土地紅利分配、村委會職能與城鎮(zhèn)化

張廣輝　魏建

[內(nèi)容摘要]城市郊區(qū)土地被征收后會產(chǎn)生兩個方面的影響：其一，土地紅利的產(chǎn)生，并進(jìn)一步在地方政府、用地企業(yè)和村委會（農(nóng)民）之間分配；其二，失地農(nóng)民的市民化，即（被動）城鎮(zhèn)化過程。而城鎮(zhèn)化過程能否順利進(jìn)行取決于土地紅利分配的格局。當(dāng)前的土地紅利分配格局不利于城鎮(zhèn)化水平的提高。雖然《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要合理提高個人的土地紅利份額，但為了有效地提高城鎮(zhèn)化水平，村委會需要承擔(dān)失地農(nóng)民的談判代表、土地紅利分配方式的決定主體、土地股份公司的實際管理者三個職能。

[關(guān)鍵詞]土地紅利分配；村委會職能；城鎮(zhèn)化發(fā)展

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1000-8306（2015）01-0090-10

一、引言

城鎮(zhèn)化包括人口城鎮(zhèn)化、土地（空間）城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化三個層面。其中人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化之間存在不協(xié)調(diào)性，人口城鎮(zhèn)化水平落后于土地城鎮(zhèn)化水平。人口城鎮(zhèn)化水平有兩種統(tǒng)計方法：其一，官方統(tǒng)計的人口城鎮(zhèn)化率。該指標(biāo)主要包括城市戶口的居民，在城市工作六個月以上的沒有城市戶口的農(nóng)村務(wù)工人員以及土地被征收但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民。其二，按照戶籍統(tǒng)計的人口城鎮(zhèn)化率。該方法統(tǒng)計的人口城鎮(zhèn)化率僅包括具有城市戶籍的人口。統(tǒng)計指標(biāo)的不同也造成了人口城鎮(zhèn)化率水平的差異，以2010年為例，官方城鎮(zhèn)化率高出按照戶籍統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率21.57%。而這21.57%的戶籍在農(nóng)村而生活在城市的“市民”并不能享受城市的各種福利待遇，呈現(xiàn)出“半城鎮(zhèn)化”特征。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中強調(diào)要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”道路，“逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”?！耙匀藶楹诵牡某擎?zhèn)化”就是將生活在農(nóng)村的人口逐漸轉(zhuǎn)移到城市并落戶，可以通過兩條途徑來實現(xiàn)：（1）主動城鎮(zhèn)化，即將具有穩(wěn)定收入來源、有能力在城市生活的“農(nóng)民”合理引導(dǎo)進(jìn)入城市，這是一個農(nóng)民主動進(jìn)入城市的過程。2014年7月24日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。還進(jìn)一步從調(diào)整戶口遷移政策、人口管理創(chuàng)新、保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及其他常駐人口合法權(quán)益和加強組織領(lǐng)導(dǎo)等方面做出了規(guī)定，這有助于主動城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行。（2）被動城鎮(zhèn)化，即隨著工業(yè)化水平的不斷提高，對土地的需求越來越大，進(jìn)而導(dǎo)致距離城市較近郊區(qū)的農(nóng)民集體所有土地被地方政府征收，農(nóng)民失去土地并被動地進(jìn)入到城市體系之中。被征收土地的大多數(shù)城市郊區(qū)都存在著許多城中村，城中村能夠為農(nóng)民提供高額房屋出租的租金收入。這部分農(nóng)民并不愿意進(jìn)入城市，這也進(jìn)一步體現(xiàn)了失地農(nóng)民進(jìn)入城市體系的被動性。

“主動城鎮(zhèn)化”可以通過建立起合理的制度來使得有能力承擔(dān)城市生活成本的農(nóng)民順利進(jìn)入城市體系。與“主動城鎮(zhèn)化”不同，“被動城鎮(zhèn)化”則顯得略為復(fù)雜，并具有以下幾個特點：（1）失地農(nóng)民在很大程度上是非主觀意愿而是“被動”進(jìn)入到城市權(quán)利體系，這個權(quán)利體系涉及政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利，任何一項權(quán)利的實現(xiàn)都面臨著多重困難。（2）主動城鎮(zhèn)化過程中，那些想進(jìn)入城市體系的農(nóng)民自身能夠承擔(dān)在城市生活的成本。而被動城鎮(zhèn)化過程中，失地農(nóng)民進(jìn)入城市的重要資本之一是土地被征收后所能獲得土地紅利份額（土地補償款），份額的高低以及分配形式影響到他們能否順利融入到城市體系。（3）在被動城鎮(zhèn)化過程中，失地農(nóng)民所獲土地紅利份額的大小以及分配形式要受到村委會的影響。這種影響體現(xiàn)在土地紅利的產(chǎn)生以及分配過程中。城市郊區(qū)的農(nóng)民集體所有土地通過征收和出讓過程產(chǎn)生土地紅利，并進(jìn)一步在地方政府、用地企業(yè)和村委會（農(nóng)民）之間展開分配。土地紅利的分配分為兩個層次：第一層次是在地方政府、用地企業(yè)和村委會（農(nóng)民）之間分配，村委會代表農(nóng)民與地方政府和用地企業(yè)談判，進(jìn)而決定了村委會能夠獲得多大的土地紅利絕對份額。三個主體所獲得土地紅利份額的變化代表著不同的土地紅利分配格局，即不同的土地紅利分配格局，村委會所能獲得的土地紅利份額是不同的。第二層次是在村集體內(nèi)部的分配，即村委會決定著農(nóng)民所獲土地紅利相對份額的大小以及分配形式。如是將全部土地補償款直接按照一定標(biāo)準(zhǔn)分配給農(nóng)民，還是采取部分分配給農(nóng)民、部分用來建立股份制企業(yè)進(jìn)而獲得長期分紅。

通過上述分析就構(gòu)建起了土地紅利分配格局、村委會職能與（被動）城鎮(zhèn)化三者之間的關(guān)系，如圖1所示。

二、當(dāng)前土地紅利分配格局：城鎮(zhèn)化與村干部行為的視角

（一）當(dāng)前土地紅利分配格局與城鎮(zhèn)化

1.當(dāng)前“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”的土地紅利分配格局。土地紅利的產(chǎn)生需要經(jīng)過農(nóng)民集體所有土地的征收和（被征收后轉(zhuǎn)變?yōu)椋﹪型恋氐某鲎寖蓚€過程，并進(jìn)一步在地方政府、用地企業(yè)和村委會（農(nóng)民）三個主體之間分配。不同主體之間的土地紅利分配份額不同，地方政府和用地企業(yè)所獲土地紅利份額較高，而農(nóng)民所獲土地紅利份額較低，呈現(xiàn)出“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”的土地紅利分配特征。其中，“重工業(yè)化”主要通過地方政府和用地企業(yè)來實現(xiàn)：（1）地方政府從土地出讓中獲得了大量的土地紅利收入，進(jìn)一步通過投資促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長。其中地方政府從房地產(chǎn)企業(yè)中獲得的土地紅利份額主要為土地出讓金再扣除補償給失地農(nóng)民補償金額等后的收益，從工業(yè)企業(yè)獲得的收益主要為長期的稅收收入；（2）房地產(chǎn)企業(yè)通過招拍掛的方式獲得土地使用權(quán)所支付的價格可能要低于以市場交易方式獲得土地使用權(quán)時的價格，使得房地產(chǎn)企業(yè)獲得一部分土地紅利份額；對于工業(yè)用地企業(yè)而言，2007年之前地方政府間的競爭使得他們只需支付較低甚至零地價的方式獲得土地使用權(quán)，獲得一部分土地紅利份額。雖然2007年之后國家出臺相關(guān)規(guī)定要求工業(yè)用地必須通過招拍掛方式出讓，但是地方政府可能會通過“三年免稅”等形式來吸引企業(yè)。這樣讓房地產(chǎn)企業(yè)和工業(yè)用地企業(yè)獲得了額外的紅利收入，進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

“輕城鎮(zhèn)化”主要表現(xiàn)為“推力受阻”和“拉力不足”。其中“推力受阻”指推動失地農(nóng)民進(jìn)入城市體系的能力不足，農(nóng)民失去土地就失去了生活的基本保障。較低的土地紅利份額（土地補償款）以及分配方式的不合理并不能有效推動失地農(nóng)民市民化的順利進(jìn)行，進(jìn)而影響到被動城鎮(zhèn)化水平的提高。

2.“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”土地紅利分配格局與城鎮(zhèn)化。當(dāng)前“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”的土地紅利分配格局對城鎮(zhèn)化的影響主要有兩條途徑：（1）一般來說，當(dāng)前的土地紅利分配格局中，失地農(nóng)民所獲得的土地補償款較低，并不能為失地農(nóng)民順利進(jìn)入城市體系提供足夠的貨幣資本。他們進(jìn)入城市后的就業(yè)也存在諸多困難，浙江省人民政府研究室課題組（2003）對浙江省的5個市的實地調(diào)研中指出，在所調(diào)查的地區(qū)無專業(yè)技能人占絕大多數(shù)（77.9%），除安置和從事農(nóng)業(yè)外，找不到工作的比例仍然高達(dá)28.65%，職業(yè)分化現(xiàn)象非常普遍。在失地農(nóng)民就業(yè)較為困難的和較低土地補償金額的前提下，使得他們進(jìn)入城市體系的“資本”缺失，進(jìn)而影響到（被動）城鎮(zhèn)化水平的提高。（2）“重工業(yè)化”的土地紅利分配格局促進(jìn)了工業(yè)化水平的提高以及經(jīng)濟(jì)的增長，但是通過第二、三產(chǎn)業(yè)吸引失地農(nóng)民進(jìn)入城市體系的能力有限，這也阻礙了（被動）城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行。如果不改變當(dāng)前的土地紅利分配格局，土地紅利規(guī)模的變化會導(dǎo)致失地農(nóng)民所獲土地紅利的份額發(fā)生變化，進(jìn)一步阻礙被動城鎮(zhèn)化水平的提高。土地紅利規(guī)模的大小取決于國有土地出讓面積（T）和土地出讓價格（P）乘積。土地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，這就決定了土地面積是固定的。這也必然會導(dǎo)致國有土地出讓數(shù)量的下降，進(jìn)而土地紅利規(guī)模會呈現(xiàn)出“低（T低、P低）-高（T高、P高）-低（T低，P高）”的變化趨勢。當(dāng)前正處于較高土地紅利規(guī)模的階段，這種較高的土地紅利規(guī)模是由于較大的土地出讓面積與較高的土地出讓價格實現(xiàn)的。隨著T變小，雖然P較高，但是土地紅利規(guī)模也會呈現(xiàn)出下降趨勢。如果在土地紅利規(guī)模較高階段，失地農(nóng)民的被動城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻。那么當(dāng)進(jìn)入到較低土地紅利規(guī)模階段，失地農(nóng)民的被動城鎮(zhèn)化會更加艱難。并產(chǎn)生兩個方面的影響：其一，地方政府和用地企業(yè)所獲土地紅利總量也相對降低，通過二者而促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的途徑并不能長期維持下去，可能會進(jìn)一步減少工作崗位的提供，吸收失地農(nóng)民的能力降低；其二，失地農(nóng)民所獲土地紅利份額（土地補償）更低，進(jìn)入城市體系的“貨幣資本”更少。所以，整體而言，當(dāng)前的土地紅利分配格局并不能有效地促進(jìn)城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行，也就進(jìn)一步需要朝著“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化并重”的方向轉(zhuǎn)變。

（二）當(dāng)前土地紅利分配格局中的村干部行為

前文中指出，當(dāng)前的土地紅利分配格局分為兩個層次，失地農(nóng)民所獲土地紅利的絕對份額取決于村委會（村干部）在第一層次分配中與地方政府和用地企業(yè)的博弈，而失地農(nóng)民所獲土地紅利的相對份額則要取決于村委會或者村干部采取何種標(biāo)準(zhǔn)以及何種分配形式。那么在當(dāng)前的土地紅利分配格局中，村委會到底扮演了什么樣的角色呢？

1.從理論上而言，村委會屬于村民自治組織，與上級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間并不是行政隸屬關(guān)系。但現(xiàn)實中，村委會往往成為上級政府的任務(wù)的執(zhí)行者，成為上級政府的附屬。村委會在土地紅利分配充當(dāng)上級執(zhí)行者和農(nóng)民權(quán)益代表的雙重角色，可以通過共同代理模型來解釋，其中上級政府和農(nóng)民都是委托人，村委會是代理人。由于上級政府和農(nóng)民兩個委托人權(quán)力地位的不對等，在土地征收以及土地紅利分配過程中兩個委托人目標(biāo)不一致的前提下，代理人村委會會傾向于完成強勢委托人的任務(wù)，進(jìn)而降低共同代理的效率。換句話說，地方政府在兩個委托人中處于強勢地位，可能會侵害另一方處于劣勢地位委托人農(nóng)民的利益。2014年3月21日，山東省平度市鳳臺街道杜家疃村因征地而發(fā)生的縱火案件再次引發(fā)了大眾的關(guān)注。據(jù)悉這場縱火案是受到杜家疃村村委會主任杜某以及土地承建商崔某的指使，才造成了守地村民1死3傷的嚴(yán)重后果。而村委會主任杜某也受到了來自上級政府關(guān)于征地方面的壓力。

2.村委會干部特別是村支書的選舉在一定程度上受到上級政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響。由于村支書的任期問題在一定程度上導(dǎo)致了村支書要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)一致。在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，村支書往往能夠控制整個村委會的話語權(quán)，這使得他們傾向于上級政府的任務(wù)而忽略農(nóng)民自身的利益。

3.村委會干部為了自身小團(tuán)體的利益以及由于村民自治資源匱乏導(dǎo)致負(fù)債進(jìn)而可能會產(chǎn)生侵權(quán)行為。2004年春節(jié)期間，邳州市鐵富鎮(zhèn)宋莊村的村委會因?qū)ν馇穫?，村委會開會決定將近12畝耕地變?yōu)榻ǚ坑玫剡M(jìn)而拍賣20年的使用權(quán)，拍賣所得收入用于還債。2004年9月，市國土資源局收到舉報并立案偵查后，判處村委會以及村委會主任犯非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪并判處5萬元罰金，村委會主任被判處拘役6個月，緩刑6個月。土地征收補償款的分配也導(dǎo)致了村干部被罷免事件的發(fā)生。村干部在土地征收過程中可能會通過為親朋好友安置工作以及獲得灰色收入等方式獲得一些好處。

三、土地紅利分配促進(jìn)（被動）城鎮(zhèn)化水平提高的關(guān)鍵：村委會

前文的分析中提到了村委會的重要性，這種重要性體現(xiàn)在兩個方面：其一，在土地紅利分配的第一層次中，村委會作為失地農(nóng)民的代表，與地方政府、用地企業(yè)就土地紅利分配的份額進(jìn)行談判，進(jìn)而決定村委會能夠獲得多大的土地紅利絕對份額。這體現(xiàn)了村委會的第一個職能：失地農(nóng)民的代表。其二，在土地紅利分配的第二層次分配中，即在村集體內(nèi)部的分配，村委會需要扮演兩種角色：（1）《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規(guī)定：除地上附著物以及青苗費直接給予農(nóng)民外，土地補償費和安置補助費要給予集體經(jīng)濟(jì)組織，但在實踐中這兩部分補償都直接給予村委會。村委會決定采取何種方式在村集體內(nèi)部分配補償費，這就決定了村委會的第二個職能：土地紅利分配方式的決定主體。（2）當(dāng)村委會決定使用土地補償費建立土地股份公司時，村委會還將扮演公司的實際管理者的角色。這就決定了村委會的第三個職能：土地股份公司的實際管理者。

（一）村委會的職能之一：失地農(nóng)民的談判代表

土地從農(nóng)民手中最終轉(zhuǎn)移到用地企業(yè)至少需要經(jīng)過土地的征收和出讓兩個階段。土地征收階段，即集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋?，并涉及村委會和地方政府就土地相關(guān)補償?shù)牟┺摹！锻恋毓芾矸ā罚?004）第十七條規(guī)定，以耕地為例，補償費用主要包括三個方面：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中，土地補償費、安置補助費都是按照耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行補償。由于農(nóng)村土地的細(xì)碎化，被征收的土地屬于多個農(nóng)民，在這種情況下一般是村委會代表農(nóng)民與地方政府進(jìn)行土地紅利份額（土地補償）的談判。《決定》中拙，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”。這意味著要改變以往較低的土地補償價格，這就進(jìn)一步需要村委會代表農(nóng)民與地方政府、用地企業(yè)來展開談判。

事實上，村委會早在土地流轉(zhuǎn)中就扮演著類似的角色?？紫橹?、劉同山和鄭力文（2013）在對山東壽光、河北正定、欒城以及安徽望江、宿松等地調(diào)研的基礎(chǔ)上認(rèn)為，村委會在土地流轉(zhuǎn)方和流出方之間充當(dāng)中間人的角色，并對土地流轉(zhuǎn)起到了積極的促進(jìn)作用。但如果村委會過度介入到土地流轉(zhuǎn)中也會導(dǎo)致農(nóng)民利益受到侵害。進(jìn)一步地，隨著村委會在土地流轉(zhuǎn)中作用的增強也意味著尋租空間的變大。

（二）村委會的職能之二：土地紅利分配方式的決定主體

對于耕地而言，土地補償費和安置補助費是給予集體經(jīng)濟(jì)組織的，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)對土地補償費和安置補助費如何分配，但是這個職能通常都是由村委會來完成的。村委會在對土地補償款以及安置補助費進(jìn)行分配時主要采取兩種模式：第一種是按照少數(shù)服從多數(shù)原則的民主方式來決定分配方案；第二種是村委會直接決定何種分配方案。但是第一種方式可能面臨著“多數(shù)人暴政”以及潛在的決策不公平等問題，當(dāng)然后者也會使得村委會濫用權(quán)力并產(chǎn)生貪污腐敗等問題。但在實踐中，村委會在村集體內(nèi)部的土地紅利分配形式呈現(xiàn)出多樣化。閆文、許月明（2010）在對河北省的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)村集體內(nèi)部的補償方式主要有以下幾種方式：一次性貨幣補償方式、分期實物或者貨幣補償、一次性補償與分期補償相結(jié)合的方式、養(yǎng)老保障安置以及集中開發(fā)安置等。

一次性貨幣補償方式較為簡單，直接將土地補償款按照一定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給失地農(nóng)民，但不同的補償金額（失地農(nóng)民所獲土地紅利份額）會產(chǎn)生不同的影響。一般而言，失地農(nóng)民所獲土地紅利份額取決于三個方面的因素：土地出讓后的用途（公共利益與非公共利益）、距離城市的遠(yuǎn)近以及地區(qū)的發(fā)達(dá)程度。其中非公共利益的補償要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公共利益。陳瑩、譚術(shù)魁、張安錄（2009）對湖北省4市的調(diào)研數(shù)據(jù)中顯示，非公共利益的補償要比公共利益補償高2～8倍。對于相同用途的土地出讓，距離城市越近、經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民所獲土地紅利份額越高。失地農(nóng)民市民化主要發(fā)生在距離城市較近的郊區(qū)，城市郊區(qū)的失地農(nóng)民所獲土地紅利份額非常高，特別是在北京、上海、廣州、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。以2010年北京大興區(qū)黃村鎮(zhèn)土地征收為例，失地農(nóng)民都能獲得200萬元左右的補償款，最高的能夠達(dá)到800萬元，這可能造成了很大一部分失地農(nóng)民不愿意尋找新的工作，失地農(nóng)民并不愿：意通過自我就業(yè)的方式來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。但是這種較高的補償方式存在諸多的問題，諸如過高的補償款可能會產(chǎn)生肆意揮霍（參與賭博等）導(dǎo)致返貧。對于未成年人來說，還會導(dǎo)致比富、厭學(xué)等問題。所以，這種較高的完全貨幣化的補償方式可能并不能保證失地農(nóng)民市民化后的經(jīng)濟(jì)權(quán)利的順利實現(xiàn)。一旦失地農(nóng)民返貧之后，又很難找到合適的工作，可能就會導(dǎo)致一系列社會問題。

分期補償能夠解決一次性給予較高補償帶來的弊端，但是較長時間的支付期限面臨著很多的不確定性。一次性補償與分期補償相結(jié)合的方式既解決了一次性補償帶來的負(fù)面影響，又讓失地農(nóng)民有了穩(wěn)定的長期收入來源。而且這種分期很多情況下是以實物折價的形式，如在衡水在夏收季節(jié)可以領(lǐng)取到1500斤小麥、秋收季節(jié)800斤玉米，或者是按照當(dāng)年的價格進(jìn)行折算。養(yǎng)老保障安置是給予失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，個人（來源安置補助費）、集體（來源土地補償費）和政府（來源土地出讓純收益）按照一定比例共同繳納。集中開發(fā)安置主要通過創(chuàng)辦土地股份制企業(yè)和開發(fā)房地產(chǎn)等為失地農(nóng)民提供就業(yè)機會和長期的收入來源。

村委會在村集體內(nèi)部的分配涉及成員權(quán)與收益權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)，即到底以什么標(biāo)準(zhǔn)來判定是否具有分配土地補償?shù)馁Y格，比如說外嫁女、外出大學(xué)生、入贅女婿等，這些都使得村委會在執(zhí)行這個職能時和失地農(nóng)民發(fā)生諸多沖突，進(jìn)一步的案例的分析可以參見。

（三）村委會的職能之三：土地股份公司的實際管理者

《決定》中指出“合理提高個人收益”。這在很大程度上意味著要改變當(dāng)前的土地紅利分配格局，要逐步提高失地農(nóng)民的收益。但是正如前文中指出的，當(dāng)一次性給予失地農(nóng)民較高的土地補償收益可能存在諸多弊端，特別是在被動城鎮(zhèn)化過程中要注重失地農(nóng)民長期穩(wěn)定的收入，長期內(nèi)通過就業(yè)提高農(nóng)民的收入要比給予失地農(nóng)民一次性較高的土地補償更好，這有利于失地農(nóng)民順利地進(jìn)入到城市體系。但是這些失地農(nóng)民缺乏專業(yè)的技能，很難在城市找到合適的工作，進(jìn)而在很多地區(qū)都成立土地股份公司。因為很多城市郊區(qū)的土地不是一次性完全被征收，而是逐步完成土地的征收進(jìn)而失地農(nóng)民的市民化也是逐步完成的。土地沒有被完全征收，那么村委會就可以建立土地股份公司，為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的工作，保證失地農(nóng)民有穩(wěn)定的收入來源，為他們進(jìn)入城市體系打下基礎(chǔ)。這類土地股份公司有以下幾個方面的特點：（1）土地股份公司成立的資金主要來自土地補償和安置補助費等；（2）土地股份公司和村委會形成“兩塊牌子、一套班子”的現(xiàn)狀，即村主任通常是土地股份公司的董事長，即“政企不分開”；（3）失地農(nóng)民可以在土地股份公司工作還能獲得土地分紅，這就保證和增加了他們的長期收入水平。

關(guān)于土地股份制實施的條件、主要形式、基本模式以及取得的成效等問題可以參見姜愛林、陳海秋（2007）的綜述。但不可否認(rèn)的是，村委會在土地股份公司中扮演著重要的角色。還需要注意的是，土地股份公司是失地農(nóng)民市民化的過渡機構(gòu)。當(dāng)土地逐步被征收時，有了土地股份公司的過渡，一方面可以為失地農(nóng)民積累足夠的資本進(jìn)入城市，另一方面也能夠通過工作培養(yǎng)失地農(nóng)民的非農(nóng)技能。當(dāng)然，土地股份制企業(yè)所表現(xiàn)出來的“政企不分開”也可能會帶來侵害農(nóng)民權(quán)益事件的發(fā)生。

（四）土地紅利分配格局的轉(zhuǎn)變與村委會行為約束

當(dāng)前的土地紅利分配格局呈現(xiàn)出“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”特征，可能會限制被動城鎮(zhèn)化水平的提高。但是隨著《決定》以及《土地管理法修正案（草案）》等都要求要提高失地農(nóng)民的土地紅利份額（土地補償），對土地紅利如何分配則需要村委會發(fā)揮其職能，即失地農(nóng)民的談判代表、土地紅利分配方式的決定主體以及土地股份公司的實際管理者三個職能。但村委會受到各種因素的影響可能會侵害失地農(nóng)民的權(quán)益，那么該如何約束村委會的行為呢？

村委會侵害失地農(nóng)民權(quán)益的約束可以從幾個方面來考慮：首先，村委會中的村干部本身也是屬于失地農(nóng)民的一部分，他們在充當(dāng)失地農(nóng)民代表角色時，肯定會盡最大努力與地方政府、用地企業(yè)來談判，進(jìn)而獲得最大的土地紅利份額；其次，當(dāng)村委會執(zhí)行土地紅利分配決定主體以及土地股份公司實際管理者角色時，會面臨著村委會侵害失地農(nóng)民權(quán)益事件的發(fā)生。隨著相關(guān)法律法規(guī)的逐步完善，當(dāng)村委會侵害失地農(nóng)民權(quán)益時，可以通過法律的手段來維護(hù)自身的權(quán)益。2007年呼和浩特市清水河縣關(guān)鎮(zhèn)小廟子村委會貪污土地補償款，相關(guān)人員被判處有期徒刑2年；2010年陜西漢陰縣鳳凰鎮(zhèn)大河村村干部套取、侵吞土地補償款被判處有期徒刑3年。當(dāng)村干部充當(dāng)土地股份公司實際管理者時，政企不分開導(dǎo)致的一些負(fù)面影響，可以通過建立監(jiān)督機制以及招聘職業(yè)經(jīng)理人的方式來解決。

（五）小結(jié)：村委會的三個職能與城鎮(zhèn)化根據(jù)前面的分析，可以將村委會的三個職能與城鎮(zhèn)化通過圖2來表示。

四、結(jié)論以及進(jìn)一步的研究方向

當(dāng)前“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”的土地紅利分配格局不利于被動城鎮(zhèn)化水平的提高，而且村委會可能還會侵害失地農(nóng)民的權(quán)益，這又進(jìn)一步阻礙了被動城鎮(zhèn)化水平的提高。但是隨著國家對失地農(nóng)民土地紅利份額的提高，土地紅利分配格局也發(fā)生了變化，這也就進(jìn)一步要求村委會充當(dāng)三個方面的職能：

1.職能之一是失地農(nóng)民的代表。村委會代表失地農(nóng)民與地方政府、用地企業(yè)談判，盡可能提高他們所獲的土地紅利份額。

2.土地紅利分配方式的決定主體。當(dāng)村委會通過談判獲得較高土地紅利份額后，需要進(jìn)一步在失地農(nóng)民之間決定如何進(jìn)行分配，不同的分配方式對城鎮(zhèn)化的影響存在差異。

3.土地股份制企業(yè)的實際管理者。為了能夠讓土地紅利更好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高，需要保障失地農(nóng)民長期穩(wěn)定的收入水平，而通過土地紅利份額建立土地股份公司則是一條可行的選擇路徑，而村委會則是土地股份公司的實際管理者。村委會的這三個職能對于城鎮(zhèn)化水平的提高具有重要的意義，但是村委會如何更好地承擔(dān)這三個職能值得我們進(jìn)一步的研究。

責(zé)任編輯：鄧康林