新《民事訴訟法》下的民事立案監(jiān)督工作初探

李建國等

內(nèi)容摘要：修改后的《民事訴訟法》賦予了檢察機關(guān)對立案活動的監(jiān)督權(quán)，有力推動了民事檢察監(jiān)督權(quán)能的發(fā)展和完善。本文對民事立案監(jiān)督的定義、存在的問題，以及檢察機關(guān)擁有民事立案監(jiān)督權(quán)的必要性進行論述，并就檢察機關(guān)如何更好開展民事立案監(jiān)督工作提出建議。

關(guān)鍵詞：民事訴訟法 民事立案監(jiān)督 程序設(shè)計

修改后的《民事訴訟法》第123條規(guī)定“人民法院應(yīng)當保障當事人依照法律規(guī)定享有的起訴權(quán)利。對符合本法第119條的起訴，必須受理。符合起訴條件的，應(yīng)當在7日內(nèi)立案，并通知當事人;不符合起訴條件的，應(yīng)當在7日內(nèi)作出裁定書，不予受理;原告對裁定不服的，可以提起上訴。”同時，修改后的《民事訴訟法》第14條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！边@表明了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督貫穿于民事訴訟的始終，包括依法對法院立案受理環(huán)節(jié)出現(xiàn)的違法行為進行法律監(jiān)督，從而切實保障當事人的訴權(quán)。較之修改前的《民事訴訟法》，檢察機關(guān)僅能通過單一抗訴手段對法院立案案件進行監(jiān)督，而此次修法在監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式，以及監(jiān)督手段上，都較以往有了較大變化與改進。因此，將民事立案活動融入民行檢察監(jiān)督體系中，進行科學(xué)的監(jiān)督程序設(shè)計，就成為檢察機關(guān)民行檢察部門對接修改后的《民事訴訟法》實施的重要工作。

一、民事立案監(jiān)督的概念

探討民事立案監(jiān)督的概念，首先應(yīng)當對民事起訴及立案的意義進行認識。民事案件的立案活動，是當事人依法行使起訴權(quán)（又稱裁判請求權(quán)），請求法院行使審判權(quán)進而啟動民事訴訟程序，解決民事糾紛、保護民事權(quán)益的第一步，也是當事人得以順利進行后續(xù)訴訟活動的前提和基礎(chǔ)，同時也是勝訴、敗訴的關(guān)鍵。對于民事訴訟程序而言，起訴是民事訴訟啟動、發(fā)展、終結(jié)的重要動力;對于審判權(quán)而言，起訴是審判權(quán)行使的條件，審判權(quán)是起訴權(quán)行使的結(jié)果。對立案活動的依法監(jiān)督，能夠有效保障當事人走進法院，依法行使訴權(quán)，尋求司法保護，實現(xiàn)權(quán)益保障。

據(jù)此，本文認為可以將民事立案監(jiān)督概念表述為：民事立案監(jiān)督，是指人民檢察院依據(jù)法律規(guī)定，對人民法院依法應(yīng)當受理的案件不予立案受理，不符合立案受理條件（如：違反級別管轄、地域管轄、專屬管轄、協(xié)議管轄以及仲裁前置等情形）而予以立案受理，以及民事立案活動是否合法所進行的法律監(jiān)督。

二、司法實踐中民事立案活動存在的問題

司法實踐中，人民法院出于回避矛盾、追求案件審結(jié)率、減少判決后執(zhí)行難等原因，導(dǎo)致民事立案活動存在兩大突出問題。

（一）民事案件立案難

造成民事案件立案難主要有以下兩方面原因：一是受法院內(nèi)部考評機制的制約及影響，基層法院在年底為了不影響當年案件審結(jié)率，拒絕接收及受理案件。二是為了減少判決后難以執(zhí)行而引發(fā)的涉法上訪問題，對一些民事案件立案審查時，將程序性審查提高到實體審查的角度，嚴格把關(guān)篩查，對一些存在選擇管轄的案件，直接建議當事人到其他法院進行訴訟。

（二）“不立不裁”現(xiàn)象存在

“不立不裁”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：對同一時期涉及部門較多、矛盾較為集中的一些同類案件，先期起訴的已經(jīng)立案審理，后期去起訴的卻被告知法院有“上級文件”或者“會議精神”要求，或者設(shè)置各種門檻對這類案件不再立案，如征地拆遷、拖欠薪酬等。由于是“上級文件”、“會議精神”，也不會讓當事人看到或知曉具體內(nèi)容，同時也堅決不作出不予受理的書面裁定，僅是口頭告知當事人不收取其立案材料，以防止當事人向上級法院提起上訴，嚴重損害和剝奪了當事人的起訴權(quán)，導(dǎo)致當事人訴訟無門。

三、檢察機關(guān)開展民事立案監(jiān)督的必要性

民事立案監(jiān)督作為修改后的《民事訴訟法》賦予檢察機關(guān)的一項新監(jiān)督職權(quán)，符合訴權(quán)保護精神，對于檢察機關(guān)更好地履行法律監(jiān)督職能具有重要意義。

（一）有利于保障當事人的訴權(quán)，提高訴訟效率

根據(jù)修改后的《民事訴訟法》的規(guī)定，當事人起訴法院不予受理的，可以通過提出上訴、申請再審等途徑予以救濟。但從實踐來看，上訴、申請再審從受理到審理結(jié)束一般需要較長時間，同時還需要投入大量的人力和財力，加重當事人訴累，浪費司法資源。而通過開展民事立案監(jiān)督，在立案受理審查期限內(nèi)對上述問題做出妥善處置，有利于及時保護當事人權(quán)利，節(jié)約司法資源。

（二）有利于維護司法權(quán)威

司法實踐中，一些法院出于種種原因，對當事人的起訴既不立案，也不作出不予受理的書面裁定，變相剝奪了當事人起訴權(quán)和上訴權(quán)，使得當事人起訴無望、求告無門，即使此后通過信訪、權(quán)力部門批轉(zhuǎn)等途徑得以立案，也會加重當事人的訴訟成本，在極大程度上影響了民眾對司法權(quán)威的信任及對司法公正的期盼。

（三）有利于推動審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督工作的順利開展

檢察機關(guān)行使民事立案監(jiān)督權(quán)，可以從宏觀上掌握法院民事審判、執(zhí)行活動的動態(tài)，便于及時發(fā)現(xiàn)法院超審限辦理案件、久執(zhí)不結(jié)等違法情形，能夠為開展審判活動監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督工作奠定良好基礎(chǔ)，切實將法院從受理立案、審判活動、判決送達及執(zhí)行的整個訴訟過程全面納入監(jiān)督范圍。

四、民事立案監(jiān)督的程序設(shè)計

修改后的《民事訴訟法》賦予了檢察機關(guān)對立案活動的監(jiān)督權(quán)，有力推動了民事檢察監(jiān)督權(quán)能的發(fā)展和完善。但是，從立法形式上看，修改后的《民事訴訟法》對民事檢察監(jiān)督的立法規(guī)定存在總則與分則不相匹配的缺陷，即總則只是泛泛規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督，而分則對于監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力等問題均未作出具體規(guī)定。這就要求檢察機關(guān)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，嚴格遵循民事檢察監(jiān)督工作的基本規(guī)律，強化敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督、對人監(jiān)督與對事監(jiān)督并重、對程序監(jiān)督與對實體監(jiān)督并重的理念，從立案監(jiān)督的主體、立案監(jiān)督的范圍、立案監(jiān)督權(quán)的行使原則、立案監(jiān)督啟動的程序、立案監(jiān)督權(quán)行使的保障、立案監(jiān)督權(quán)的行使方式、以及監(jiān)督效果的保障機制等方面進行程序設(shè)計，使監(jiān)督權(quán)能落到實處、取得實效。

（一）立案監(jiān)督的主體

民事訴訟的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)當賦予各級人民檢察院。尤其是基層人民檢察院，更應(yīng)當成為民事立案監(jiān)督的主力軍和主陣地。

（二）立案監(jiān)督的范圍

簡單來說，民事立案監(jiān)督的范圍應(yīng)當包括人民法院應(yīng)當受理而不予受理的案件、不應(yīng)當受理而予以受理的案件以及立案活動的違法情形。各級人民檢察院根據(jù)當事人的申請或者發(fā)現(xiàn)人民法院立案活動有以下違法情形之一的，應(yīng)當予以監(jiān)督：起訴符合《民事訴訟法》第119條規(guī)定的條件，人民法院在7日內(nèi)應(yīng)當受理而不予受理，且未作出不予受理裁定的，違反級別管轄規(guī)定予以受理的，違反地域管轄規(guī)定予以受理的，違反專屬管轄規(guī)定予以管理的，違反協(xié)議管轄規(guī)定予以受理的，違反仲裁前置程序予以受理的，其他應(yīng)當予以監(jiān)督的情形。需要特別注意的是，如果當事人起訴后，人民法院作出不予受理裁定的案件，當事人因此提出申訴的，應(yīng)當告知其通過上訴、申請法院再審等途徑先行救濟解決，如再審結(jié)果仍有錯誤時方可向檢察機關(guān)提出抗訴或者再審檢察建議的申請。

（三）監(jiān)督原則

民事立案監(jiān)督權(quán)的行使，既要保護當事人的合法訴權(quán)，又要保障人民法院依法獨立行使立案審查權(quán)，故應(yīng)當嚴格遵循事后監(jiān)督原則。同時，還應(yīng)當貫徹全面監(jiān)督的原則，通過與人民法院協(xié)商建立民事立案備案制度，全面監(jiān)督法院立案受理活動。

（四）立案監(jiān)督的啟動程序

民事立案監(jiān)督權(quán)是對人民法院在立案活動中違法行為進行的監(jiān)督，權(quán)力屬性是對公權(quán)力的監(jiān)督。因此，民事立案監(jiān)督程序的啟動應(yīng)當有兩種途徑：一是依當事人的申請啟動監(jiān)督程序;二是檢察機關(guān)在辦案中或通過其他途徑自行發(fā)現(xiàn)違法情形，依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。

（五）立案監(jiān)督權(quán)的行使保障

民事立案監(jiān)督程序啟動后，為了保障立案監(jiān)督權(quán)的行使，應(yīng)當賦予相應(yīng)的調(diào)查權(quán)，如詢問當事人及案外人的權(quán)利、詢問承辦法官要求說明不立案理由的權(quán)利、調(diào)閱案卷權(quán)等。

（六）立案監(jiān)督權(quán)的行使方式

對于民事立案監(jiān)督權(quán)的行使，可區(qū)分不同案件情形采用以下四種方式，一是要求說明不立案理由通知書，該監(jiān)督方式主要適用于法院“不立不裁”情形，要求人民法院說明不立案理由。二是檢察建議，該監(jiān)督方式主要適用于兩種情形：法院“不立不裁”的案件，通過發(fā)出要求說明不立案理由通知書后，經(jīng)審查人民法院回復(fù)不立案理由不能成立，或者人民法院不予回復(fù)但符合立案條件的，通過檢察建議的方式建議人民法院予以立案，法院在法定審查期限內(nèi)未作出是否立案受理決定的案件，或者發(fā)現(xiàn)立案活動存在其他違法情形的，通過檢察建議的方式予以糾正。三是抗訴和再審檢察建議，該監(jiān)督方式主要適用于人民法院作出不予受理裁定的案件，當事人經(jīng)過上訴、申請法院再審等途徑仍不能得到合理救濟的，或人民檢察院審查后認為再審裁判結(jié)果錯誤的，依法提出抗訴或者發(fā)出再審檢察建議。四是移送職務(wù)犯罪線索，該監(jiān)督方式主要適用于人民法院在立案過程中，承辦法官違反法律規(guī)定的行為已經(jīng)涉嫌職務(wù)犯罪的，民行檢察部門通過調(diào)查后要及時將該線索移交本院反貪、反瀆等職務(wù)犯罪偵查部門。

（七）立案監(jiān)督效果的保障機制

為了保障民事立案監(jiān)督案件的辦理效果，應(yīng)當建立相關(guān)的跟蹤監(jiān)督機制。在發(fā)出要求說明不立案理由通知書、檢察建議或者抗訴后，要及時關(guān)注監(jiān)督案件整個訴訟過程的進展情況，將監(jiān)督觸角延伸至審判階段、執(zhí)行階段，既能防止法院出現(xiàn)不依法糾正違法行為的情形，又可以實現(xiàn)對監(jiān)督案件從受理立案、審判活動、判決送達、案件執(zhí)行的整個訴訟過程的監(jiān)督，確保監(jiān)督取得實效。

五、實踐中加強民事立案監(jiān)督工作的建議

（一）開展修改后的《民事訴訟法》宣傳工作，拓寬民事立案監(jiān)督案源

由于修改后的《民事訴訟法》實施時間較短，大多數(shù)當事人對檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容還停滯在修法前的固有認識上。因此，加強修改后的《民事訴訟法》的宣傳工作有利于拓寬民事立案監(jiān)督案源通道，應(yīng)當作為民行部門開展法制宣傳工作的重點內(nèi)容。民行部門應(yīng)當通過報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種宣傳渠道，解讀修改后的《民事訴訟法》實施后民事監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容，尤其是對民事立案監(jiān)督的實施要作出更為詳盡、細致的說明。

（二）加強與同級人民法院的溝通協(xié)調(diào)，暢通立案監(jiān)督案件辦理渠道

地方各級人民檢察院應(yīng)當與同級人民法院充分協(xié)商，積級溝通。一是共同商榷制定立案監(jiān)督案件辦理規(guī)則。二是建立工作聯(lián)系制度、研討制度。一方面應(yīng)當明確民行檢察部門與法院立案庭定期進行聯(lián)系，互相通報立案受理情況與立案監(jiān)督案件辦理情況，實現(xiàn)材料互遞、工作互通、信息互享、結(jié)果互函;另一方面檢法兩院應(yīng)當有針對性地共同開展如何規(guī)范立案活動的專題研討活動，定期分析立案過程中存在的問題，加強類案研討，提出相應(yīng)對策。這樣既可以有力地保障現(xiàn)階段立案監(jiān)督工作的規(guī)范開展，又可以在實踐操作過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)有益的辦案經(jīng)驗，提升監(jiān)督實效，實現(xiàn)規(guī)范民事立案活動與保障當事人合法權(quán)益共贏的良好效果。三是建立涉法信訪穩(wěn)控機制，檢法兩家應(yīng)當對民事立案環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)的信訪隱患問題進行研究，加強協(xié)作，共同配合并建立起行之有效的信訪穩(wěn)控方案和預(yù)防處置機制，防范和化解各類信訪風(fēng)險，防止引發(fā)新的社會矛盾。

（三）爭取人大支持，切實解決監(jiān)督難題

檢察機關(guān)在開展民事立案監(jiān)督工作中，要主動向人大匯報工作開展情況，自覺接受人大監(jiān)督，及時反映工作中遇到的困難和問題，爭取人大的有力支持，推進該項監(jiān)督工作深入持續(xù)發(fā)展。