交通運(yùn)輸職教集團(tuán)辦學(xué)模式政策保障研究

□文/馬 凱 李廷吉

（吉林交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 吉林·長春）

集團(tuán)化辦學(xué)是職業(yè)教育辦學(xué)實(shí)踐中的創(chuàng)新型發(fā)展模式，有政府主導(dǎo)、院校主導(dǎo)、行業(yè)企業(yè)主導(dǎo)等幾種形式。作為吉林省第一家職業(yè)教育集團(tuán)的吉林交通運(yùn)輸職業(yè)教育集團(tuán)，通過“校企管”相結(jié)合的辦學(xué)模式，構(gòu)筑了一個(gè)校企合作規(guī)?；?、集團(tuán)化的教育平臺(tái)，為學(xué)校和企業(yè)的共贏、共榮、共發(fā)展提供了良好的條件和廣闊的空間。隨著2014年全國第三次職教工作會(huì)議的召開，多元主體組建的職業(yè)教育集團(tuán)得到鼓勵(lì)，職業(yè)教育集團(tuán)在促進(jìn)教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)融合中的重要作用得到發(fā)揮，校企融合的深度得到加強(qiáng)，交通運(yùn)輸職業(yè)教育集團(tuán)得到了較快發(fā)展。與此同時(shí)，集團(tuán)化辦學(xué)的效應(yīng)被放大，基于利益相關(guān)者政策保障卻跟不上，院校、行業(yè)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等共同組建職業(yè)教育集團(tuán)的支持政策缺失，這些都已經(jīng)成為制約集團(tuán)化辦學(xué)的深層次的、瓶頸性的問題。集團(tuán)化辦學(xué)從經(jīng)驗(yàn)的探索走向制度的重構(gòu)已經(jīng)成為一種必然的選擇，即人大、政府通過立法或制定相應(yīng)的政策來引導(dǎo)、鼓勵(lì)、扶持、規(guī)范集團(tuán)化辦學(xué)勢(shì)在必行。

一、政策保障決定集團(tuán)化辦學(xué)的方向和成效

吉林交通運(yùn)輸職業(yè)教育集團(tuán)率先在國內(nèi)提出了以政府主導(dǎo)、校企主體、行業(yè)指導(dǎo)的“校企管”結(jié)合的“吉林模式”，政府在集團(tuán)的最初組建和發(fā)展內(nèi)涵質(zhì)量上進(jìn)行了引導(dǎo)并提供了一定的政策保障。

集團(tuán)在籌備組建過程中，教育廳、交通廳等政府職能部門積極參與其中。組建吉林交通運(yùn)輸職教集團(tuán)的提議被批準(zhǔn)為“落實(shí)省政府振興吉林經(jīng)濟(jì)的‘雙十雙百’工程”重點(diǎn)項(xiàng)目。教育廳、交通運(yùn)輸廳出臺(tái)了專門的文件支持職教集團(tuán)的組建，具有政府管理職能的省公路管理局、省運(yùn)輸管理局等部門作為集團(tuán)成員單位主動(dòng)參與，教育部、交通運(yùn)輸部積極支持，政府的政策導(dǎo)向?qū)纸煌ㄟ\(yùn)輸職教集團(tuán)的成立起到了重大關(guān)鍵作用。

在深化集團(tuán)化辦學(xué)的進(jìn)程中，政府相關(guān)部門及行業(yè)協(xié)會(huì)在專業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)政策等方面實(shí)行整體引導(dǎo)和支持。從政策制定來看，吉林省根據(jù)教育部下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的若干意見》，2011年就把推進(jìn)職業(yè)教育辦學(xué)模式改革和集團(tuán)化辦學(xué)列入省政府年度重點(diǎn)工作內(nèi)容。在《吉林省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中對(duì)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)提出了具體要求?！吨泄布质∥质∪嗣裾P(guān)于加快發(fā)展吉林特色現(xiàn)代職業(yè)教育的實(shí)施意見》（吉發(fā)［2014］22號(hào)）文件明確了組建職業(yè)教育集團(tuán)的支持政策，重點(diǎn)支持辦好10個(gè)示范性職業(yè)教育集團(tuán)，健全聯(lián)席會(huì)、董事會(huì)、理事會(huì)等集團(tuán)化辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制。

透過吉林交通運(yùn)輸職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展軌跡可以預(yù)見，只要政策保障到位，校企管三方在人才培養(yǎng)中的積極性作用就能被充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮，職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的生命力就會(huì)更旺盛。

二、集團(tuán)化辦學(xué)過程中政策保障存在的問題

政府作為主導(dǎo)者出臺(tái)的相關(guān)政策表明了其對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)模式的鼓勵(lì)和支持。在這樣的背景下，一方面吉林交通運(yùn)輸職教集團(tuán)從組建到走向規(guī)?；投嘣陌l(fā)展過程中，取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，其校企管結(jié)合模式被后續(xù)組建的各個(gè)職教集團(tuán)所采用，帶動(dòng)了吉林省職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展，在國內(nèi)也產(chǎn)生了較大的影響；另一方面吉林交通運(yùn)輸職教集團(tuán)在實(shí)踐探索中，還存在著多元主體之間凝聚力弱化，冷熱不均；體制機(jī)制僵化，缺乏突破；工作內(nèi)容虛化，內(nèi)涵不足等諸多問題。這些問題是大多數(shù)職教集團(tuán)的共性問題，也是目前狀況下政策的制定、配套和執(zhí)行等保障措施還需進(jìn)一步完善的問題。

（一）利益相關(guān)者政策保障缺失。集團(tuán)化辦學(xué)的落腳點(diǎn)是校企合作，而校企合作中學(xué)校熱、企業(yè)冷的問題，使集團(tuán)陷入了實(shí)質(zhì)性運(yùn)作難以有效開展的困境。從職教集團(tuán)多元主體的地位關(guān)系看，成員單位的法人地位、隸屬關(guān)系、體制機(jī)制、經(jīng)費(fèi)供給等不因集團(tuán)的存在而受影響，所以當(dāng)利益問題出現(xiàn)時(shí)，集團(tuán)就只能是一種形式和名義上的存在了。只靠“校友”、“親戚”關(guān)系來維系，難以形成強(qiáng)大的凝聚力，導(dǎo)致集團(tuán)運(yùn)作效率低下。職教集團(tuán)作為一個(gè)利益相關(guān)者組織，各利益相關(guān)方均有使其自身需要得以滿足的訴求。當(dāng)職教集團(tuán)內(nèi)的企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)利益的互利與共贏，企業(yè)參與職教集團(tuán)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性必然要受到影響。究其原因，主要是源于利益相關(guān)者政策保障的缺失，政府對(duì)于企業(yè)參與職業(yè)教育缺乏鼓勵(lì)與支持性政策；缺少實(shí)現(xiàn)多方互利共贏的動(dòng)力機(jī)制或利益機(jī)制；對(duì)于企業(yè)參與職業(yè)教育的義務(wù)與責(zé)任也沒有相應(yīng)的約束性規(guī)定，因此企業(yè)難以深度參與到職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)中。

（二）政策保障滯后社會(huì)變革。在職業(yè)教育集團(tuán)組建初期，政府在政策層面雖然對(duì)職教集團(tuán)的意義、作用、指導(dǎo)思想和基本原則等做出了規(guī)定，但長期得不到更新，直到目前一直沒有大的變化。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，職教集團(tuán)辦學(xué)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，學(xué)校的大交通意識(shí)不斷增強(qiáng)，專業(yè)建設(shè)和發(fā)展速度不斷提高，集團(tuán)自身在發(fā)展過程中產(chǎn)生了許多新的問題，其突出表現(xiàn)就是現(xiàn)行政策保障已明顯滯后于社會(huì)變革。特別是交通運(yùn)輸職教集團(tuán)，內(nèi)部企業(yè)成員大多已經(jīng)民營化，如果都讓這些企業(yè)義務(wù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任顯然不現(xiàn)實(shí)。隨著時(shí)間的推移，就會(huì)出現(xiàn)諸如集團(tuán)內(nèi)部組織松散、運(yùn)行機(jī)制不健全、各成員單位對(duì)利益認(rèn)識(shí)不一、甚至產(chǎn)生多元利益沖突等新問題。這些分歧單純依靠集團(tuán)內(nèi)部力量，是難以得到徹底解決的，嚴(yán)重制約了職教集團(tuán)健康有序的運(yùn)行和發(fā)展。

（三）政策保障的可操作性不強(qiáng)。從目前的政策來看，無論是國家還是當(dāng)?shù)卣?，都表現(xiàn)為宏觀上引導(dǎo)有余，而在具體政策支持和實(shí)施上明顯不足。如《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)［2005］35號(hào)）文件規(guī)定：“企業(yè)有責(zé)任接受職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)和教師實(shí)踐。對(duì)支付實(shí)習(xí)學(xué)生報(bào)酬的企業(yè)，給予相應(yīng)稅收優(yōu)惠”。以稅收優(yōu)惠政策調(diào)動(dòng)企業(yè)參與職業(yè)教育是一種重要的制度策略，需要多部門在政府統(tǒng)籌下聯(lián)動(dòng)方可實(shí)施。但在實(shí)踐中因多頭管理，缺乏配套措施難以實(shí)施，或者調(diào)節(jié)力度不足，對(duì)企業(yè)的損耗補(bǔ)償水平偏低，起不到實(shí)際的激勵(lì)作用。

（四）政策保障的體制機(jī)制不健全。現(xiàn)行的以政府主導(dǎo)的職教集團(tuán)，在體制機(jī)制上還沒有形成以政府職能部門為核心且多方聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，職教集團(tuán)也不會(huì)打破原有的單位歸屬，這就使得政府的協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用得不到充分發(fā)揮。而集團(tuán)理事會(huì)屬于松散型機(jī)構(gòu)，政府也沒有給予多少行政權(quán)力，如果出現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，就很難去平衡，即使做出決定也未必具有法律效力。比如，目前絕大多數(shù)職教集團(tuán)都不會(huì)實(shí)行績(jī)效考核，甚至一些基本的評(píng)價(jià)制度都不一定執(zhí)行，久而久之，各成員單位的集團(tuán)歸屬感下降，集團(tuán)化辦學(xué)的效果就會(huì)大打折扣。

三、發(fā)揮集團(tuán)化辦學(xué)政策保障作用的建議

2014年6月，全國職業(yè)教育工作會(huì)議召開，會(huì)議精神可以概括為職業(yè)教育要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步規(guī)劃、與產(chǎn)業(yè)建設(shè)同步實(shí)施、與技術(shù)進(jìn)步同步升級(jí)。這就為集團(tuán)化辦學(xué)政策保障指明了方向，也為擴(kuò)大交通運(yùn)輸職業(yè)院校開展集團(tuán)化辦學(xué)的自主權(quán)、鼓勵(lì)職業(yè)院校開展與行業(yè)企業(yè)和其他院校的多樣化合作、引導(dǎo)和發(fā)揮行業(yè)企業(yè)和社會(huì)力量參與支持集團(tuán)化辦學(xué)的積極性、支持其與職業(yè)院校共建共享人財(cái)物和信息等各方面資源提供了依據(jù)。政府的教育行政部門和行業(yè)企業(yè)的主管部門甚至是國家和地方的立法部門應(yīng)加快轉(zhuǎn)變管理職業(yè)教育的方式，進(jìn)一步研究制定鼓勵(lì)和促進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的政策和措施甚至是立法。

（一）強(qiáng)化政府主導(dǎo)和政策支持力度。通過集團(tuán)化辦學(xué)方式實(shí)現(xiàn)校企政互動(dòng)、資源優(yōu)化整合，以獲得集團(tuán)化辦學(xué)效益最大化，這是多元辦學(xué)主體的共同愿望。推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)，僅靠牽頭院校自身的努力是不夠的，政府主導(dǎo)下的制度建設(shè)是保障職教集團(tuán)健康有序和可持續(xù)發(fā)展的必要條件。政府及其相關(guān)部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大經(jīng)費(fèi)投入力度，促進(jìn)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展。在職教集團(tuán)的建設(shè)中，政府應(yīng)該履行好其作為主導(dǎo)者、推動(dòng)者、協(xié)調(diào)者、投資者以及規(guī)范者的責(zé)任。政府應(yīng)該建立有關(guān)部門聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)質(zhì)性地協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部門，理順各利益相關(guān)者之間的關(guān)系；應(yīng)該利用政策杠桿和市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)調(diào)控，建立由行業(yè)企業(yè)多方參與的動(dòng)力機(jī)制，鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校開展多層次、多樣化、多渠道的交流與合作；應(yīng)該加大對(duì)職教集團(tuán)的財(cái)政投入，通過設(shè)立專項(xiàng)，引導(dǎo)并鼓勵(lì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密對(duì)接的職教集團(tuán)發(fā)展；應(yīng)該推行職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量認(rèn)證制度，嚴(yán)格管理程序和強(qiáng)化過程管理，完善職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的準(zhǔn)入、退出和籌建等相關(guān)制度。應(yīng)該強(qiáng)化監(jiān)督職能，建立完整的規(guī)則體系，以相關(guān)法律法規(guī)保障集團(tuán)各利益相關(guān)方的權(quán)益?？梢哉f，政府對(duì)職教集團(tuán)介入的深度、賦予的實(shí)權(quán)、監(jiān)管的力度、寄予的希望等都是政策保障得力與否的體現(xiàn)。

（二）構(gòu)建前瞻性政策保障機(jī)制。集團(tuán)化辦學(xué)經(jīng)過多年的探索，已經(jīng)從規(guī)模與數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量與內(nèi)涵建設(shè)過渡。既然現(xiàn)有的一些政策已明顯落后于實(shí)踐，政府的宏觀管理作用發(fā)揮得并不到位，沒能與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整工作重點(diǎn)，也沒能及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策與制度，更沒有很好地從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)各成員單位的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確的分工和界定，具體的激勵(lì)措施也沒能及時(shí)跟進(jìn)，政策相對(duì)滯后，那么政府對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)的政策制定就要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才需求的大背景、職業(yè)教育的現(xiàn)實(shí)性、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性及職教資源分布的特征來綜合考量。首先，政府應(yīng)在制度層面上將校企合作法律化、制度化，規(guī)范集團(tuán)化辦學(xué)的模式和運(yùn)行機(jī)制；其次，政府應(yīng)在管理職能層面上設(shè)立或調(diào)整相關(guān)職能部門，搭建管理平臺(tái)，建立專門的監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，賦予其協(xié)調(diào)、管理、指導(dǎo)集團(tuán)化辦學(xué)的職能，通過貸款、投資、評(píng)估、指導(dǎo)、提供信息服務(wù)等方法促進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)發(fā)展。此外，政府應(yīng)在政策層面上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定發(fā)展規(guī)劃和政策保障既要注重同步性，又要具有前瞻性。

（三）重視政策的實(shí)效性與操作性。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，政府應(yīng)從政策層面有針對(duì)性地提供保障。建立并逐步完善操作性強(qiáng)、切實(shí)有效的激勵(lì)制度。一是稅收優(yōu)惠。通過加快建立和完善企業(yè)接受職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)的制度，對(duì)支付實(shí)習(xí)學(xué)生報(bào)酬的企業(yè)，給予相應(yīng)稅收優(yōu)惠等政策，企業(yè)向職業(yè)院校捐贈(zèng)的實(shí)訓(xùn)實(shí)驗(yàn)設(shè)備可以按實(shí)際價(jià)值的一定比例抵扣稅金；二是資金扶持。增加對(duì)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的公共財(cái)政扶持力度，為投身職業(yè)教育的企業(yè)貸款擔(dān)保、提供獎(jiǎng)勵(lì)或資助等；三是雙證互融。鼓勵(lì)校企人力資源合作開發(fā)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，平臺(tái)互用，教育部門的學(xué)歷證書與勞動(dòng)部門的職業(yè)資格證書相互融通轉(zhuǎn)換，教育體系和培訓(xùn)體系相互銜接溝通，學(xué)校教育資源和企業(yè)、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資源相互整合，打破隸屬關(guān)系的限制進(jìn)行資源重組。發(fā)揮統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的作用，提高社會(huì)人力資源的綜合開發(fā)利用水平；四是項(xiàng)目?jī)A斜。對(duì)職教集團(tuán)內(nèi)校企共同申報(bào)國家技改項(xiàng)目給予傾斜支持，優(yōu)先立項(xiàng)，設(shè)立項(xiàng)目基金；五是辦學(xué)自主。擴(kuò)大職教集團(tuán)辦學(xué)自主權(quán)，允許集團(tuán)自主選擇與企業(yè)合作的方式、自主設(shè)置專業(yè)，賦予集團(tuán)一定招生自主權(quán)和用人自主權(quán)。發(fā)揮社會(huì)主體參與職能，促進(jìn)多元投資，出臺(tái)多元主體投資職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的實(shí)施辦法，為職業(yè)教育集團(tuán)辦學(xué)營造良好的外部管理環(huán)境。

（四）強(qiáng)化集團(tuán)化辦學(xué)的社會(huì)認(rèn)同。集團(tuán)化辦學(xué)模式是解決職業(yè)院校學(xué)生就業(yè)的有效途徑。除此之外，政府應(yīng)在職教立交橋的搭建、社會(huì)用人機(jī)會(huì)的均等、職校畢業(yè)生薪酬待遇的改善上制定相關(guān)政策，職業(yè)教育培養(yǎng)出來的學(xué)生不應(yīng)該受歧視，應(yīng)該與其他學(xué)歷教育的學(xué)生擁有相同的就業(yè)機(jī)會(huì)和相近的工作待遇。交通運(yùn)輸行業(yè)的職業(yè)崗位千差萬別，有形象要求高的航空、高鐵、海乘服務(wù)的學(xué)生，也有工作環(huán)境艱苦的道路、橋涵、機(jī)修施工的學(xué)生，他們都是社會(huì)的建設(shè)者，都為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值，只有社會(huì)分工不同，沒有高低貴賤之分。“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，目標(biāo)就是要讓每個(gè)孩子都能成為有用之才”。加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育是“中國夢(mèng)”的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的重要支撐。因此，強(qiáng)化集團(tuán)化辦學(xué)的社會(huì)認(rèn)同，有利于政策保障獲得更大的支持。

由此可見，強(qiáng)化政策保障，用制度和政策創(chuàng)新來豐富職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制的內(nèi)涵，保障各利益相關(guān)方的利益能得到有效滿足，是推動(dòng)職教集團(tuán)化辦學(xué)健康可持續(xù)發(fā)展，突破瓶頸問題的治本之策。

［1］《中共吉林省委吉林省人民政府關(guān)于加快發(fā)展吉林特色現(xiàn)代職業(yè)教育的實(shí)施意見》（吉發(fā)［2014］22號(hào)）.

［2］趙昕.職教集團(tuán)發(fā)展的制度困境與對(duì)策［J］.理論經(jīng)緯，2013.

［3］甘光生，張俊峰.職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)中的政策保障作用探析——基于安徽省職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)現(xiàn)狀［J］.合肥師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014.32.4.