(xiàn)制。這說明權責發(fā)生制是政府會計改革的必然選擇，各國成功的經(jīng)驗也證明了這點。以權責發(fā)生制為基礎的政府會計核算是衡量一個國家政府會計成熟與否的重要標志。因此，我國政府的會計改革也必然要遵循這種方式。但在實際改革中要注意結合本國實際。結合國情，可以先在我國政府會計中實行修正的權責發(fā)生制，等其他條件成熟以后，再根據(jù)其他改革的進展情況，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆臋嘭煱l(fā)生制。

(二)政府會計改革要重視會計人才隊伍建設，培養(yǎng)會計領軍人才。

會計人才在政府會計改革中處于核心地位。健全會計人才培養(yǎng)體制機制，為深化改革提供高素質(zhì)會計人才是我國政府會計改革中迫切需要解決的問題。政策的制定和執(zhí)行都離不開高素質(zhì)的會計人才的參與。提高我國政府會計人員的綜合素質(zhì)，一方面要對在職人員進行再教育，提供各種培訓和學習的機會，促使其提高業(yè)務能力，以勝任復雜的會計工作，協(xié)助推進政府會計改革。另一方面，要加大力度培養(yǎng)會計人才，從學校教育入手。擴大會計專碩的規(guī)模并不斷完善其培養(yǎng)計劃，使其掌握最先進的會計方法。同時也要努力培養(yǎng)會計精英，如注冊會計師的培養(yǎng)。這樣才能使我國的會計水平與國際接軌。

另外，在推進政府會計改革時可以創(chuàng)新用人方式，聘任高素質(zhì)的會計人才。這樣既不影響改革的節(jié)奏又可以在部門中發(fā)揮模范作用，提高整體水平。

(三)政府會計改革要協(xié)調(diào)好財務會計與預算會計的關系，并引入成本會計和管理會計

一直以來我國的政府會計只注重預算的管理，財務報表也是以預算報表為核心，沒有真正意義上的政府財務報告，無法全面的反映政府各方面的活動。因此，政府會計改革要在搞好預算會計的基礎上重視財務會計的作用，并逐步使財務會計目標占據(jù)主要的位置。

一個完整的財務報表不僅包括財務會計和預算會計所反映的內(nèi)容。納稅人和投資者對政府的資產(chǎn)管理、成本控制、績效評估等方面信息的需求要求政府會計改革必須引入成本會計和管理會計。只有這樣才能提供一個全面、完整、高效的財務報表，使會計信息使用者對政府的活動有一個完整的認識。

五、結束語

政府會計改革一直以來都是會計界乃至整個社會十分關注的話題。因其不同于企業(yè)的特殊性，在改革時選擇的方式、注意的事項也有所不同。隨著國內(nèi)外形勢的變化，我國政府會計改革成為當前會計改革的熱點和重點。十八屆三中全會的指示更顯示了其緊迫性和必要性。本文從當前實際出發(fā)，挖掘我國現(xiàn)行政府會計制度中存在的弊端及其產(chǎn)生的原因。借鑒國外成功經(jīng)驗提出我國政府會計改革的可行之路。重點就是以權責發(fā)生制基礎代替收付實現(xiàn)制基礎，建立一個囊括財務會計、預算會計、成本會計和管理會計的全面的政府會計體系。這個宏偉目標需要社會各界人士的廣泛參與。只有這樣，政府會計改革才會取得成功。

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