當(dāng)前土地利用規(guī)劃工作情況及對策研究

仲偉方

摘 要：當(dāng)前土地利用規(guī)劃工作所處的形勢不盡人意。由于我國全面實施土地利用規(guī)劃工作的時間短并且實踐經(jīng)驗不夠，土地利用規(guī)劃工作還存在諸多的問題，這也就意味著我國還將面臨著各方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。文章立足于當(dāng)前土地利用規(guī)劃工作情況，分析了其中存在的主要問題，并針對這些不足之處，提出了具有針對性的解決措施，力求通過研究者努力，找到促進土地利用規(guī)劃工作效果不斷提升的可靠途徑，以此為相關(guān)人士提供部分可借鑒的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)狀 規(guī)劃 對策 創(chuàng)新

中圖分類號：F30 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）02（a）-0111-03

自從2004年8月重新修正的《土地管理法》頒布實施以來，我國土地利用與規(guī)劃工作已經(jīng)有了非常大的進步，社會地位和法律地位等方面都有了很大的提高。然而，面對當(dāng)前的土地利用與規(guī)劃工作，絕對不能抱著盲目樂觀的心態(tài)。雖然國土資源部在2009年2月又發(fā)布了新的“土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法”，地方國土部門也相應(yīng)的及時調(diào)整了當(dāng)?shù)氐目傮w利用與規(guī)劃，并使之更加的豐富，但隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，在許多方面，宏觀的經(jīng)濟政策和規(guī)劃調(diào)整，似乎仍存在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及其他客觀條件不兼容的地方。因此，土地利用總體規(guī)劃必須伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展而及時調(diào)整充實其目標(biāo)和功能，不斷的完善規(guī)劃體系，以使其更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1 當(dāng)前土地利用規(guī)劃工作所面臨的形勢

1.1 土地供求矛盾較為突出

一直以來，中共中央都比較關(guān)注土地問題。近幾年來，我國的社會經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，然而在經(jīng)濟發(fā)展的同時我國的資源供需矛盾越來越突出，因此我國開始注重保護資源。當(dāng)前，我國陸續(xù)出臺了保護資源的法律法規(guī)，要求人們要按照法律法規(guī)來節(jié)約用地，這樣做不僅可以保護土地資源，還可以推動我國經(jīng)濟的發(fā)展。自從1978年以來，我國在經(jīng)濟發(fā)展過程中遇到了幾個現(xiàn)實問題，其一，經(jīng)濟的快速發(fā)展導(dǎo)致土地資源越來越緊張，但是由于受到市場需求、資源這兩個方面的影響，這種模式具有明顯的弊端；其二，我國經(jīng)濟增長速度非常迅速，但是在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時帶來了一些社會管理問題，還加大了我國社會的矛盾。而土地資源的緊張，會誘發(fā)以上這些問題。其三，在管理土地資源的時候，由于受到多種多樣等因素的影響，因而增加了土地管理者的管理難度。近幾年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地的功能逐漸被顯現(xiàn)出來，因此不管是社會公眾，還是地方政府都存在著較強的利益追求。但是由于當(dāng)前我國缺乏完整的市場制度，所以圈地、占地現(xiàn)象很嚴(yán)重。

當(dāng)前，土地資源與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾逐漸凸顯出來，在這種背景下，要尋找有效的方法，緩解土地資源與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。因此，土地以及監(jiān)管部門要研究以下幾個問題：第一，針對土地問題，怎樣化解這些矛盾，努力實現(xiàn)公平。第二，要想維護管理秩序，就要創(chuàng)新管理環(huán)境，但應(yīng)該考慮如何創(chuàng)新管理環(huán)境。第三，思考問題：怎樣滿足各方的利益需求，才能促使我國的監(jiān)督制衡機制得以完善起來。

土地問題關(guān)系直接影響著我國社會經(jīng)濟是否能夠得到長遠發(fā)展。當(dāng)前，我國經(jīng)濟開始從粗放型經(jīng)濟向著集約型的經(jīng)濟發(fā)展，所以要按照相關(guān)的法律法規(guī)來合理利用土地，走科學(xué)化的發(fā)展道路。國土資源管理部門要合理利用規(guī)劃土地，地方各級政府也要合理利用規(guī)劃土地，優(yōu)化配置土地資源。

同時，為了能夠?qū)χ醒肱c地方土地管理之間的關(guān)系進行調(diào)整，這就要構(gòu)建有效的土地監(jiān)察機制。通過土地監(jiān)察機制既可以營造土地利用環(huán)境以及土地管理環(huán)境，又可以強化監(jiān)察手段，最終建立起科學(xué)的、合理的地方土地管理長效機制。

現(xiàn)階段，要審核土地審批流程的合法性，如果在審核中發(fā)現(xiàn)了問題，那么就要及時采取措施加以解決。因為違法行為的存在，會增加查處整改的成本，并且也很難有效地執(zhí)行相關(guān)的政策。

在土地監(jiān)察過程中，一是要按照相關(guān)的法律法規(guī)來引導(dǎo)相關(guān)行為；二是要全面認識發(fā)展方式，根據(jù)實際情況來轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；三是要總結(jié)地方土地利用管理過程中遇到的障礙，還要總結(jié)土地利用管理過程中的實踐經(jīng)驗，并且要依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況采取有效的措施，推動地方經(jīng)濟的健康發(fā)展。以上這三種方式所花費的成本相對較少，但卻取得了較為理想的土地督察效果。

從法律這方面來講，所修訂的《土地管理法》維護土地監(jiān)察部門的職權(quán)。同時《土地管理法》給監(jiān)察工作提供了法律依據(jù)，從而保護了我國的土地資源，還發(fā)揮了土地監(jiān)察的作用。

自進入二十一世紀(jì)以來，我國土地資源管理成為最為薄弱的環(huán)節(jié)，并且眾多因素也增加了我國土地資源的壓力。第一，當(dāng)前我國開始保護耕地，但是在保護耕地的時候，這就增加了土地資源的壓力?，F(xiàn)階段，我國的人口較多，因此我國對食物的需求量非常大。在世界總?cè)藬?shù)中，我國人口數(shù)量所占的比例為20%，并且我國的人口數(shù)量還在逐年上升。我國目前的糧食生產(chǎn)盡管有階段性與區(qū)域性的收益，但從長期來看，由于耕地供需之間存在著矛盾，而最主要的矛盾仍然是人口與糧食之間的矛盾。第二，社會經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致土地資源變得越來越少。我國在發(fā)展社會經(jīng)濟的同時，占用了較多的土地資源，這就導(dǎo)致當(dāng)前的土地資源無法滿足人們對糧食的需求，如此一來這就增加了其與土地資源之間的矛盾。第三，我國開始保護環(huán)境，但是在保護環(huán)境時會導(dǎo)致我國耕地面積越來越少。當(dāng)前我國在保護環(huán)境時，往往會推動退耕還林、防沙治沙等項目的實施，對濕地和其他主要國家生態(tài)環(huán)境的保護以及改善生態(tài)環(huán)境成了各級政府和全社會的共同目標(biāo)。給保護耕地和其他土地生產(chǎn)將帶來新壓力。各行各業(yè)對土地的需求量在不斷增多，面對這種情況我國要合理規(guī)劃土地，還要合理利用土地。同時合理規(guī)劃土地、合理利用土地，可以將緩解土地與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，并且也推動城市、農(nóng)村的建設(shè)。自從進入二十一世紀(jì)之后，環(huán)境與經(jīng)濟、資源與經(jīng)濟的矛盾逐漸凸顯出來，各行各業(yè)的用地需求量在不斷增多，這就導(dǎo)致我國土地資源越來越緊張，特別是濕地、林地、耕地等土地資源變得越來越稀缺，這就阻礙了利用土地、規(guī)劃土地工作的順利開展，并且使任務(wù)更為繁重。

1.2 不確定性因素明顯增加

在社會主義市場經(jīng)濟在發(fā)展過程中存在著較為明顯的矛盾，該矛盾出現(xiàn)在固有思維和規(guī)劃的方法和我國客觀實際情況之間。不同投資主體出現(xiàn)以及所有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，加快了政府的變化使得土地預(yù)測長期建設(shè)發(fā)展變得更加困難。另外一些具有項目本身具有特殊性，所以往往會鄰近原料地，但是由于該項目存在著污染性或者危險性，這就會危機到原料地，從而破壞了土地資源。還有一些項目，比如用地量小但其覆蓋面廣的油井以及輸電塔基等用地，不可能也沒必要提前很多年預(yù)測到位。隨著經(jīng)濟全球化進一步的加強，也促使土地利用越來越不確定。尤其是當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品市場日益開放，因此我國要合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大農(nóng)用地的用途?，F(xiàn)階段我國社會經(jīng)濟的發(fā)展速度非?？欤瑥目陀^上來講，社會主義市場經(jīng)濟的相關(guān)機制都會增加項目建設(shè)發(fā)展的不確定性。

1.3 指導(dǎo)思想上存在偏差

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，人均占有土地量是非常少的，因此我國仍然要合理規(guī)劃土地，保護土地資源，尤其是耕地、林地等重要的土地資源。但是目前，城市在發(fā)展自身經(jīng)濟的過程中、農(nóng)村在建設(shè)過程中存在著嚴(yán)重的違法用地現(xiàn)象。其一，沒有全面了解城市化發(fā)展戰(zhàn)略，造成濫用土地不切實際地擴大用地規(guī)模。還有部分地方打著“城市化”旗號，一味地占用土地資源。其二，沒有考慮到當(dāng)?shù)卣馁Y金是否充足，也未考慮到當(dāng)?shù)氐馁Y源以及環(huán)境狀況。其三，盲目建造“大學(xué)城”等，占用了大量土地。從這些問題中，可以發(fā)現(xiàn)：有些地方領(lǐng)導(dǎo)沒有全面了解到經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，也未正確認識我國國情，只為盲目追求所謂政績，而忽略了土地利用規(guī)劃的重要性，長期以往所造成的影響不可低估。

2 土地利用規(guī)劃工作中應(yīng)實施的對策

我國經(jīng)濟建設(shè)正處于快速發(fā)展之中，為確保實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，必須嚴(yán)格執(zhí)行土地管理制度，努力提高土地的有效利用率，針對目前存在的問題與現(xiàn)象，在土地利用規(guī)劃工作中及時制定相應(yīng)對策。

2.1 合理調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)，不斷完善相關(guān)功能

在確定該地區(qū)的土地利用方案時，往往要考慮到耕地、環(huán)境與經(jīng)濟之間存在的關(guān)系。糧食安全始終是在建設(shè)國家安全體系中要需考慮的首要因素。我國糧食安全的關(guān)鍵在于要保持一定的耕地面積并提高耕地的持續(xù)生產(chǎn)能力。同時規(guī)劃的主線和重點依然是保護耕地。而在調(diào)整耕地保護的內(nèi)涵、措施、目標(biāo)時，要從社會經(jīng)濟發(fā)展要求出發(fā)。

從宏觀方面來講，保護耕地具有豐富的內(nèi)涵，比如：當(dāng)前耕地的實際生產(chǎn)能力等。當(dāng)?shù)卣谥贫ūＷo耕地政策時要具有一定的目標(biāo)，促使耕地的糧食產(chǎn)量得到增加。此外，當(dāng)?shù)卣獙⒆陨淼膶嶋H情況作為依據(jù)，采取有效的措施來保護耕地。

社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，要求當(dāng)?shù)卣侠碚{(diào)整土地功能?？傮w思路是：要進一步加強保護與糧食具有聯(lián)系的土地資源；對用途難逆轉(zhuǎn)土地，我們要將城市的用地規(guī)?？刂圃诤侠淼姆秶鷥?nèi)，與此同時，要根據(jù)市場的發(fā)展變化來調(diào)整土地的用途。幾乎所有的重大項目用地投資主體都是政府，因此要做好用地配置和組織。

通過全面了解土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)，從而可以合理地調(diào)整土地功能。由于經(jīng)常會將土地利用總體規(guī)劃錯誤的理解為資源規(guī)劃，因此在實踐過程中，會過于重視耕地保護面積。這種固有的思維不能有效地發(fā)揮土地規(guī)劃的作用。如果將土地利用規(guī)劃簡單的理解為自然資源的規(guī)劃，這種認識是錯誤的，其實土地利用規(guī)劃還是一種環(huán)境規(guī)劃、經(jīng)濟規(guī)劃。在利用、規(guī)劃土地過程中要嚴(yán)格遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，還要調(diào)節(jié)對社會經(jīng)濟環(huán)境的能動性。

2.2 不斷完善規(guī)劃體系

當(dāng)前土地分級限額審批是我國當(dāng)前實行的制度，因此大部分的土地都是被市、縣地方政府負責(zé)管理，而政府卻沒有管理土地的權(quán)利。各個市、各個縣都是主體，并且這些主體不相互干涉。各個市、各個縣為了推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，它們往往沒有合理利用土地，也沒有合理規(guī)劃土地，因此有部分市、有部分縣的土地資源變得越來越少。針對這種情況，各個市、各個縣要集中統(tǒng)一管理土地，從當(dāng)前我國的國情、社會制度出發(fā)來保護土地資源。加強全國和各地方規(guī)劃可以按照法律來管理各個地方的土地，從總體規(guī)劃角度而言，土地改革往往是從上至下、逐級控制的，國務(wù)院和省級人民政府掌控了規(guī)劃的審批權(quán)，而且用地審批權(quán)則與規(guī)劃審批權(quán)相對一致。在新的發(fā)展形勢下，要保證我國政策、各個地方的土地規(guī)劃與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。

當(dāng)前中央、各個省已經(jīng)總體規(guī)劃了土地利用情況，并且這些總體規(guī)劃方案已經(jīng)成為市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃土地的依據(jù)。然而在審批土地的利用情況是否合理，這就要將市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃土地作為基礎(chǔ)。在加強省級土地利用總體規(guī)劃工作、市級土地利用總體規(guī)劃工作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃工作的時候，要將我國規(guī)劃體制的改革作為依據(jù)，重視規(guī)劃的空間性和可操作性，弱化針對性較差以及反復(fù)出現(xiàn)的內(nèi)容，增強規(guī)劃的實用性。同時在建設(shè)城鄉(xiāng)、開發(fā)土地的時候，要將規(guī)劃的控制作用發(fā)揮出來。

2.3 理論、制度和科技三創(chuàng)新

理論方面上的創(chuàng)新。具體的創(chuàng)新表現(xiàn)為：一方面，土地規(guī)劃。例如：準(zhǔn)確把握土地規(guī)劃的意義；把握土地規(guī)劃的原理等。另一方面，土地利用。例如：了解土地利用的結(jié)構(gòu)等。土地利用規(guī)劃理論必須隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展而不斷充實內(nèi)涵。

制度方面上的創(chuàng)新。然而具體的創(chuàng)新如下：一方面，創(chuàng)新組織制度。比如民主決策制度等；另一方面，創(chuàng)新規(guī)劃機制。在構(gòu)建有效的土地規(guī)劃方案時，要充分考慮我國國情。此外，在創(chuàng)新規(guī)劃機制時，除了優(yōu)惠的土地政策、經(jīng)濟機制、評價措施，還可以制定優(yōu)惠政策，從人口，流動就業(yè)的方面保障措施，社會保障等方面，從而可以更好的實施該計劃。

科技方面上的創(chuàng)新。具體創(chuàng)新如下：一方面，創(chuàng)新規(guī)劃方法。該創(chuàng)新應(yīng)該能夠加強和改進政府的宏觀調(diào)控，也可以將市場機制、各個地方的積極性充分發(fā)揮出來，從而促使規(guī)劃的可行性得以增強。堅持結(jié)合自上至下，利用目標(biāo)控制并結(jié)合分區(qū)控制方法，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提高。一般在劃分指標(biāo)時，要按照相關(guān)的方案來進行，將其分為以下兩種指標(biāo)。第一種指標(biāo)，強制性指標(biāo)；第二種指標(biāo)，指導(dǎo)性指標(biāo)。城市建設(shè)用地等重要土地資源往往會采取強制性指標(biāo)，其余的土地會采取指導(dǎo)性指標(biāo)。在建設(shè)用地中往往采用強制性指標(biāo)，該指標(biāo)以符合上級規(guī)劃的要求作為基礎(chǔ)，并且要適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)指標(biāo)，同時在采用強制性指標(biāo)要與土地利用激勵機制有機結(jié)合起來，這樣做的目的是為了合理利用土地。此外要分區(qū)管理縣級土地、鄉(xiāng)級土地，這樣做可以優(yōu)化配置縣級土地、鄉(xiāng)級土地的資源，還要確定允許范圍、禁止范圍，這樣就可以給管理者留下一定調(diào)節(jié)的空間。

2.4 開展規(guī)劃修編工作

如果經(jīng)常調(diào)整或者修改規(guī)劃，這就阻礙了用地報批管理工作的開展，并且還會降低工作效率。同時重視規(guī)劃的重要性，而規(guī)劃的生命力就在于要與時俱進，不斷創(chuàng)新。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的客觀需要，適時組織修編規(guī)劃，并在修編過程中注意下面的問題。

（1）合理、科學(xué)的規(guī)劃基數(shù)。在對規(guī)劃進行編制時，要將合理、科學(xué)的規(guī)劃基數(shù)作為依據(jù)。對一些地方反映的規(guī)劃基數(shù)問題，要客觀的進行分析。規(guī)劃基數(shù)應(yīng)當(dāng)利用經(jīng)過相關(guān)部門核實后的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，并要與上一輪規(guī)劃進行有效的科學(xué)的銜接。由于特殊原因需更新調(diào)查數(shù)據(jù)的省級以下的個別地方，需制定科學(xué)合理的調(diào)整方案，審批程序，調(diào)查的結(jié)果必須接受嚴(yán)格的審核批準(zhǔn)。對于違反規(guī)劃和法律的用地，要依法辦理。

（2）耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積。要充分考慮未來的經(jīng)濟社會發(fā)展與已經(jīng)確定的如退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大政策及已經(jīng)批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃，按照保障糧食生產(chǎn)能力的要求，實事求是，耕地和基本農(nóng)田的保護區(qū)的目標(biāo)量要與前一輪相銜接。

（3）城市建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格控制，以體現(xiàn)集約利用原則。城市化的發(fā)展水平和人口規(guī)模的科學(xué)測量，要與該國的人均用地指標(biāo)確定一致，從實際出發(fā)，合理確定城市建設(shè)用地規(guī)模。

（4）補充耕地規(guī)模。既要考慮到耕地補充的潛力，還要考慮到耕地補充的實際需要，同時要將保護環(huán)境放在首要位置，將耕地后備資源的調(diào)查結(jié)果的作用發(fā)揮出來。為了能夠?qū)⒏卣佳a平衡的法定責(zé)任落實下來，這就要借助本地資源，對確需易地補充的應(yīng)當(dāng)規(guī)范管理，盡可能由下至上在縣、市、省域范圍內(nèi)解決。

歷史上開辟了一個新的時代，偉大的中華民族迎來了一個新的挑戰(zhàn)。在加強經(jīng)濟建設(shè)的過程中，自然資源將扮演一個舉足輕重的角色。如果僅僅將土地看作為自然資源，這是一種錯誤的想法，因此要全面的看待土地、認識土地。所以在利用、規(guī)劃土地的時候，要將側(cè)重點放在保護環(huán)境上，從而推動我國土地資源向著可持續(xù)化的方向。同時還要明確人口、資源、環(huán)境、發(fā)展這四者之間的關(guān)系，確保土地利用總體規(guī)劃體系不斷完善，制度不斷創(chuàng)新。

3 結(jié)語

土地利用規(guī)劃是我國改革傳統(tǒng)的土地管理制度，增強土地宏觀治理，并實行土地用途統(tǒng)一管制的重要措施。頒布實施新的《土地管理法》以來，各地均按照國家統(tǒng)一的部署依法組織并開展了各級土地利用總體規(guī)劃編制，修訂和審批工作，并采取行政，法律，技術(shù)，經(jīng)濟，社會，相結(jié)合的措施，為利用、規(guī)劃土地制定合理的措施，確保在利用、規(guī)劃土地的時候，可以充分發(fā)揮土地管理的作用。

如何具體的履行“保護耕地、合理利用土地”該項基本國策，必須要建立健全科學(xué)、宏觀、詳盡的土地利用規(guī)劃。自《土地管理法》頒布實施以來，土地利用規(guī)劃有了非常大的進步，社會地位和法律地位都有了很大的提高。然而面對當(dāng)前的土地規(guī)劃工作，決不能盲目樂觀。目前我國土地供求矛盾較為突出、不確定性因素明顯增加、土地利用規(guī)劃指導(dǎo)思想上存在偏差，并且市場機制還不是非常的完善，尤其是機制和體系以及各項規(guī)章制度還存在諸多問題，這些都會制約土地利用規(guī)劃工作的開展。而要想進一步增強我國土地的利用效率，相關(guān)人員就需要從多方面著手，借助合理調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)，不斷完善相關(guān)功能、不斷完善規(guī)劃體系、理論、制度和科技三創(chuàng)新、開展規(guī)劃修編工作等措施，解決土地利用與規(guī)劃工作中存在的主要問題。

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