內(nèi)控能不能封堵招標(biāo)違規(guī)？

□ 文/張建

這是審計(jì)署在解讀2014年度央企審計(jì)公告時(shí)做出的總結(jié)。

6月28日，審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況。報(bào)告專門列明中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司、中國(guó)兵器工業(yè)集團(tuán)公司等14戶中央企業(yè)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果。其中，審計(jì)署審計(jì)發(fā)現(xiàn)13家企業(yè)物資采購(gòu)和工程建設(shè)中未執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定，涉及金額1598億元。

審計(jì)署每逢年中密集發(fā)布審計(jì)公告，意在通過(guò)審計(jì)公告指出央企在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的問(wèn)題。然而，值得指出的是，自2010年審計(jì)署首次單獨(dú)公告央企財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果以來(lái)，在已公布的64家央企“報(bào)告”中，違規(guī)招標(biāo)幾乎從未缺席。

招投標(biāo)作為企業(yè)使用資金最大的運(yùn)營(yíng)部分之一，必然成為審計(jì)重點(diǎn)。當(dāng)前的緊要任務(wù)是攻堅(jiān)央企在招投標(biāo)環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，完備內(nèi)控制度建設(shè)，走出違規(guī)招標(biāo)“屢審屢犯”怪圈。

透視公共資金采購(gòu)“盲點(diǎn)”

在我國(guó)，使用公共資金進(jìn)行采購(gòu)，實(shí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》雙軌制運(yùn)行，對(duì)于哪些公共資金的采購(gòu)，究竟適用哪部法律，存在諸多盲點(diǎn)。

《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的分別立法，導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)的很多招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)屬于兩部法律“都不管的真空地帶”，也使其游離于法律監(jiān)管之外。

現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

教學(xué)理念及方法流于形式 當(dāng)前，許多地方院校對(duì)國(guó)家對(duì)雙創(chuàng)教育的政策理解不透，把大學(xué)生雙創(chuàng)教育或變成選修課，或搞形式主義，使得雙創(chuàng)教育完全脫離專業(yè)教育，學(xué)生無(wú)法得到系統(tǒng)的雙創(chuàng)教育。在雙創(chuàng)人才培養(yǎng)體制、辦學(xué)思想及教學(xué)方式方面缺乏創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)“寬口徑、厚基礎(chǔ)”的人才培養(yǎng)要求，缺乏個(gè)性化教育，很多課程的教學(xué)內(nèi)容跟不上技術(shù)發(fā)展，課程體系陳舊，在教學(xué)方法上“填鴨式”的教學(xué)方式所占比例較大，不能有效地培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和創(chuàng)業(yè)意識(shí)。

這意味著，國(guó)有企業(yè)使用公共資金進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)不適用《政府采購(gòu)法》。

與此同時(shí)，由于《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定非常原則化，對(duì)于國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)監(jiān)管等問(wèn)題也沒(méi)有具體規(guī)定。

由于國(guó)有企業(yè)未被納入《政府采購(gòu)法》的適用范圍，出現(xiàn)了《政府采購(gòu)法》管不著國(guó)企采購(gòu)，《招標(biāo)投標(biāo)法》約束不了國(guó)企采購(gòu)行為的尷尬局面。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺少有效的法律制度約束，國(guó)有企業(yè)存在采購(gòu)程序不規(guī)范、不透明問(wèn)題。

北京京師律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師王殿學(xué)此前曾致函全國(guó)人大常委會(huì)，建議修改完善《政府采購(gòu)法》，根據(jù)國(guó)有企業(yè)的資金來(lái)源和企業(yè)性質(zhì)，將國(guó)有企業(yè)的部分采購(gòu)行為納入政府采購(gòu)法的規(guī)范范圍之內(nèi)。

國(guó)有企業(yè)作為政府采購(gòu)主體是國(guó)際慣例，只要使用公共資金進(jìn)行采購(gòu)，就應(yīng)該屬于廣義上的政府采購(gòu)。

對(duì)比政府采購(gòu)，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)仍處于傳統(tǒng)、不合時(shí)宜的階段，鑒于政府采購(gòu)積極的示范效應(yīng)，將國(guó)有企業(yè)采購(gòu)納入政府采購(gòu)的呼聲一直很高。

既然處于法律“真空地帶”，那么就應(yīng)該由企業(yè)內(nèi)部的控制制度來(lái)進(jìn)行約束。在目前的法律框架下，央企內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立起自己的招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制。這套機(jī)制同《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》一樣，也應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，但應(yīng)當(dāng)以提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率為目標(biāo)，適當(dāng)降低在“三公”方面的要求。

但是我們看到，企業(yè)在采購(gòu)內(nèi)控管理環(huán)節(jié)仍然存在問(wèn)題。比如，采購(gòu)業(yè)務(wù)沒(méi)有集中。經(jīng)常由幾個(gè)部門進(jìn)行，多頭采購(gòu)及重復(fù)采購(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，增加采購(gòu)成本。不同的采購(gòu)部門、采購(gòu)流程及采購(gòu)憑證也很容易出現(xiàn)信息傳遞失真。企業(yè)采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部相互監(jiān)督不夠。主管部門、財(cái)務(wù)部門、質(zhì)量檢驗(yàn)僅限于對(duì)已發(fā)生的采購(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)行質(zhì)量、數(shù)量、規(guī)格及價(jià)格等方面的一致性復(fù)核，而對(duì)供應(yīng)商選擇、供貨談判及訂立合同等前期工作缺乏監(jiān)督。預(yù)算和價(jià)格控制不嚴(yán)格。企業(yè)的采購(gòu)計(jì)劃都是依據(jù)銷售計(jì)劃及生產(chǎn)計(jì)劃編制的，由于市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，銷售計(jì)劃的經(jīng)常變動(dòng)，會(huì)引起采購(gòu)計(jì)劃的變動(dòng)也相對(duì)頻繁，往往致使采購(gòu)成本比較高。

完備內(nèi)控管理機(jī)制已成當(dāng)務(wù)之急，刻不容緩。

布局招標(biāo)監(jiān)管“真空地帶”

董夢(mèng)元/攝

招投標(biāo)的本意在于通過(guò)公開(kāi)公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高資金使用效益，優(yōu)化資源配置。除外部的司法監(jiān)督、行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督外，國(guó)有企業(yè)的招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)約束工作要最大限度整合內(nèi)控資源，在招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由紀(jì)檢監(jiān)察部門組織協(xié)調(diào)，發(fā)展計(jì)劃、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、物資管理、審計(jì)、法律等職能部門共同參與、各司其職，統(tǒng)籌發(fā)揮各職能部門專業(yè)內(nèi)控作用，建立協(xié)調(diào)配合、信息互通、形成合力、內(nèi)控到位的約束制約機(jī)制，確保采購(gòu)依法合規(guī)。

建立完善的物資采購(gòu)內(nèi)部控制管理制度，是提高采購(gòu)管理水平的需要，也是完善現(xiàn)代企業(yè)制度的需要，同時(shí)更是全面提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平的需要。

要制定嚴(yán)密合理的采購(gòu)業(yè)務(wù)管控程，包括采購(gòu)計(jì)劃方案的編制審定、供應(yīng)商的選擇與價(jià)格確定、合同簽訂與管理、物資驗(yàn)收入庫(kù)、采購(gòu)付款與往來(lái)核對(duì)、采購(gòu)業(yè)務(wù)的分析與考核等管控節(jié)點(diǎn)。

在世界領(lǐng)先的跨國(guó)公司，采購(gòu)被認(rèn)為是企業(yè)戰(zhàn)略的重要組成部分?？鐕?guó)公司認(rèn)為采購(gòu)直接關(guān)系到企業(yè)的利潤(rùn)、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)能力以及采購(gòu)策略的制定，因此大多有本企業(yè)戰(zhàn)略采購(gòu)的思想，從關(guān)注單價(jià)到更多關(guān)注總成本；供應(yīng)商的數(shù)目由多到少甚至到單一；供應(yīng)商的關(guān)系由短期交易到長(zhǎng)期合作；采購(gòu)部門的角色由被動(dòng)執(zhí)行到主動(dòng)參與。

采購(gòu)部門組織分工明確、相互制衡?？鐕?guó)公司的采購(gòu)部?jī)?nèi)部組織分工細(xì)致而且相互制約。通常根據(jù)采購(gòu)物品種類的不同來(lái)區(qū)分重要性，并且以此為依據(jù)確定采購(gòu)成員的組成以及流程規(guī)范的嚴(yán)格程度。為了防止腐敗，實(shí)行采購(gòu)決策、采購(gòu)實(shí)施、采購(gòu)支付三分離。在內(nèi)部制度設(shè)計(jì)上把不相容的職責(zé)分開(kāi)，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)采購(gòu)申請(qǐng)的人，不得參與所批項(xiàng)目的具體采購(gòu)，負(fù)責(zé)具體采購(gòu)的人不得批準(zhǔn)支付。此外，成立跨部門的采購(gòu)委員會(huì)，采購(gòu)主管權(quán)限相互制約。

實(shí)施內(nèi)控是加強(qiáng)企業(yè)管理的重要內(nèi)容。中國(guó)石油歷來(lái)重視內(nèi)部管理和控制制度建設(shè)，在不同的發(fā)展時(shí)期，緊密結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境變化和發(fā)展目標(biāo)，始終不渝地加強(qiáng)以財(cái)務(wù)管理為重點(diǎn)的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理工作。

隨著我國(guó)招投標(biāo)法律法規(guī)的日趨完善以及招投標(biāo)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，招投標(biāo)活動(dòng)逐漸成為社會(huì)公共采購(gòu)方式的主流。為適應(yīng)這一市場(chǎng)趨勢(shì)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)迅速成立并發(fā)展起來(lái)，對(duì)規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)行為，保證招投標(biāo)活動(dòng)公平、公正起到重要的作用。這都有賴于完善的內(nèi)控程序來(lái)保駕護(hù)航。

中國(guó)寰球工程公司具有國(guó)際招標(biāo)甲級(jí)資質(zhì)和工程招標(biāo)資質(zhì)，近幾年來(lái)招標(biāo)業(yè)務(wù)迅猛增長(zhǎng)，為中國(guó)石油集團(tuán)公司30個(gè)國(guó)家業(yè)主單位提供招標(biāo)服務(wù)，公司招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的內(nèi)控體系相對(duì)完備。

公司內(nèi)部控制程序體系的構(gòu)成分為項(xiàng)目?jī)?nèi)控體系和招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)控程序兩部分。

寰球公司現(xiàn)行的項(xiàng)目管理體系來(lái)源于國(guó)際先進(jìn)工程公司，概括起來(lái)就是“矩陣式項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)”和“預(yù)算控制為主導(dǎo)的項(xiàng)目運(yùn)行體系”。這套體系以及公司一直推行的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理理念，確保了寰球公司每年數(shù)十項(xiàng)大型EPC總承包項(xiàng)目的順利開(kāi)展，確保公司承攬的所有國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目全部盈利。

招標(biāo)采購(gòu)工作完全服務(wù)于項(xiàng)目，在項(xiàng)目?jī)?nèi)控體系下運(yùn)行。但由于其專業(yè)的特殊性，在體系的建立上有其自身的特點(diǎn)和要求。寰球公司招標(biāo)中心在實(shí)踐過(guò)程中，不斷地完善內(nèi)部控制程序。2013年12月發(fā)布的修訂版《中國(guó)寰球工程公司招標(biāo)管理辦法》增加了各類型招標(biāo)項(xiàng)目審批流程，完善監(jiān)管機(jī)制。

寰球公司在內(nèi)控體系建設(shè)及風(fēng)險(xiǎn)管理方面，以中國(guó)石油集團(tuán)公司的內(nèi)控管理及風(fēng)險(xiǎn)防控理念對(duì)公司現(xiàn)行的運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行規(guī)范，使得內(nèi)控體系的建立與公司實(shí)際業(yè)務(wù)結(jié)合更加緊密，適用性更高，收到最佳的運(yùn)行效果。

招標(biāo)采購(gòu)內(nèi)涵很廣，由于各種環(huán)境和條件的制約，國(guó)企要完善并落實(shí)招標(biāo)制度得分階段進(jìn)行。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共采購(gòu)制度經(jīng)過(guò)二三百年的探索與實(shí)踐，已經(jīng)建立起了較為完善的體系，已將優(yōu)勝劣汰法則內(nèi)化為自覺(jué)行動(dòng)，并在采購(gòu)理念、方法和手段上不斷創(chuàng)新發(fā)展。我們?cè)诮梃b其中的合理因素的同時(shí)，也要從企業(yè)實(shí)際出發(fā)，在宏觀和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面，完善符合自身的招標(biāo)采購(gòu)制度，完備內(nèi)控制度建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)招標(biāo)采購(gòu)管理水平的不斷提升。